CHAPITRE n

1* De s'abstenir de porter les hostilitèi sur un territoire neutre.

Le droit des gens définit, avec une clarté suffisante, les obligations des États belligérants' dans leurs rapports avec ceux de leurs voisins qui ne participent pas au conflit. La première et la plus importante de ces obligations est de

S^ abstenir de porter Ue hostilités sur un territoire neutre.

Nous avons déjà vu que cette obligation, théoriquement reconnue dès le début du droit des gens, n'en était pas moins souvent méconnue dans la pratique.^ Mais, à notre époque, elle a été strictement respectée. Tout État qui ferait intentionnellement porter les hostilités sur im territoire neutre, ou refuserait de désavouer et de réparer les conséquences de tels actes accomplis par ses armé^ de leur propre mouvement, attirerait sur lui la réprobation de toute PHiunanité civilisée. On peut se Uvrer à des hostilités sur le territoire de chaque belligérant, sur la haute mer et sur les territoires qui n'appartiennent à personne. Mais le territoire neutre et les eaux neutres sont sacrés. Aucun acte de guerre ne peut, légalement, y être accompli. La Conférence de La Haye de 1907 a déclaré, dans sa Convention concernant la neutralité dans la guerre sur terre, que Me territoire des Puissances neutres est inviolable ',* et, dans l'article correspondant de la Convention concernant la guerre sur mer, que ' tout acte d'hostilité, y compris la capture et l'exercice du droit de visite, commis par des vaisseaux de guerre belligérants dans les eaux territoriales d'une Puissance neutre, constitue une violation de la

« V. art. 2.

neutralité et est strictement interdit \^ Même lorsque des croiseurs poursuivent un vaisseau ennemi sur la haute mer, ils ne peuvent le suivre jusque dans les eaux neutres pour en opérer la capture.

En 1800 ces règles ont été l'objet d'une juste et logique extension de la part d'un grand magistrat anglais qu'on n'a jamais compté au nombre des champions du droit des neutres. Nous faisons allusion à Sir W. Scott qui, dans l'affaire des Twee Gebroeders^^ a posé le principe que ^ même le commencement d'un acte d'hostilité ne peut avoir lieu sur territoire neutre'. Il ajoutait: 'Je suis d'avis qu'aucun emploi d'un territoire neutre pour les besoins de la guerre ne doit être permis. Je ne parle pas d'emplois indirects, comme la fourniture d'approvisionnements et de vivres, que le droit des gens permet absolument, mais je parle des emplois directs qu'on ne doit laisser, en aucun cas, prendre leur point de départ en territoire neutre.' Conformément à cet avis, Sir W. Scott relâcha quatre navires hollandais qui avaient été capturés dans des eaux hollandaises par des navires détachés d'une escadre anglaise qui séjournait, non loin de là, dans des eaux prussiennes. Le fait de comprendre les derniers apprêts du combat parmi les actes que les belligérants n'ont pas le droit de faire dans des eaux neutres a été généralement accepté. On peut observer que cette interprétation de la règle admise sufiSrait à faire interdire le groupement dans une baie neutre d'un certain nombre de torpilleurs destinés à se précipiter subitement dans un port voisin appartenant à l'adversaire, surtout si ces torpUleurs n'avaient pénétré qu'un à un dans le port neutre, après avoir longé pour y parvenir ime côte neutre. En vérité, on pourrait soutenir que tout emploi, par des torpilleurs, d'eaux neutres voisines d'une ligne de communications navales de l'ennemi, doit être réputé interdit, puisqu'il leur serait trop facile de faire irruption de ce point d'abri sur une escadre ennemie passant, à quelques milles de là, sur la haute mer.

^ V. art. 2. ' C. Robinson, AdmiraUy Reporta, vol. iiî, p. 162.

L'extrême nécessité justifie des violations temporaires du territoire neutre. Mais il faut que la nécessité soit vraiment extrême, et qu'on puisse fournir immédiatement au neutre ainsi lésé les explications voulues et les indemnités exigibles. Il est impossible de poser par avance aucune r^le précise pour des cas qui sont, par définition, en dehors du droit. Personne ne s'est plus approché d'une formule satisfaisante que M. Webster dans son attendu relatif à l'affaire de la Caroline,^ en déclarant qu'il faut ' démontrer une nécessité inéluctable de se défendre qui ne vous a laissé ni le choix des moyens ni le temps de la réflexion '. Dans cette affaire, la Grande-Bretagne finit par exprimer son regret de n'avoir pas fourni d'explications ni d'excuses en temps voulu, et le Gouvernement américain en agréa l'assurance. L'incident démontre bien que des violations temporaires de la neutralité, commises en cas de grande urgence et ne consistant, au point de vue du temps et du lieu, qu'à conjurer le danger qui les a rendues nécessaires, ne sont que des fautes d'ordre technique dont on doit s'excuser d'un côté, et qu'il faut pardonner de l'autre, sans les considérer comme de graves offenses nécessitant une réparation.

