CHAPITRE IV

Le conflit Le moment est venu d'examiner la théorie de la nea-

^^^"des ^^^^^ so^ s<>Q deuxième aspect qui concerne les rapports ^ïM^«nt8 entre États belligérants et sujets neutres.^ Au Moyen Age neutres en le développement du commerce imposa les préoccupations me^aief^™ économiques à Fattention des gouvernements, bien avant

que ridée des devoirs collectifs des États les uns envers les autres ne se fût dragée. Le belligérant déterminait lui-même le commerce des neutres en s'arrogeant le droit de punir les infractions conunises aux règles établies par lui dans son propre intérêt. A mesure que le commerce devint plus important, que les commerçants eurent plus d'influence, ils demandèrent qu'on leur témoignât quelque respect; après le déclin de la féodalité et le début de l'époque commerciale et industrielle, il s'éleva des Etats dont la politique tendit à augmenter les immunités des commerçants neutres, aux dépens des droits des belligérants. Pendant trois siècles, au moins, les intérêts commerciaux sont devenus de plus en plus puissants. H en est résulté une modification continue des anciennes régies et le développement d'un état de droit qui représente un compromis entre l'eSort du belligérant poiur frapper le commerce de ses adversaires, et celui des neutres pour soustraire leur commerce aux servitudes de la guerre. L'opposition des intérêts a été la principale force en œuvre dans le développement de la neutralité des individus, exactement comme le point de vue moral a été le principal facteiur du développement de la neutralité d'État. Nécmmoins les règles qui gouvernent le risque des commerçants et des

aimateurs neutres avaient une netteté, une harmonie qui manquèrent aux États neutres, jusqu'aux récentes définitions des devoirs mutuels des États neutres ou belligérants. Cette différence tenait au fait que les règles concernant les sujets neutres étaient appliquées par les tribunaux des prises après avoir été élaborées par des juristes qui avaient élevé, sinon un grand système international, du moins plusieurs systèmes nationaux. Le régime des États neutres, au contraire, était abandonné aux controverses politiques des gouvernements que l'opinion publique parvint si lentement à dominer. Maintenant le régime des États neutres tend à être clairement défini et imiversellement reconnu, grâce aux efforts déployés par la deuxième Conférence de La Haye dans l'élaboration des Conventions auxquelles nous avons consacré les deux chapitres précédents. De plus, le caractère universel que doivent présenter des règles applicables aux rapports entre États belligérants et individus neutres s'est affirmé récemment sur bien des points, comme on le verra dans k présent chapitre et ceux qui vont suivre.

Parmi les questions comprises sous la rubrique des droits et devoirs réciproques des États belligérants et des sujets neutres la première place doit être réservée à celle que nous avons déjà désignée sous ce titre: le conunerce ordinaire des neutres. Nous entendons par là le commerce dégagé de tout incident relatif au genre de services que rendent les navires marchands, aux usages militaires des marchandises transportées, ou à la condition du port de destination. Notre rubrique ne s'étend donc qu'aux restrictions que les belligérants ont cherché à faire peser sur le commerce inoffensif de tous les jours, sous prétexte qu'ils doivent pouvoir atteindre leur ennemi de toutes les manières, — et aux mesures de protection qu'ont réclamées les neutres en invoquant ce principe qu'on doit leur permettre de poursuivre paisiblement leur trafic en dépit d'une guerre à laquelle ils sont étrangers.^ Le caractère spécial du commerce

^ Dupuis, La gutrre mortftme, §§ 84-^9.

maritime rend souvent toute distinction impossible entre les intérêts des belligérants et ceux des neutres qui s'y trouvent engagés, et il est difficile de frapper un ennemi sans atteindre un ami. Sur terre on ne trouve que peu de marchandises neutres en territoire ennemi, et ces marchandises sont ' soumises au droit habituel de la guerre. Le gouvernement local les frappe des mêmes impôts que les biens de ses sujets, et l'occupant les grève des mêmes réquisitions que les biens de son adversaire. Mais, sur mer, où n'existe aucune juridiction territoriale capable de simplifier les situations, les biens ennemis se rencontrent souvent sous pavillon neutre, et les biens neutres sous paviDon ennemi. H est donc nécessaire de décider, dans chaque cas, si c'est le caractère neutre ou le caract^ ennemi qui prévaudra. Deux principes ont, suivant le temps, été invoqués, à titre de compromis, rudimentaire mais pratique, pour départager les prétentions contradictoires des marines de guerre et du conunerce maritime des neutres. Suivant le premier de ces principes, c'est le caractère du propriétaire qui déterminerait si les biens sont saisissables, tandis que, d'après le second, c'est le caractère du navire qui aurait cet effet. Ce sont ces deux principes qui, soit pris séparément, soit combinés entre eux, se retrouvent au fond de tous les systèmes qu'on a mis en vigueur, depuis qu'on a renoncé à intercepter tout conunerce avec l'ennemi et limité l'arbitraire des captures.