Quelquefois, pourtant, il surgit des complications, conome dans le cas du ReskUélni. Ce navire était un torpilleur russe. n s'échappa de Port-Arthur, pendant le siège des Japonais, le 10 août 1904, et, quoique poursuivi par deux contre-torpilleurs japonais, il réussit à pénétrer, le lendemain matin, dans le port neutre de Chefoo. De là, il envoya, dit-on, d'importantes dépêches au Gouvernement russe. Les deux navires japonais le guettèrent hors du port jusqu'au soir du 11 août, et pénétrèrent alors dans le port, puisqu'il n'en sortait pas. Eiutre temps, les autorités chinoises et le commandant du torpilleur avaient engagé des négociations aux termes desquelles le torpilleur devait être désarmé et rester à l'ancre ; on commença bien à le désarmer, mais on ne peut dire dans quelle mesure. Les témoignages des officiers japonais, d'une

^ Snow» Cases an Iniemational Law, pp. 177, 178.

part, et des officiers russes et chinois, de l'autre, sont en contradiction absolue. Les premiers affirment qu'on avait permis au torpilleur de prendre du charbon et que rien d'effectif n'avait été fait pour son désarmement ; que, notamment, on avait laissé les munitions à bord. Les seconds déclarent que le torpillem: avait été complètement désarmé, que les canons avaient été rendus inutihsables et que les machines avaient été démontées. Le 12 août, à la première heure, un détachement japonais aborda le Reshitelni et lui donna le choix de reprendre la mer dans l'espace d'une heure, ou de se rendre. Refus des Russes ; alors les Japonais essayèrent vainement de faire sauter le torpilleur, mais, après une courte lutte, réussirent à le capturer et , à l'emmener.^ Si cette affaire avait été la seule,' l'acte des Japonais n'aurait guère été défendable. Mais il y avait toute une série de cas semblables où l'attitude de la Chine paraissait faible et suspecte. La Chine avait permis à la Russie de violer son territoire à de multiples reprises et ne pouvait sérieusement pas faire un grief aux Japonais de leur rétorsion. Évidemment ils avaient guetté leur proie, bien déterminés à ne pas la laisser échapper. Pour bien faire, ils auraient dû imp6urtir aux autorités chinoises un délai de quelques heures pour assurer le complet désarmement et l'internement du torpilleur; à l'expiration de ce délai, s'ils n'avaient pas obtenu une satisfaction jugée siiffisanté par leur consul, les Japonais auraient eu le droit absolu de capturer le torpilleur. Cette affaire éclaire d'ailleurs un autre point. On opposa de la résistance au détachement japonais qui effectua la prise ; mais jamais on n'a soutenu que, du fait de cette résistance, les Russes fussent déchus de la réparation à laquelle la capture pouvait leur donner droit. Ce fait tend donc à appuyer la doctrine d'après laquelle im navire belligérant, soudainement attaqué dans des eaux neutres, a le droit de se défendre lui-même si le

^ Takahashi, loc, cit., pp. 487-444 ; Lawrence, War and NeuttalUy in ihe Far East, 2» éd., pp. 292-294.

neutre ne peut ou ne veut le défendre, quoique son premier devoir soit d'en appeler, s'il en a le temps, à la protection des autorités locales.

2» De ne causer, si possible, aucun donunafle aux oftDles sousmarins.

Nous allons maintenant examiner le devoir qu'a un belligérant

De ne causer ^ si possible^ aucun dommage aux câbles

sous-murins des neutres.

A ce sujet, il conviendra de traiter les diverses questions qui se sont élevées,* ces dernières années, au sujet de la condition de ces câbles en temps de guerre, quoique la plupart de ces questions se rattachent davantage au rôle des neutres qu'à celui des belligérants/

Les câbles sous-marins sont une invention relativement nouvelle. La Convention de 1884, signée par beaucoup de Puissances, a posé des règles pour leur protection en temps ordinaire, mais en réservant expressément l'entière liberté des États en temps de guerre. Depuis lors, de nombreux traités ayant force de lois ont été conclus, mais, parmi toutes leurs stipulations, il n'y a qu'un seul article qui concerne le sujet que nous traitons. Cet article se trouve dans le règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, tel qu'il a été revisé en 1907 ; il dispose que ^ les câbles sous-manns reliant un territoire occupé à un territoire neutre ne seront saisis ou détruits que dans le cas d'ime nécessité absolue '. Si on les a détruits ou saisis, on doit, à la paix, les restituer et réparer le dommage.^ Il n'y a pas d'usages à invoquer pour combler les lacunes des textes, parce qu'il ne s'est pas écoulé assez de temps pour la formation d'un droit coutumier. Les hommes d'État et les auteurs ont cependant formulé de nombreuses propositions, dont quelques-unes sont justes

^ G. G. Wilfion, Submarine Télégraphie Cables in iheir IntemaHanal Relations, ^ V. art. 54.

et mûrement étudiées, tandis que d'autres témoignent de plus d'ingéniosité que de sens pratique. En 1869 les États- . Unis proposèrent, sans succès, la neutralisation de tous les câbles sou9-marins, demandant en vain aux Puissances de considérer comme actes de piraterie leur destruction volontaire en pleine mer.^ Pendant la guerre hispanoaméricaine de 1898 on chercha à justifier des destructions de câbles reliant des territoires ennemis à des territoires neutres, en démontrant laborieusement qu'As constituaient des objets de contrebande, ou qu'ils étaient fabriqués avec des matériaux de contrebande. On soutint que, si un câble touchait terre dans un port bloqué, l'expédition de dépêches de guerre à destination de ce port constituait une faute autorisant la destruction du câble qui avait servi à la commettre. En 1904 une nouvelle théorie se fit jour en Allemagne pour soutenir qu'un câble sous-marin est soumis à la souveraineté territoriale de l'État où il a son point de dép6urt. . Le câble formerait une espèce de pont sous-marin, une sorte de tentacule ou de bras dominateur plongeant dans les f onds.^ Il ne paraît pas nécessaire de recourir à des analogies tirées d'aussi loin, ni à ces arguments abstrus. Il suffit de constater que les câbles océaniques sont des moyens de communication. Quand l'ennemi en fait usage, il est légitime de les soumettre à im contrôle,' ou, s'il le faut, de les couper, sur tout point où les actes d'hostilités sont légaux, sans égard pour les questions de propriété ou de rattachement aux rivages des neutres, tout comme im chemin de fer traversant im pays ennemi peut être détruit sur territoire ennemi alors même qu'une de ses extrémités aboutirait en pays neutre. La question de savoir où et quand on peut couper des câbles, et celle de savoir comment traiter les neutres à qui ils appartiennent ou qui en avaient l'usage,, représentent de gravés et difficiles problèmes. Le meilleur

^ Moore, IrUemaHonàl Laœ Digest, vol. ii, pp. 28, 475, 470. ' Scholz, Krieg und Seekabel, dté par Pbillipson, Studies %n International Law, pp. 00-71.

moyen de les résoudre est de traiter séparément les cas qui peuvent se présenter. Ils peuvent se ramener à quatre.

Le premier se présente lorsque le câble relie deux f orties du territoire d^un belligérant. Celui-ci peut certainement le détruire à son gré, et son adversaire peut en faire autant, s'il en a le moyen, qu'il réussisse à l'atteindre dans les eaux ennemies ou dans la haute mer. Le câble n'est indemne que dans les eaux neutres. Eki 1903 le Gouvernement du Brésil coupa le câble sous-marin dans la baie de Rio de Janeiro au moment où y pénétrait la flotte révoltée sous la conduite de l'amiral MeUo, et, pendant la guerre hispano-américaine de 1898, les Américains coupèrent le câble le long de la côte cubaine, entre La Havane et Santiago.^ De plus, les beUigérants peuvent exercer leur censiu'e sur tous les télégranmies qu'ils transportent, et refuser de recevoir ceux qui leur paraîtraient suspects. Au commencement de la guerre du* Transvaal, la Grande-Bretagne eut recours à ces mesiu'es en ce qui concerne les câbles reUant l'Angleterre à l'Afrique du Sud, qui n'étaient pas seulement sous son contrôle gouvernemental, mais qui appartenaient à des sujets anglais. Pendant quelque temps, elle refusa tout télégramme chiffré, exerçant sa censure sur tous les télégrammes expédiés par Aden. En août 1901, lorsque la résistance des Boers eut été brisée, elle rouvrit le service pour les tâégraimnes rédigés d'après un des vocabulaires commerciaux autorisés. La presse du continent fit entendre de violentes protestations, mais l'Angleterre n'avait certainement pas dépassé ses droits. Les neutres ne sauraient avoir le droit de se servir des câbles d'un belligérant aux dépens de l'État qui en a le contrôle.

Le second cas se présente lorsque le câble relie les territoires des deux belligérants. Alors n'importe lequel de ceux-ci peut le couper à son gré, et ils peuvent aussi s'entendre pour ne l'employer, ni l'un ni l'autre, à des fins militaires. C'est ainsi qu'en 1877, au début de la guerre russo-turque, les Turcs coupèrent le câble entre Constantinople et Odessa.

^ Phillipson, loc. citt P* 72.

Mais, en 1894, les câbles reliant la Chine au Japon, et appartenant à des neutres, ne furent pas coupés, parce que leurs propriétaires s'engagèrent à ne pas laisser passer de câblogrammes militaires, et, en 1898, au début de la guerre hispano-américaine, on convint, de part et d'autre, de laisser intact le câble reliant La Havane à Eey-West, chacun soumettant à une rigoiu'euse censiu'e les câblogrammes reçus à son extrémité du fil et s'opposant au passage d'aucune dépêche chiffrée.^ Le droit de couper des câbles reUant les territoires de deux belligérants ou deux parties du territoire d'un des belligérants a été reconnu par l'Institut de Droit international en 1902, ^ excepté dans la mer territoriale et dans les eaux neutralisées dépendant d'un territoire neutre '.^ Le troisième cas, et c'est le plus délicat, se présente lorsque le câble relie le territoire d^un belligérant à celui d^un neutre. De grandes divergences d'opinion se sont manifestées à cet égard. D'ime part, on a soutenu énergiquement le droit, pour im neutre, de rester en communication avec l'un ou l'autre des beUigérants, et, d'autre part, on a soutenu le droit poiu* un belUgérant d'empêcher que des dépêches miUtaires ne parviennent à son adversaire. H est évident qu'il faut trouver im compromis. En 1902 l'Listitut de Droit international s'en tint à ce principe que le neutre ne doit pas se prêter à la trcbismission de dépêches pouvant ' prêter assistance à l'un des beUigérants '.Ha refusé aussi à im belligérant le droit de couper, en haute mer, un câble reliant le territoire de son adversaire à celui d'im neutre, ^ sauf s'il y a blocus effectif et dans les limites de la hgne du blocus '•' ' n ne paraît pas y avoir de bonne raison, cependant, pour que le blocus soit considéré comme effectif jusqu'au fond de la mer, bien au-dessous des quilles^ des escadres bloquantes, ni, d'autre part, pour refuser à un belligérant le droit de se livrer, en haute mer, à ime forme particuUère

^ Phillipson, loc, cit., pp. 78, 74.

* Annuaire de rineHiui de Droit intemoHanal, 1902,. p. 881.