L*hiftoire Le Cousulat de la mer, qui fut le plus important des codes

uTc^ire^^ maritimes du Moyen Âge,^ déclarait que, si le vaisseau en mer. capturé était neutre et sa cargaison ennemie, le capteur

pourrait contraindre le navire à transporter la cargaison jusqu'en un point de sûreté, en lui payant le fret auquel il avait droit de la part des chai^eurs. Si, au contraire, le

navire était ennemi, et la cargaison neutre, les propriétaires de la cargaison avaient le droit de racheter le navire au capteur et de poursuivre leur voyage. S'ils refusaient d'en user, le capteur pouvait faire conduire le navire dans un port de son propre pays et exiger ensuite des chai^eurs le fret qu'ils auraient dû payer au belligérant à qui appartenait le navire. Si, au contraire, les chargeurs étaient disposés à s'entendre pour la rançon du navire, et que le capteur s'y refusât, ils pouvaient réclamer des dommagesintérêts du capteur, sans que celui-ci pût exiger d'eux aucim fret.^ Ces dispositions procédaient toutes de l'idée que le sort des biens dépend de la qualité de leur propriétaire. Était-il ennemi, leur capture était licite, même dans des cales neutres; était-il neutre, on ne pouvait les saisir, même sous pavillon ennemi. Les règles du Consulat de la mer furent généralement suivies en Europe à l'époque* de la Réforme et de la Renaissance, quoique d'autres usages se manifestassent quelquefois. Par exemple, les belligérants tentaient parfois d'empêcher les neutres de ne poursuivre aucun commerce avec leur adversaire: la doctrine que la neutralité d'un navire se trouve entachée par le transport d'une cargaison ennemie, la caigaison neutre par son transport sur un navire ennemi, et la fraction neutre d'une cargaison neutre par l'autre fraction qui est ennemie, fut imaginée en France et appliquée pendant quelques guerres des xvi^ et xvii* siècles Bous le nom de doctrine de l'infection.* Somme toute, les États s'en tinrent à la méthode simple qui consistait à capturer les marchandises ennemies et à respecter les marchandises neutres, sans égard à la nationalité du navire qui les transportait. En outre, au fur et à mesure des progrès de la civilisation et du commerce, l'obligation de soumettre les navires capturés à l'appréciation d'un tribunal des prises compétent fut universellement reconnue, et il fut admis que ces tribunaux devaient égale-

^ Pardessus, Ua et coutumes de la mer^ voL ii, p. 804. * Dupuis, loc. cU., a 41-48.

ment déclarer de bonne prise les biens ennemis» tout en relâchant. le navire neutre, et en payer à ses propriétaires le fret qui leur était dû — et déclarer de bonne prise le navire ennemi, tout en relâchant les 'marchandises neutres. On renonçait ainsi à celles des dispositions du Consulat de la mer qui concernaient la rançon d'une prise par les propriétaires neutres des parties innocentes de sa cargaison ; mais, à d'autres égards, le système restait intact et faisait partie du droit coutumier des nations.

Quelque temps après, cependant, ce système subit une modification basée sur un principe que l'on considâ^ comme plus favorable au conunerce neutre. On propc^a que la saiidssabilité des marchandises dépendit du pavillon sous lequel elles naviguaient. Si ce pavillon était neutre, les marchandises devaient rester libres, même si elles appartenaient à un ennemi ; mais, sous pavillon ennemi, la cargaison était de bonne prise, même si elle appartenait à un neutre. La doctrine nouvelle fut formulée en deux aphorismes symétriques : Vaisseaux libres, marchandises libres; vaisseaux ennemis, marchandises ennemies. Les Hollandais, qui en furent les premiers défenseurs, l'adoptèrent pour des motifs d'intérêt personnel et d'avantage commercial, reconnaissant qu'elle impliquait un nouveau principe qui devait faire l'objet d'une convention spéciale, si vraiment leur commerce devait en profiter. Us détenaient, au xvn^ siècle, la plus grande partie du commerce de transports de l'Europe, et leur but était de faire échapper à toute molestation les biens des beUigérants confiés à leurs soins. Mais, pour obtenir ce résultat, ils durent payer l'immunité des marchandises ennemies sous pavillon neutre en permettant aux belligérants de saisir les biens neutres sous pavillon ennemi. C'est pourquoi l'on rencontre toute une série de traités qui stipulent que le caractère du navire fixe le sort des marchandises, à moins que des articles de contrebande ne soient découverts à bord d'un navire ami dont le pavillon ne saurait les innocenter.

Le premier de ces traités fut signé» en 1650, entre les Pays-Bas et l'Espagne,^ et suivi, à intervalles irréguliers, de beaucoup d'autres conventions.* Les États-Unis, dès leur émancipation, témoignèrent d'un grand désir d'incorporer la dernière doctrine dans leurs traités internationaux. Aussi la voit-on apparaître dans leurs traités de 1778 et de 1800 avec la France, dans leur traité de 1782 avec les Pays-Bas, et dans leur traité de 1783 avec la Suède.* Leurs traités de 1785 avec la Prusse et de 1795 avec l'Espagne allèrent encore plus loin en stipulant l'application de la règle: Vaisseaux libres^ marcharidises libres j sans y ajouter : Vaisseaux ennemis^ marchandises ennemies. Mais, en 1799, quand ils négocièrent un nouveau traité avec le premier de ces États, la stipulation antérieure fut remplacée par la promesse d'observer ^ les principes et les règles généralement reconnues du droit des gens ', et, en 1819, la convention conclue avec l'Espagne limita l'immunité aux cas où il y aurait réciprocité de la part des Puissances neutres et des sujets dont on épargnerait les biens.^ Un retour complet à la théorie du Consulat de la mer se trouve dans le traité passé, en 1794, par les États-Unis avec la Grande- Bretagne, n y était spécifié que les biens ennemis trouvés à bord d'un navire neutre seraient considérés conune étant de bonne prise.^