* Jbid., p. 882.

des opérations de guerre qui n'implique aucun risque corporel pour aucun neutre, alors qu'on pen^et en haute mer tant d'autres opératioiis du même genre. Il devrait, évidenmient, être convenu qu'on n'aura recours à un procédé aussi rigoureux que s'il n'y a aucun autre moyen d'empêcher la transmission à l'ennemi d'informations utiles. Il peut se faire qu'un câble ne paraisse pouvoir rendre que bien peu de services militaires, alors que ses services d'ordre économique sont considérables. En pareil cas un belligérant peut ne pas vouloir prendre la responsabilité de le couper. Ainsi fit l'E^spagne, lorsqu'en 1898, pendant la guerre hispano-américaine, elle s'abstint de toucher à aucun des câbles reliant l'Europe à son ennemie. Il est aussi possible qu'il intervienne, entre belligérants et neutres, un arrangement pour mettre les deux extréiiiités du câble sous scellés pendant la guerre, ou pour ne s'en servir que sous la sauvegarde d'ime censure satisfaisante. Mais, en dernière analyse, la liberté de couper le câble doit être maintenue en se rappelant qu'en 1898 les États-Unis coupèrent les câbles entre Santiago et la Jamaïque, Manille et Hong-Kong. La question des indemnités dues aux neutres se présente alors, quoique assurément il n'y ait pas à parler d'indemnités dues aux ennemis. Dans les cas qui viennent d'être rappelés, les États-Unis soutinrent qu'aucune indemnité n'était due, tout en réparant à titre d'humanité le préjudice causé.^ Nous avons déjà vu que le Règlement de La Haye permet la destruction ou la saisie des câbles sous-marins reliant un territoire occupé à un territoire neutre, en cas d'absolue nécessité, pourvu qu'il y ait, à la paix, indemnité ou restitution. Il faut aussi se rappeler que la deuxième Conférence de La Haye a exprimé, dans son Acte fiiud, le vœu qu'en attendant l'élaboration d'un règlement relatif aux lois et coutumes de la guerre maritime ^les Puissances appliquent autant que possible, à la guerre sur mer, les principes de la Convention relative

^ United States Naval War Collège, IntemaHonal Lam Situations, 1901, pp. 177, 178.

aux lois et coutumes de la guerre sur terre '. Ces considérations viennent à Tappui de l'opinion que, sous réserve d'une indenmité, la destruction des câbles en haute mer soit permise en cas d'extrême nécessité.

Le quatrième et dernier cas se présente lorsque le câble relie les territoires de deux neutres. Sur ce point» l'opinion des juristes est à peu près unanime. L'Listitut de Droit international, dans sa session de Bruxelles, en 1902, a reconnu que ces câbles sont inviolables.^ Le code des États-Unis de 1900, concernant la guerre sur mer, avait posé le même principe.' Mais ime difficulté pourrait siu'gir lorsqu'un câble dont les deux extrémités sont neutres n'est qu'un chaînon dans une chaîne de communications télégraphiques utilisées par un belligérant pour des fins militaires. Dans ce cas, si l'intervention diplomatique n'obtenait pas que ce câble fût refusé pour de tels usages, l'adversaire pourrait revendiquer, avec quelque raison, le droit de le couper. Néanmoins il faut maintenir le principe de l'inviolabilité des câbles reliant des territoires neutres.

En plus du devoir de respecter la souveraineté des neu- 8« De très en s'abstenant de toute opération de guerre sur leur de fiOie ' territoire, qu'il s'agisse d'opérations complètement accom- ^J^^^ plies ou simplement commencées, les belligérants ont encore préparatiiÉ

* I • . oiiects pour

ceim la guerre.

De s^abstenir de faire, sur territoire neubre, des préparatifs directs pour la guerre.

Les expéditions militaires ne doivent pas être préparées sur territoire neutre, et ni le territoire neutre, ni les eaux neutres, ne peuvent être pris par un belligérant comme base de ses opérations. Les combattants ne peuvent être ni recrutés ni renforcés en territoire neutre, et les navires de guerre ne doivent s'y approvisionner ni d'armes, ni de munitions, ni

^ Annuaire^ 1002, p. 881. ^ V. art. 5.

d'autres artides servant à la guerre.' Ces prohibitions sont établies par le droit international ; si un belligérant les méconnidt ou qu'un neutre en tolère la méconnaissance, toute partie lésée, neutre ou belligérante, peut rédamer une indemnité et prendre des mesiures pour empêcher toute récidive. Ces prohibitions ne s'étendent pas aux approvisionnements nécessaires à la vie des personnes ou à la sécurité de la navigation. L'usage était, autrefois, que les neutres, libres de fournir ces approvisionnements à leur gré, pouvaient, à cet effet, condure n'importe qud arrangement, pourvu que les clauses en fussent raisonnables, et appliquées avec une absolue impartialité. H en résulta toute une mosaïque de règles diverses, et parfois contradictoires, qui, déroutant les belligérants, empêchaient le droit international de réaliser sa prétention d'être une sdence. Les Puissances réunies à La Haye, en 1907, s'efforcèrent de remédier à cette confusion, en n^odant une Convention concernant les ^ Droits et devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime '. Ses dispositions sont toutes empreintes d'un caractère transactionnd. Dans une certaine mesiure elles maintiennent les anciennes libertés des gouvernements neutres. Mais, sur de nombreux points, eUes les limitent, transformant en questions internationales beaucoup de matières qui n'avaient jusqu'alors dépendu que de la r^lementation intérieure. La Convention est ainsi devenue im acte législatif de la plus grande importance, quoiqu'elle n'ait guère fait que consacrer, d'une manière parfois mesquine, et non sans les estropier, des r^les qui déjà étaient obligatoires pour certains États. Nous en examinerons les dispositions dans le chapitre suivant, en traitant des devoirs des gouvernements neutres.

Un belligérant est, comme nous venons de le voir, tenu de ne pas faire d'un territoire neutre une base d'opérations, ni un point de départ poiur des expéditions militaires qui

^ Cinquième Convention de La Haye de 1907, art. 4 ; Trei:dème Conoention de La Haye de 1907, art. 6, 18.

bondiraient de là sur l'ennemi ou sur ses navires de corn* merce. Mais il est impossible de comprendre la nature et rétendue de cette obligation sans avoir pesé l'exacte valeur de ces deux expressions : ^ base d'opérations ' et ^ expéditions militaires '. La première est un terme technique de l'art militaire qui a pénétré dans le droit international lorsque le sentiment grandissant des devoirs des Etats a rendu nécessaire une définition exacte des limites de la liberté des belligérants et des servitudes des neutres. On la trouve dans la seconde des trois Règles de Washington de 1871,^ mais le tribunal arbitral de Genève n'a pas cherché à l'expliquer dans sa sentence; elle se retrouve dans les déclarations de neutralité française de 1898 et de 1904, ainsi que dans la Convention de La Haye concernant la neutralité dans la guerre maritime.' Hcdl en a fait une discussion savante,' au cours de laquelle il soutient que c'est ^ l'usage continu qui est, avant tout, le critérium de la base d'opérations '. Sans doute c'est bien par l'usage qu'on fait d'une place, pour en tirer des approvisionnements ou des contingents militaires, qu'on convertit celle-ci en base d'opérations; néanmoins nous ne pouvons aller jusqu'à dire qu'il faut que cet usage ait été continu pour que la neutralité se soit trouvée violée. On peut très bien concevoir un cas où l'admission, dans un port neutre, d'une escadre venant s'y faire radouber ou garnir ses soutes de charbon, suffirait à assurer à cette escadre le moyen de porter un coup décisif à l'adversaire. Certainement ce port neutre serait ainsi devenu une base d'opérations, alors même que le drapeau du belligérant n'y eût apparu que cette seule fois pendant toute la durée de la guerre. L'expression que nous étudions est souvent employée à propos des fournitures d'armes et de munitions, du recrutement des effectifs et du renouvellement des équipements de ffuerre. Mais ce genre de services était déjà formellement

* V. ii 62, 286. » V. art. 5.

' IfUematUmai Law, 5^ éd., pp. 60d-605. isms T t

interdit aux neutres, longtemps avant l'emploi de l'expression ^base d'opérations', qui n'a pas été imaginée pour prohiber indirectement ce qui était déjà directement défendu. On allègue que cette expression devrait être employée dans le cas où des services que les neutres n'ont pas le devoir d'interdire, lorsqu'ils ne sont rendus qu'occasionnellement, et sur une petite échelle, se sont renouvelés si longtemps et dans une telle mesure qu'ils sont devenus d'un secours éminent pour les fins militaires d'un belligérant. Par exemple, un court séjour dans un port neutre est tout à fait licite, mais un séjour assez prolongé pour y renouveler ses forces doit être défendu. De même une prise peut être conduite dans vax port neutre et y séjourner temporairement, mais si on remplit ce port de prises qu'on y laisse indéfiniment en sécurité, ce port doit être considéré comme devenu une ^ hase d'opérations '.

n faut maintenant rechercher le sens de l'expression ^ expédition militaire '• Lorsqu'ime armée est levée ou qu'une escadre est armée chez des neutres où l'on réunit à la fois les hommes, les officiers, leur armement et leur équipement, le sens de l'expression se justifie parfaitement. Mais qu'en est-il lorsque quelques-uns des éléments dont la réunion est nécessaire pour la formation d'une force armée viennent à faire défaut ? Four bien répondre à cette question il faut présenter des exemples où elle a été résolue. En 1828 la guerre civile éclata au Portugal entre les partisans de Donna Maria, la jeune reine constitutionnelle, et ceux de son oncle. Don Miguel, qui avait usurpé le trône connue champion de l'absolutisme. Un corps de troupes au service de Donna Maria, ayant été chassé du Portugal, se réfugia en Angleterre, et, d'accord avec d'autres fidèles de la constitution portugaise, chercha à organiser une expédition &ï faveur de la reine. Le Gouvernement anglais déclara qu'il s'opposerait à l'exécution de ce dessein, et on lui répondit que l'unique but des réfugiés était d'envoyer des Portugais et des Brésiliens sans armes, par un navire également

désarmé, au Brésil où r^nait alors un empereur appartenant à la maison royale du Portugal. Au début de 18S^ environ 700 hommes, sous la conduite du comte Saldanha, s'embarquèrent à Plymouth sur quatre navires marchands, à destination apparente du Brésil, mais en réalité pour Terceira, l'une des îles Açores qui était restée fidèle à Donna Maria. Us n'avaient pas.d'armes, mais ils avaient un chef militaire» et les armes qui leur étaient destinées avaient été embarquées, au préalable, dans un autre port. Devant Port Fraya, dans l'île de Terceira, la route leur fut coupée par le capitaine Walpole, montant le Ranger^ qui avait été envoyé d'Angleterre pour veiller à ce qu'ils ne débarquassent pas aux Açores. Le comte Saldanha fut prévenu que l'expédition pouvait aller n'importe où, sauf aux îles Açores. Ayant refusé de renoncer à son but, et de céder, autrement qu'à la force, ses navires furent placés sous escorte et ramenés à environ 500 milles de la Manche. Le capitaine Walpole retourna alors à Terceira et la flotille qu'il en avait détournée jeta l'ancre dans le port de Brest. Cet événement fixa la doctrine sur ce point que, lorsqu'une expédition militaire est organisée, sur territoire neutre, contre un belligérant, $^s membres violent le droit des gens par le seul fait de leur incorporation sous un conmiandement militaire, alors même qu'ils ne sont pas armés. Les juristes ont soutenu, en général, que le Grouvemement anglais eut raison de déclarer l'expédition ill^ale, mais qu'il eut tort dans les moyens employés pour l'intercepter. H aurait fallu qu'il en empêchât la sortie des eaux anglaises où s'étendait son pouvoir, au lieu d'user de rigueur dans les eaux portugaises ou en haute mer où il n'avait pas de droit. En agissant ainsi les Anglais violèrent la souveraineté d'un autre État dans leur zèle d'empêcher qu'on ne violât la leiu*.^

Une autre question relative aux expéditions surgit en 1870, lorsque de nombreux Français et Allemands, résidant

^ Phillimore, IntemaHonal Law^ IIP partie, §§ dix, dx ; Snow, Cases on IfUemaMonàl Lato, pp. 421-425.