n est évident, d'après ces exemples, que l'attitude de la diplomatie des États-Unis a varié. Dans l'ensemble, elle a fortement incliné en faveur de l'immunité des marchandises ennemies sous pavillon neutre ; mais, récemment, ses traités ont contenu une clause limitant le bénéfice de l'immunité aux neutres qui appliquent la même règle lorsqu'ils sont eux-mêmes en état de guerre.^ Cependant les anciens

1 Dumonty Corps âiplomaHquey vol. vi, I** partie, p. 571. t Manningy Laœ of NaHons (éd. Amos), liv. V, ch. vi.

* TreaHea of the United States, pp. 801, 808, 820, 752, 758, 1044, 1046.

* Ibid., pp. 002, 911, 1010, 1011, 1020, 1021. * Aid., p. 889.

* Par exemple, le traité de 1887 avec le Pérou {Treaties of the United States, p. 1196).

jurisconsultes d'Amérique posaient en r^le qu'en l'abs^ice d'un traité la règle du Consulat de la mer est toujours applicable. Kent dit du principe Vaisseaux libres^ marchandises libres que de telles r^les doivent être considérées comme reposant uniquement sur des traités et dérogatoires, dès lors, au principe général.^ Jefierson écrivait en 1793 : ^ Je crois qu'il n'est pas douteux que, d'après le droit des gens, les biens d'un ami, trouvés dans les cales d'un ennemi, sont libres, et que les biens d'un ennemi, trouvés dans les cales d'un ami, sont de bonne prise.' * La jurisprudence de la Cour suprême de Washington était fixée dans le même sens. L'attitude des États-Unis a donc été celle d'une Puissance qui, tout en admettant le caractère obligatoire des anciennes règles, là où elles n'étaient pas exclues par une convention spéciale, désirait leur voir substituer une doctrine plus moderne. La Grrande-Bretagne, d'autre part, maintenait l'ancienne théorie de la capture, qu'elle prétendait être juste et satisfaisante. Plutôt que d'y renoncer, elle fit face aux deux puissantes ligues d'adversaires, connues sous le nom des Neutralités armées de 1780 et de 1800. N'ayant conclu que très peu de traités excluant cette règle au profit du principe que le pavillon couvre la marchandise, elle a saisi la première occasion pour résilier les traités de cette nature que les événements l'avaient contrainte à souscrire.

Jusqu'ici nous avons mis le c€u*actère du navire en opposition directe avec le caractère des biens, l'un et l'autre étant pris, tour à tour, comme critérium de la légalité de la capture. Mais ils peuvent se combiner, tout en faisant prévaloir dans la combinaison ce qui, de l'un ou l'autre, est le plus défavorable ou le plus favorable aux neutres. Si l'on s'attache au critériimi de la propriété de la cargaison, l'on est conduit à admettre que les biens d'un pnnpmî, trouvés à bord d'un navire ami, sont de bonne prise, tandis

^ Commeniariea (éd. Abdy), ch. viii, p. 842. * Wharton, loc. dU, § 842.

que, si l'on s'attache à la nationalité du navire, on est amené à la conclusion que les biens d'un ami, trouvés à bord d'un navire ennemi, sont de bonne prise. La combinaison des deux principes nous acculerait à cette conclusion rigoureuse que les biens ennemis à bord des navires neutresy et les biens neutres à bord de navires ennemis, seraient également sujets à capture. D'autre part, en nous attachant à celles des conséquences de nos deux principes qui sont les plus favorables au commerce neutre, nous sonunes amenés à dire que ni les biens neutres à bord de navires ermemis, ni les biens ennemis à bord de navires neutres, ne sont sujets à capture. Nous voyons donc que les neutres peuvent être soumis à la combinaison des conséquences les plus rigoureuses ou les plus douces de chacune des deux grandes doctrines élaborées au sujet de la capture. La pratique la plus rigoureuse fut suivie par la France aux xvi* et xvii® siècles, quoique parfois elle paraisse alors faire retour aux règles du Consulat de la mer, et que, dans la dernière partie de cette période, elle s'obligeât, par de nombreux traités, à suivre vis-à-vis des Puissances cosignataires le principe de l'immunité de la propriété ennemie sous paviUon neutre. Mais, lorsque Louis XIV fut à l'apogée de sa puissance, il rendit la pratique française encore plus dure par cette fameuse ordonnance de la Marine de 1681, qu'Azuni a appelée Me chef-d'œuvre de la législation établie par cet incomparable monarque '.^ Cette ordonnance ne déclarait pas seulement de bonne prise les marchandises neutres transportées en cales ennemies, mais elle rendait confiscables les navires^ neutres qui transportaient des marchandises ennemies. La doctrine d'après laquelle la propriété ennemie infectait de son caractère ennemi toute propriété neutre qui se trouvait en contact avec elle fut suivie par la France jusqu'en 1744, et par l'Espagne de 1704 à 1744 : à cette époque une ordonnance française afEranchit de la capture les navires neutres chargés de mcu^chandises ennemies,