Tt2

aux États-Unis, regagnèrent leurs foyers, au début de la guerre franco-allemande, en vue de remplir leurs devoirs militaires. Tant qu'ils voyagèrent isolément, ou par petits groupes, conune des passagers ordinaires, ils ne prêtèrent à aucune contestation internationale. Mais, à un certain moment, on vit s'embarquer à New -York non moins de 1,S00 Français sur deux navires français qui portaient des armes et des munitions. L'attention de M. Fish, qui était lors secrétaire d'État dans le cabinet du président Grant, fut appelée sur cette question. H estima que ces navires ne pouvaient être considérés comme constituant une expédition militaire contre l'Allemagne, et il n'est pas douteux qu'il ait eu raison.^ Les Français n'étaient pas armés et n'étaient pas sous un commandement militaire. On n'avait rien fait pour les incorporer, et quoiqu'on ne contestât pas qu'ils dussent être enrôlés dans les forces armées de leur pays aussitôt débarqués, on considéra qu'à leur départ de New- York ils n'appartenaient encore à aucune organisation. Leur destination militaire n'était pas assez immédiate pour qu'on pût voir en eux une portion effective àfis forces armées de la France, en un sens tel que leur simple départ constituât une violation de la neutralité américaine, quoiqu'il eût été légal de les faire prisonniers de guerre si les navires qui les transportaient eussent été capturés en route par des croiseurs allemands.

Ces deux exemples nous permettent de nous faire une idée précise de ce qui constitue une expédition militaire. Celle-ci doit avoir l'intention de prendre part aux hostilités ; elle doit être sous commandement militaire, et elle doit avoir été organisée en vue d'actes de guerre prochains. Mais il n'est pas nécessaire que l'expédition soit organisée de manière à commencer le combat dès sa sortie du territoire neutre; et il n'est pas nécessaire que ceux qui la composent soient personnellement porteurs des armes dont ils comptent se servir. Lorsqu'un belligérant essaie d'or-

^ Hall, International Laa>, 5* éd., pp. 607, 608.

neutralité.

ganiser des fractions de sa force armée sur territoire neutre ou dans des eaux neutres, il commet une grave offense à la souveraineté du gouvernement neutre, tout en l'exposant, probablement, à des . difficultés avec l'autre belligérant qui souffre de l'ill^alité commise dans la mesure où son adversaire en profite. Le neutre qu'on a lésé n'a pas seulement le droit de réclamer une réparation pécuniaire, mais il peut, s'il le faut, recourir à la force pour s'opposer à ce qu'une expédition quitte son territoire, en s'assurant des personnes et des biens de ceux qui voudraient y participer.

Le devoir des belligérants, auquel nous arrivons main- 4« De ee tenant, est de ^^^

Se conformer aux règlements qui protègent la neutralité. J^^^^u

En vertu du droit des gens coutumier les forces armées des combattants ne doivent pas franchir une frontière neutre. La Convention de La Haye de 1907, concernant la neutralité en cas de guerre sur terre, a formulé dans un sens très large cette prohibition.^ Elle permet cependant, sous de strictes conditions,^ le passage sur territoire neutre ^ des blessés ou malades appartenant aux armées belligérantes '.' Le seul cas où des corps de troupes puissent encore franchir une frontière neutre se présente lorsque l'ennemi les y pousse. L'humanité s'opposerait alors à ce qu'une ligne de baïonnettes neutres repoussât ces troupes vers la servitude ou vers la mort ; mais, en même temps, l'impartialité exige qu'on ne permette pas à ces troupes d'utiliser leur lieu de refuge pour y reconstituer leurs forces défaillantes et faire à la première occasion irruption sur l'ennemi. Ces deux exigences se concilient en désarmant les troupes dès qu'elles ont passé la frontière, et en les détenant honorablement jusqu'à la fin de la guerre. C'est ce qu'on appelle V interv^ement^ les troupes ainsi traitées sont dites intemiesi;

.. * V. art. 1 et 2. • V. § leô. » V. art. 14.

646 LES DEVOmS DES ÉTATS BELLIGÉRANTS

Elles doivent se plier à ce traitement et ne rien faire qui puisse compromettre la neutralité de l'État qui leur donne asile. Les dépenses que leur présence impose au neutre doivent être remboursa à celui-ci par leur gouvernement.^ Le dernier exemple d'internement date de 1871, lorsque 86,000 soldats français, en guenilles et mourant de faim, survivants de l'armée de Bourbaki, ^e réfugièrent en Suisse, pour échapper à la poursuite de Manteuffel, à la fin de la guerre franco-allemande. La permission de franchir 4a frontière résulta d'une convention spéciale entre le chef de ces troupes, le général Clinchant, et le général suisse Herzog. Les réfugiés furent aussitôt désarmés, nourris et rhabillés par ordre du gouvernement fédéral. A la paix, ils rentrèrent en France, en vertu d'une convention entre les deux pays qui stipula le paiement d'une scnmie globale pour désintéresser le Grouvemement suisse et la population des frais qu'avait occasionnés le droit d'asile.'