^ Droit marUime de VEurope, vol. i, ch. iii, art. 14.

et le gouvernement eq>agnol changea de politique navale, d'accord avec sa puissante aUiée. Changeant, suivant les circonstances, au cours de sa grande lutte maritime contre l'Angleterre, la France modifia, avec une rapidité surprenante, ses règles de la capture maritime pendant la dernière moitié du xvin* siècle et les premières années du xut*.^ A la fin de cette lutte elle en resta à sa politique traditionnelle de saisie des biens neutres en cales ennemies, sans y ajouter pourtant la confiscation des navires neutres pour avoir transporté des marchandises ennemies, tandis que l'Angleterre suivait encore sa vieille pratique, de considérer comme de bonne prise les marchandises ennemies sous pavillon neutre. C'est pourquoi, lorsqu'en 185é la France et l'Angleterre s'allièrent contre 'la Russie, il ne parut rester au commerce neutre aucune espérance d'échapper. Mais ces deux Puissances, sentant qu'il n'était ni désirable, ni possible, de faire revivre les rigueurs d'un âge disparu, convinrent que, pendant la guerre, elles ne saisiraient pas les biens eniiemis sous pavillon neutre, ni les biens neutres sous pavillon ennemi.

Ceci nous amène à la combinaison des deux conséquences les plus favorables des deux grandes doctrines relatives à la capture sur mer. Un effort fut fait, en 1752, dans le rapport adressé à Frédéric le Grand par la Commission de l'emprunt de Silésie,^ pour démontrer que la capture de la propriété ennemie sous pavillon neutre était contraire au droit des gens.' Mais les arguments de la Commission étaient des plus faibles et la réponse anglaise passa, aux yeux de tous, pour avoir réduit en miettes leur raisonn^nent.^ Les Neutralités armées de 1780 et de 1800 s'efforcèrent de faire prévaloir la règle: Vaisseaux libres, marchandises libres^ sans y ajouter le complément logique : Vaisseaux ennemis,

^ Dupuis» La guerre maritime^ §§ 44-50, 54.

* C. de Biartens, Causes célèbres^ vol. ii, cause première.

* Manning, Lçw of Nations (éd. Amos), Uv. V, ch. vi, § 2.

marchandises ennemies.^ Les principes de la première neutralité aimée avaient été acceptés par les principaux pays du continent lorsque la paix de 1783 vint suspendre, pour un temps, l'intérêt de toute réglementation de la guerre maritime. Mais à peine la Révolution française avait-elle inauguré le grand cycle des guerres européennes, que l'Europe s'empressait de répudier le nouveau droit maritime auquel la plupart de ses gouvernements avaient adhéré quelques années auparavant. De nouveau, la prépondérance navale de la Grande-Bretagne et la rigueur qu'elle témoigna-" à l'égard du trafic colonial soulevèrent contre elle des sentiments d'hostilité jalouse. Les États neutres constataient que leur commerce n'était pas aussi prospère qu'ils l'avaient espéré, et, en 1800, la Russie prit la tête d'un mouvement dont le but était de frapper la principale Puissance maritime du monde en faisant revivre la Neutralité armée de 1780. Les Puissances baltiques s'associèrent à la ligue, mais, dans l'espace de quelques mois, elle fut dissoute par suite de la mort de l'empereur Paul et de la vigoureuse action du Gouvernement anglais.^ Une période de confusion suivit, où chacun des États européens fut mêlé, à son tour, au conflit ; pour quelques-uns de ces États, il n'y eut à peine aucun répit jusqu'à la paix générale de 1815. Les signataires de la Neutralité armée foulèrent aux pieds, comme belligérants, les doctrines qu'ils avaient défendues comme neutres, tandis que la Grande-Bretagne et la France rivalisaient d'attaques contre le commerce innocent, chacune essayant de justifier se$ rigueurs en prétendant que celles-ci n'étaient que des actes de rétorsion vis-à-vis de l'autre.' A la fin de la lutte, aucune règle relative à la capture maritime n'avait reçu l'assentiment général. Il était réservé aux accords pacifiques d'une génération ultérieure de pouvoir réaliser ce que la force avait

^ C. de Martens, Recueil, vol. i, pp. 198, 194, et vol. ii, pp. 216-219. * Wheaton, Histoire du Droit des gens, IIP partie, §§ 14-20. < Manning, lœ, cit., liv. V, eh. vi, x, xi. usê^ Y y

690 LE COMMERCE ORDINAmE DES NEUTRES

été incapable de faire pendant le conflit mondial dont la Révolution française et Napoléon I^ avaient été les pivots.

La Dédaia- Nous venons de voir que les États qui s'associèrent contre Paris* la Russie pour la guerre de Crimée s'engagèrent, dès le

début, à ne capturer ni la propriété ennemie sous ^villon neutre, ni la propriété neutre sous pavillon ennemi^ tout ^en se réservant d'appliquer le droit commun en cas de contrebande ou de violation de blocus. La guerre finie, les Puissances réunies à la Conférence de Paris se rallièrent à une Déclaration concernant le Droit maritime qu'il ne faut pas confondre avec le traité de Paris, quoique les mêmes plénipotentiaires l'aient rédigée et signée. De plus, les Puissances contractantes s'engagèrent à solliciter l'adhésion des autres pays, qui leur répondirent d'ailleurs, dans un court délai, d'une façon presque unanime. Quelques pays, toutefois, ne voulurent pas s'engager, pour diverses raisons. Le plus important d'entre eux, les États47nis, refusa parce qu'on n'avait pas exempté de capture la propriété privée.^ La Chine, l'Espagne et le Mexique furent les autres abstentionnistes, ainsi que quelques Républiques sud-américaines. Mais l'Espagne et le Mexique ont fini par adhérer lors de la Conférence de La Haye de 1907, et les États-Unis se sont toujours comportés comme s'ils avaient adhéré. La Déclaration est donc soutenue d'un aveu presque universel. Elle fut adoptée le 16 avril 1856, et deux de ses articles sont de la plus haute importance pour la question que nous étudions en ce moment. Le second déclare que : ' Le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie, à l'exception de la contrebande de guerre ', et le troisième que : ' La marchandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi ' * ; on verra que ces r^les sanctionnent, d'un consentement général, le

^ V. § 198. * Higgins, loc. cU., p. 2.

principe que les navires libres rendent leur cargaison libre, sans qu'inversement le pavillon ennemi expose la marchandise neutre à être saisie. L'adhésion de la Grande-Bretagne à cette Déclaration a marqué la victoire complète des considérations commerciales sur les règles du Consulat de la mer. L'Angleterre avait longtemps gardé ces règles plus anciennes mais plus rigoureuses ; elle finit par reconnaître que ses intérêts de grande natioti conmierciale, portée surtout à la paix, et, dès lors, destinée à rester neutre dans les guerres ultérieures, devaient la conduire à accepter un régime sous lequel son conunerce se trouverait fort avantagé, tant qu'elle ne serait pas au nombre des belligérants. Le grand développement de ses transports, depuis 1856, montre que ses hommes d'État virent juste, quoique nous ayons dit qu'il y a des raisons de croire que ses intérêts seraient encore mieux servis si, allant plus loin, elle consentait -à l'abolition totale de la capture de la propriété privée en cas de guerre maritime, réserve faite des cas de contrebande, de violation de blocus et de services incompatibles avec la neutralité.^ Aucune des Puissances qui ont refusé de signer la Déclaration de Paris n'a fait d'objection à ses articles 2 et â. Celles qui ont été mêlées à des guerres, depuis 1866, ont respecté la propriété ennemie sous pavillon neutre aussi bien que la propriété neutre sous pavillon ennemi. Pendant la guerre de Sécession les deux adversaires avaient convenu d'observer tous les articles de la Déclaration de Paris, sauf le premier, et, en fait, ils les observèrent tous. La guerre hispano-américaine de 1898 eut lieu entre deux des Puissances qui n'avaient pas signé la Déclaration, mais l'une et l'autre agirent comme si elles l'avaient signée.

L'immunité de la propriété ennemie sous pavillon neutre représente une concession faite aux neutres. Deux questions ont été soulevées à ce sujet. La première est de savoir si les belligérants qui ont signé la Déclaration doivent en faire bénéficier les neutres qui ne l'ont pas signée. Nous

Yy 2

répondons que ce privil^e ne saurait guère être refusé, malgré la clause finale de la Déclaration qui stipule qu'elle ^ n'est et ne sera obligatoire qu'entre les Puissances ^ui y ont ou qui y auront accédé '. En effet, depuis qu'dle existe, cette Déclaration a été observée dans tous les conflits maritimes. L'usage constant de plus d'un demi-siècle peut, dès lors, être invoqué en faveur de son caractère obligatoire, et il n'en faut pas plus pour en faire une r^le du Droit international consacrée par le consentement général, indépendamment de toute adhésion officielle à son texte. Les neutres iton-signataires, qui ont eux-mêmes, en tant que belligérants, agi suivant le principe que le pavillon couvre la marchandise, auraient quelque raison d'être froissés si un belligérant s'autorisait du fait qu'ils n'ont pas signé la Déclaration pour priver leur commerce de la protection dont cette Déclaration a voulu l'entourer. Pendant la guerre franco-allemande de 1870-1871, les deux adversaires appliquèrent la Déclaration à la propriété privée des Américains et des Espagnols, quoique ni les États-Unis ni l'Espagne ne l'eussent signée, et lorsque les États-Unis et l'Espagne se firent la guerre en 1898 ils accordèrent le bénéfice de la Déclaration à tous les neutres. H faut répondre de même à la seconde question qui tend à savoir si, entre deux belligérants dont l'un seulement a signé la Déclaration, il y a obligation pour le signataire à observer la Déclaration vis-à-vis des neutres qui ne l'ont pas signée. Si l'on ne s'en tient qu'à la lettre de la clause finale, on peut hésiter, mais dès qu'on examine ce qui s'est passé dans la pratique on constate ime forte tendance à l'interprétation la plus libérale. Lorsque l'Angleterre et la France étaient en guerre, en 1860, contre la Chine, qui n'avait pas signé, ils appliquèrent les articles 2 et â au commerce neutre. Le Chili et le Pérou en firent de même, en 1885,^ dans leur guerre contre l'Espagne. En réalité, il est probable que les belligérants qui n'ont pas accédé à la Déclaration seront