En cas de guerre maritime l'usage est en faveur de l'admission conditionnelle, noû de l'exclusion. A moins qu'un . neutre ne s'oppose formellement à l'entrée des navires de guerre des belligérants, ils peuvent jouir librement de ses ports et de ses eaux. On présume la permission à défaut de toute notification du contraire, néanmoins cette permission représente un privilège qui repose sur le consentement du neutre, privilège susceptible, dès lors, d'être subordonné à des conditions ou suspendu pour la punition d'un abus.' De plus, le neutre peut adopter l'exclusion comme règle absolue, sauf à l'appliquer paiement aux deux combattants. Le dernier exemple de cette r^le a été celui des États Scandinaves pendant la gfierre russojaponaise.^ Les commandants belligérants peuvent exiger qu'on ne les soumette pas à des restrictions injustes ou

^ V. Cinquième ConvenHan de 1907, art. 11, 12.

* Fyffe, Modem Europe, voL iii, p. 462 ; Armual BegUter for 1870, pp. 160, 161 ; Calvo, DroU inierruOiorud, { 2886.

* Treizième Convention de La Hof^ de 1907, art. 0.

* Lawrence, War and NeutralUy in ihe Far East, 2« éd., pp. 188-184.

déraisonnables, et que toute règle adoptée soit impartialement appliquée à toutes les parties. Ils ne peuvent cependant pas exiger davantc^e. Là où ils sont simplement tolérés, il faut bien qu'ils se plient aux désirs de ceux qui les tolèrent. Us ne peuvent exiger l'hospitalité à titre de droit que lorsqu'ils ont dû fuir devant la tempête ou à cause de l'état de la mer. Leur droit de réclamer un abri en pareil cas s'appelle le droit d'asile et ne peut être contesté par un neutre sans infraction au droit des gens.

Récemment beaucoup d'États ont publié des déclara- ' tions réglementaires de neutralité au début de guerres auxquelles ils ne participaient pas ; d'autres États ont préféré attendre les événements pour les traiter séparément. C'est ainsi que se sont développées certaines règles concernant, par exemple, la durée du séjour des navires belligérants dans les ports neutres, la quantité de charbon ou d'approvisionnements dont ils peuvent s'y fournir, les conditions dans lesquelles ils peuvent se faire radouber» et une infinité d'autres matières. Les plus importantes d'entre ces règles seront discutées par nous quand nous traiterons des devoirs des États neutres.^ Nous verrons que certaines de ces règles font déjà partie intégrante du droit international, et que d'autres sont en voie d'en faire partie. Four le moment, il faut nous contenter d'afiSrmer aussi fortement que possible que toutes ces règles doivent être respectées, pourvu qu'elles soient appliquées sans faiblesse ni partialité.

§233 Chaque belligérant a la stricte obligation 5<» D'aooorder

D^ accorder des réparations à tout État dont U aurait violé tioiisàt^t

T ^ T^i Etat dont

la neutralité. on Aurait

Le droit international ne contient aucune règle précise en neuttauté. ce qui concerne la forme de ces réparations. Il faut certainement restituer les biens ill^alement saisis, lorsque

648 LES DEVOIBS DES ÉTATS BELUGÉRANTS

des navires ou leurs cai^aisons ont été capturés dans une zone neutre ; mais la règle ne va pas plus loin et reste muette sur le calcul des indemnités dues, comme sur les termes des excuses à présenter et sur le cérémonial des honneurs à rendre au pavillon de l'État lésé. Ces détaik sont abandonnés aux n^ociations relatives aux cas particuliers; tout ce qu'on en peut dire» c'est qu'il faut une réparation adéquate, c'est-à-dire proportionnée, à l'offense commise. En toute hypothèse, la réparation est due au neutre lésé, dont le devoir est de traiter à son tour avec l'autre belligérant si celui-ci a souffert de la faute dont on se plaint. Par exemple, quand le commandant d'un vaisseau de guerre saisit dans des eaux neutres un navire appartenant à son ennemi, le gouvernement neutre exige la restitution de la prise ou s'en empare de plein droit si elle se trouve dans les limites de sa juridiction, puis la rend au belligérant à qui elle appartenait, soit par la voie d'une décision administrative, soit en vertu d'un jugement du tribunal des prises. Si l'État neutre ne peut ou ne veut obtenir de réparation de l'État coupable, il peut en résulter de sérieuses complications, car le neutre s'expose à un traitement similaire de la part de l'autre belligérant ; on peut lui réclamer une indemnité ; on peut même le menacer de guerre. Les violations de neutralité, par un belligérant, sont aussi variées que les devoirs qu'elles méconnaissent. Comme toutes les fautes, elles peuvent être graves ou légères, être l'effet d'une imprudence ou d'un emballement, ou avoir été froidement calculées et commises en vertu d'un plan délibéré. En général elles résultent de la propre initiative de sous-ordres trop zélés ou sans scrupules. Quant aux réparations, elles varient depuis les simples excuses jusqu'à une sérieuse humiliation. Les cas graves donnent lieu à des représentations diplomatiques; l'État responsable doit alors réparer le mal aussi complètement que possible, punir les. coupables et accorder toute satisfaction estimée juste et convenable. Un. bon exemple de réparations effec-

tîves nous est fourni par le cas de la Floriday un des croiseurs du Sud» pendant la guerre de Sécession. En octobre 1864 ce navire fut capturé dans le port neutre de Bahia (Brésil) par le vapeur des États du Nord Wachwett, et ramené comme prise aux .États-Unis. Le Brésil demanda aussitôt réparation et le Gouvernement de Washington désavoua la capture. M. Seward, alors ministre, promit complète satisfaction. Le commandant du Wachusett fut déféré à la cour martiale ; le consul des États-Unis à Bahia fut révoqué pour avoir conseillé la saisie ; on rendit les honneurs au pavillon brésilien à l'endroit même où la prise avait été effectuée, et l'équipage du havire capturé fut remis en liberté. On aurait même dû, prétendit-on, remettre la Florida aux autorités brésiliennes ; mais elle avait été coulée dans les passes de Hampton par un navire de transport des États du Nord ; sa restitution était donc impossible.^