^ Twkt, BeUigererU Righi on the High Seas, p. 8.

encore plus portés à en observer les règles que ceux qui y ont accédé à les méconnaître. Nous en avons un exemple dans la guerre sino-japonaise de 1894h-1895. Du conunencement à la fin, la Chine, qui n'avait pas signé, ne chercha pas une fois à capturer des marchandises japonaises, sous pavillon neutre, ou des mcu^chandises neutres, sous pavillon japonais, tandis que le Japon^ qui avait signé, ne manifesta pas la moindre velléité de méconnaître ses obligations envers les neutres, sous prétexte que la Chine n'avait pas pris les mêmes engagements. L'idée d'un retour au passé ne serait qu'un vain rêve. Ceux qui s'y complaisent ne se rendent compte ni de la puissance du commerce moderne, ni de la force des idées 'morales qui tendent à restreindre le pouvoir nocif de la guerre.^ Ce que les intérêts neutres ont su conquérir en 1856, ils sauront bien le retenir dans l'avenir. Nous pouvons nous en rapporter, avec confiance, à l'opinion d'une des plus grandes autorités de notre temps qui a déclaré que ^ le principe que le pavillon couvre la marchandise est assuré pour toujours '.*

La Déclaration de Paris a donc dépouillé les belligérants L'état actuel du droit d'intercepter le conunerce maritime ordinaire qui conoemeie se pratique entre leurs ennemis et le reste du monde, à moins ^^^^^ que ce commerce ne se fasse sous pavillon ennemi. Les ordinaire, navires ennemis qui transportent des marchandises neutres restent saisissables, et un tribunal des prises les condcunnera tout en relâchant leur cargaison. Les propriétaires de cellerci souffriront du retard de sa livraison et pourront perdre l'occasion de la revendre, mais en conserveront du moins la valeur. On ne peut pourtant pas s'en tenir à cette constatation, car il s'agit d'une matière moins simple qu'il

^ Report of Drafting Committee of the Naval Cofiference of 1908-1909^ ch. vi.

* Mahao, Influence of Sea Poaxr in Hietory, ch. i, p. 84.

ne paraît. D'une part certains navires ennemis et certaines catégories de biens sont insaisissables : par exemple, les navires-hôpitaux, les bateaux de pêche côtière, les vaisseaux consacrés à des missions scientifiques, au transport de la correspondance postale, ainsi que les livres et œuvres d'art expédiés à un établissement public du pays ennemi.^ D'autre part, indépendamment du fait que les nations ne sont pas d'accord sur la définition même dé l'expression propriété ermemie, les navires appartenant à des neutres et maintenant qu'ils sont neutres sont néanmoins traités comme ennemis s'ils ont été frétés par l'ennemi, naviguent sous ses ordres, ou font le commerce en vertu d'une licence émanant de lui, ou même seulement se servent habituellement de son pavillon et de son nom«' La Grande-Bretagne, soutenue par plusieurs grandes Puissances maritimes, soutient encore que si un belligérant accorde ouvertement, en temps de guerre, à des neutres, un commerce colonial ou une navigation côtière réservés, en temps de paix, à ses sujets, son adversaire peut traiter conune navires ennemis tous les navire marchands neutres qui profitent de la permission qu'on leur laisse. Un autre groupe de Puissances, à la tête desquelles sont les États-Unis, est fortement attaché à l'opinion * contraire, et, à moins qu'on n'arrivé bientôt à un arrangement, cette divergence de points de vue parait susceptible de prendre un caractère aigu en cas de guerre maritime.^ Un autre sujet qui risque de diviser l'opinion est celui des navires marchands qui sont armés* H se peut que, dans les guerres de l'avenir, on arme les paquebots et d'autres grands navires à marche rapide avec un ou deux canons à grande portée qui leur permettent, en cas de poursuite, de tenir à distance un croiseur ennemi non armé. Cet armement suffirait-il pour que le conunerce neutre n'ose pas charger des marchandises sur ce navire? Ou bien le

' Britiah Parliamentary Papers, MiseeUaneoua, No. 4 (1909), p. 100.

risque de saisie et de confibscation n'existerait-il pour ces marchandises que si leur propriétaire lui-même avait contribué à l'armement et concouru à la résistance du navire ? La première de ces doctrines est celle des Anglais, la seconde celle des Américains, et, sans doute, si l'occasion s'en présentait, les autres États prendraient parti. Nous voyons ici, comme nous le reverrons à propos du blocus et de la contrebande, que la Déclaration de Paris, si parfaite soitelle, manque d'un commentaire autorisé.

Nous ne pouvons quitter le sujet du commerce ordinaire Les convois, des neutres sans exposer sommairement la controverse relative aux convois. Elle à heureusement pris fin, mais elle a donné lieu, en son temps, à deux ou trois guerres et menaçait toujours d'en provoquer d'autres, en semant, comme un volcan, les ruines autour d'elle. Elle est issue de la volonté que manifestèrent les neutres de soustraire leurs navires marchands au droit de visite en les faisant escorter d'im ou de plusieurs navires de guerre de leur propre pays, dont le commandant pouvait attester que rien, ni dans la destination de leur voyage, ni dans le caractère de leurs passagers ou de leur cargaison, n'était de nature à les rendre saisissables. Le premier effort de faire ainsi échec au droit de visite fut tenté par la Suède, en 1653. La paix fut, au bout de quelques mois, rétablie et la question, dès lors, sommeilla. Elle ne se réveilla pas avant la deuxième moitié du xvui^ siècle, époque où l'attitude des Hollandais lui fit prendre un caractère aigu. Neutres, ils réclamaient pour leurs navires marchands l'exemption du droit de visite lorsqu'ils naviguaient sous l'escorte de leurs navires de guerre. Belligérants, ils étaient donc tenus de consentir aux autres ce qu'ils avaient réclamé pour eux-mêmes. En conséquence, au mois de janvier 1781, ils donnerait l'ordre à leurs croiseurs de s'abstenir de visiter les navires neutres naviguant en

convois, si le commandant de l'escorte affirmait qu'ils étaient innocents de toute f aute.^ Bientôt après, un grand nombre de Puissances se consentirent réciproquement le même avantage par des stipulations mutuelles. Les États-Unis y mirait beaucoup d'empressement. Entre 1782 et 1800, ils insérèrent une clause à cet effet dans au moins six traités.' Os ont, depuis, non seulement persisté dans cette politique» mais défendu à leurs officiers de marine de laisser visiter les navires américains naviguant sous escorte.' Néanmoins les auteurs et praticiens d'Amérique ont soutenu que, bien que les belligérants puissent renoncer par traité au droit de visite que le droit des gens leur assure, ils ne peuvent être, en l'absence de traité, tenus de se contenter de la parole d'un commandant neutre au lieu de se livrer à des constatations personnelles.^ Ce fut l'avis des Anglais, avec cette addition qu'il y avait lieu de résister à tout changement du droit commim conmxe à un danger. La Grande- Bretagne refusa donc de souscrire à aucune des Conventions concernant les convois, qui furent si nombreuses à la fin du xviii^ siècle, et maintint le plein exercice de ses droits de belligérante. Cette attitude l'engagea dans des conffîts aigus avec quelques-uns des États neutres. Le plus important de ces conffits surgit en 1798, lorsqu'une escadre anglaise captura dans la Manche un certain nombre de navires marchands suédois qu'escortait une frégate suédoise. Lord Stowell, l'année suivante, déclara ces navires de bonne prise par im jugement rendu à propos de l'un d'entre eux qu'on appelait Mariai H estima. que le droit de visite était ^ im droit incontestable des croiseurs d'un pays belligérant ', que ce droit ^ ne pouvait être légalement affecté par l'exercice de la force des autorités d'im pays neutre ' et que

^ Manning, loc. cit., liv. V, ch. xi.

* TreaHes of the United Stat4S8, pp. 82S, 725, 752, 908, 1046, 1091. > UniUd Staies Naval Code, art. 80.

* P. ex. Wheaton, International Law, §§ 525-^528 ; Woolsey, InterMOUmal Laiœ, § 209.

* Rotnnaoïi, Admiralty Reports, vol. i, pp. 840-879.

* la sanction d'une résistance violente à ce droit est la confiscation des marchandises ainsi soustraites au droit de visite '. Dans cette circonstance, il n'y avait eu qu'une très faible résistance au droit de visite. Il n'y eut ni un coup de feu de tiré, ni une goutte de sang de versé, et cependant les navires capturés furent déclarés de bonne prise. Il ne peut y avoir de doute sur le fondement juridique des principes posés par le grand magistrat anglais, quelque avis qu'on puisse avoir sur la rigueur avec laquelle il les appliqua. Le juriste danois Schlegel, qui essaya de les contester, s'appuya sur une distinction entre le droit des gens naturel et le droit des gens positif. H admit que celui-ci permettait la visite et la capture des navires neutres, mais il aflGurma que le premier l'ignorait, et, de cette contradiction présumée, déduisit la conclusion que les belligérants ne sauraient avoir, à cet égard, plus de libertés que n'en permettent les neutres.^ Sous l'influence de ces arguments, conmxe aussi du sentiment de ses intérêts manifestes, la Neutralité *armée de 1800 ajouta aux quatre articles de celle de 1780 un article 5 spécifiant que la déclaration du commandant d'un navire de guerre neutre attestant qu'il n'y avait aucun article de contrebande à bord des navires escortés par lui suffirait à soustraire ces navires au droit de visite.^ La seconde ligue des Puissances baltiques prit fin en juin 1801, quand la Russie signa avec la Grande-Bretagne un traité qui permettait aux navires de guerre réguliers de visiter les convois, mais refusait ce droit aux corsaires et stipulait une procédure spéciale. Les papiers de bord des navires convoyés devaient en premier être examinés à bord du convoyeur et les navires marchands ne pouvaient être visités que si cet examen justifiait des soupçons.' Les déplacements perpétuels d'aUiance dans les grandes guerres continentales ne tardèrent pas à marquer la fin de ce

^ Visitation of NetUral Vessels under Ctnway (English translation, Londres, 1801)» pp. 67-70. * C. de Martens, Recueil, vol. ii, pp. 21&-219.