On soutient parfois que les États belligérants peuvent utiliser et même détruire les navires et tous autres biens appartenant à des individus neutres qu'ils trouvent dans les limites de leur juridiction, si les nécessités de la guerre rendent indispensables et ui^ents cet emploi et cette destruction. Ce droit, réel ou imaginaire, porte le nom de iu8 angariae ou droU d^angarie. Aujourd'hui! que la Conférence de La Haye de 1907 a décidé qu'un paiement est dû même pour les réquisitions imposées aux sujets de l'État ennemi,^ il serait difficile de soutenir que les biens neutres situés en fermanmce dans les pays d'un belligérant puissent être gratuitement saisis, pour peu qu'ils paraissent immédiatement nécessaires pour les besoins de la guerre. Mais en est-il de même pour les biens neutres qui se trouvent accidentéUement sous la juridiction d'un belligérant ? L'exemple classique est celui des navires de commerce neutres qui se trouvent dans les ports d'un belligérant ou dans des ports militairement

^ Moore, IniemaHonal Lam Dig^, vol. vii, p. 1090 ; Wheaton, IfUef' naHançl Jaoo (éd. Dana), note 200.

' B^lemeni^ art. 52.

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occupés par lui. La capture de ces navires et leur emploi comme moyens de transport» assez fréquents au xvn* siéde, n'avaient pas complètement disparu au xvm^. Quelques au- . teurs les croient encore possibles aujourd'hui.^ Mais toute la tendance des rapports internationaux modernes démontre la désuétude d'une telle capture sous la forme d'un embargo général mis sur la navigation des neutres. Plusieurs traités l'ont interdite tour à tour. En affirmant l'existence d'un tel droit, on ajoute toujours que l'exercice en comporterait une indenmité. On peut se figurer quel ressentiment en résulterait en réfléchissant aux conséquences que produirait» par exemple, la saisie par le gouvernement des États-Unis de tous les paquebots mouillés dans le port de New-York» en vue d'assurer une expédition rapidement combinée, dans un moment d'urgence, contre quelque république de l'Amérique centrale. La moitié du monde civilisé souffrirait de cette saisie, et l'autre moitié ferait cause commune avec lui. Des manifestations beaucoup plus modérées du droit de saisie ont été vues d'un mauvais œil et ont soulevé tant de récriminations que les belligérants n'y auront pas volontiers recours dans l'avenir. Le dernier exemple en a été significatif. En 1870 les Allemands coulèrent dans la Seine, à Duclair, six bâtiments charbonniers anglais afin d'empêcher des navires de guerre français de remonter le fleuve. Une indemnité fut réclamée, et, non sans quelque hésitation, payée, après avoir donné conmie excuse qu'il y avait eu un cas pressant auquel on n'eût pu autrement parer.' Dans le même sens on peut citer la disposition de la deuxième Conférence de La Haye relative au matériel des chemins de fer neutres qui se trouve dans les territoires occupés. Ce matériel ^ ne pourra être réquisitionné et utilisé par un belligérant que dans le cas et la mesure où l'exige une impérieuse nécessité '• Si on le saisit on doit le renvoyer ^aussitôt que possible dans le pays

^ Perds, Seerecht^ § 40 ; Uniied SUOeê Naval War Code^ art. 6. * Anmua Register, 1S70, p. 110.

d'origine» et, entre temps, la Puissance neutre peut retenir • . ., jusqu'à due concurrence» le matériel provenant de la Puissance belligérante. Une indemnité sera payée, de part et d'autre, en proportion du matériel utilisé et de la durée de l'utilisation'.^ Si dans la guerre sur terre, où il avait été d'usage jusqu'ici de mettre la main sur tous les moyens de transport qu'on pouvait atteindre, sans se préoccuper de distinguer entre leiurs propriétaires, des restrictions aussi précises ont pu être introduites, à plus forte raison doit-il en être de même dans la guerre maritime où l'on a toujoiurs fait des distinctions formelles entre la propriété des neutres et celle des belligérants. De plus, on ne voit guère pourquoi la prise ne s'exercerait que sur des vaisseaux. Pourquoi le belligérant ne s'emparerait-il pas aussi des espèces, des armes» des munitions, et, en vérité, de tout ce qui lui est utile pour son action militaire ? La pratique, si elle est bonne, doit pouvoir s'étendre à tout ce dont l'armée ou la marine a besoin. Mais cette pratique est si abusive que personne ne la soutient plus guère. Il faut que les belligérants guerroient avec leurs propres moyens et ce qu'ils peuvent prendre à l'ennemi, non avec les biens des neub'es qui ont le malheur de tomber 'en leur pouvoir. L'extrême nécessité peut excuser de petites saisies, de même qu'elle excuse de petites violations de territoires neutres, mais la saisie ellemême n'en constitue pas moins une faute, et, à ce titre, elle exige une expiation plus ou moins sérieuse suivant le cas. Selon la vigoureuse formule de Dana,* l'angarie * ne constitue pas du tout un droit, mais un acte accompli sous l'empire de la nécessité, et qui comporte des excuses et des réparations, au péril même du belligérant '•'

^ (Hnquième Convention de La Haye de IBO?^ art. 19.

* Note 152 dans VlntemaHonal Lam de Wheaton.

* Pour le texte des cinquième et treizième Conventions de 1907 auxqueDes ee chapitre s'est constamment rapporté, voir Higgins, loc. ciu, pp. 281-289, 446-456 ; Scott, loc.cU., vol. il, pp. 400-414, 506-528 ; Whittuék, loe. dUf pp. 148-150, 208-217, et le SuppiUmeni io the American Journal oj IniemaHanài Law, pp. 117-127, 202-216.