» Ibid., vol. vu, p. 263.

traité; lorsque de nouvelles conventions furent condues, on n'y parla plus des convois. La question ne fut pas mentionnée dans la Déclaration de Paris. L'opposition des vues contradictoires déjà décrites faisait redouter de grosses difficultés pour l'avenir.^ L'Angleterre s'attachait à maintenir le droit de visite, tandis que tous les pays maritimes d'Europe ordonnaient aux commandants de leurs forces navales de se contenter de la déclaration du chef d'escorte. Lorsque le Japon s'éleva au rang de grande Puissance navale, il adopta la même attitude, et, en 1894, en fit application à l'égard de la Chine. Au début de la guerre russo-japonaise, le Japon agit encore de même, avec cette observation que la déclaration exigée du chef d'escorte devait être écrite, et que l'immunité du convoi Cessait d'exister dès l'instant qu'il y avait de graves causes de soupçon.^ Les hommes d'État anglais en vinrent peu à peu à reconnaître qu'ils ne pouvaient insister en faveur du droit de saisie de navires neutres circulant sous escorte à l'encontre de tout le reste du monde, et le sentimentqu'ils eurent de la diminution d'intérêt que présentait ce procédé de guerre les aida à y renoncer. Aujourd'hui où la navigation marchande emploie la vapeur, les navires n'attendent plus qu'im convoi ait pu être formé, conmie ils le faisaient à l'époque de la navigation à voile. Sous l'influence de cette observation, la Grande-Bretagne, lors de la Conférence navale de 1908-1909, se déclara prête à renoncer à sa tradition si on voulait bien lui donner des garanties contre tout abus de l'immunité des convois. Ces garanties furent consenties par les autres Puissances, et c'est ainsi que la Déclaration de Londres de 1909 put résoudre cette difficulté depuis si longtemps pendante.' Tout d'abord, on posa conune loi de l'avenir le principe que ^les navires

^ On trouvera un admirable exposé de cette matière dans Dupuis, La guerre marUime, §§ ^4A-24S.

' Régulations goveming Captures at Sea^ ch. v» art. 88. On les trouve dans le United States War CoUege, IfUemational Law Tapies and Dis* eussions, 1905, p. 107. ' V. art. 61, 62.

neutres sous convoi de leur pavillon sont exempts de visite', puis l'on spécifia les conditions de cette immunité. A la demande du commandant d'un bâtiment de guerre belligérant, * toutes informations que la visite servirait à obtenir ' doivent être données, par écrit, par le conmoandant du convoi. > En cas de soupçons exprimés par le commandant du bâtiment de guerre, le commandant du convoi a seul qualité pour procéder à une vérification. ^ H doit constater le résultat de cette vérification par un procès-verbal dont une copie est remise à Pofficier du «bâtiment de guerre. Si les faits ainsi constatés justifient, dans l'opinion du commandant du convoi, la saisie d'im ou de plusieurs navires, la protection du convoi doit leur être retirée.' Si les deux officiers sont en désaccord sur la suite que comportent les faits constatés, ils n'ont qu'à se séparer en laissant à la diplomatie le soin de régler le différend. Cette procédure pcuraît meilleure et plus juste que l'ancienne théorie d'après laquelle la simple parole du commandant du convoi devait être acceptée sans protestation. H faut fournir au commandant du navire de guerre belligérant la même preuve qu'il eût pu obtenir par ses constatations visuelles. S'il a de sérieux soupçons, le conmxandant du convoi peut d'ailleurs l'inviter à l'assister dans sa visite, quoique le commandant du navire belligérant ne puisse pas exiger cette faveur. La preuve d'une faute fait cesser la protection du convoi. Ce n'est qu'en cas de désaccord sur les conséquences juridiques de la vérification que le commandant du navire belligérant doit se retirer sans avoir reçu satisfaction.^ Mais les autres dispositions de la Déclaration de Londres contribuent beaucoup à prévenir ce résultat, car elles édaircissent de nombreux points relatifs à la contrebande, au blocus et aux services incompatibles avec la neutralité, et elles diminuent ainsi la probabilité de conflits dus à la divergence des théories nationales.

^ Repart of the DntfHng CommUUe oj the Naval Conférence ; v. British Parliamentary Papers, MisceUaneous, No. 4 (1909)» pp. 62-68.

On admet, en général, qu'un croiseur neutre ne devrait, en aucun cas, servir d^escorte aux navires marchands de l'un ou l'autre belligérant, et que c'est à leurs risques et périls que les navires marchands des neutres s'attachent à un convoi escorté par des croiseurs belligérants. En agissant ainsi ils s'exposent à être capturés par les navires de guerre de l'un ou l'autre parti. Le fait de naviguer sous l'escorte d'un belligérant constitue par lui-même une violation de la neutraUté, et le navire qui commet cette faute peut être déclaré de bonne prise, alors m^e que son voyage fût demeuré irréprochable s'il l'avait poursuivi isolément.