LA QUESTION DE LA RESPONSABILITE CIVILE DES MINISTRES

L'article 75 de la constitution de l'an VllI plaçait en dehors de son application les actions en responsabilité contre les ministres ; de son côté, le décret-loi du 19 septembre 1870, malgré la généralité et l'ampleur de ses termes, a également, d'après la doctrine unanime, laissé cette matière en dehors de ses prévisions. Les ministres sont susceptibles d'encourir des responsabilités de différentes sortes.

D'abord, sous les régimes qui ont admis le gouvernement parlementaire, Us sont soumis à la responsabilité politique, dont la sanction réside dans la perte du pouvoir ; cette responsabilité est

(1) Laferrière, op. cit., 3« édit-, tome I, p. Ô55 à 673. — Gh. Roussel. Delà responsabilité pécuniaire deâ ministres. Revite du droit public et de la Science politique, 1897, tomeVII.p. 385à4l6. — Ai-s. Vacherot. Ue ia responsabilité civile des minislres. Bévue politique et parlementaire, i897,tome XIII, p. 251 à 270.

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consacrée actuellement par l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. En second lieu, les ministres, depuis la Révolution, ont été soumis à la responsabilité pénale, encourue à la suite d'infractions à la loi pénale, et qui a pour sanction la condamnation à des peines criminelles ou correctionnelles ; comme la responsabilité politique, la responsabilité pénale des ministres a toujours échappé au droit administratif et relevé du droit constitutionnel. Aujourd'hui, elle est réglementée par l'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 ; lesministres sont mis en accusation par la Chambre des députés et jugés par le Sénat, érigé en Gourde justice. Enfin, la question se pose de savoir si les ministres peuvent encourir la responsabilité civile, entraînée par tout dommage causé sans droit à autrui et ayant pour sanction la condamnation à des dommages-intérêts, c'est-à-dire l'obligation pour les ministres de réparer sur leur patrimoine personnel les préjudices dont ils sont les auteurs.

Cette question peut être en jeu dans deux hypothèses nettement distinctes, suivant que le préjudice illicite a été causé à l'Etat ou à un particulier. Le cas ordinaire, pouvant mettre en cause la responsabilité civile du ministre vis-à-vis de l'Etat, résultera du fait que le ministre aura, sans ouverture de crédits votés par les Chambres ou en dépassant les crédits votés par elles, fait au nom et pour le compte de l'Etat, des dépenses

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d'ailleurs quelquefois nécessaires et en tous cas presque toujours utiles. Quant aux dommages causés aux particuliers, ils seront très variables, et auront ce caractère commun qui les différencie profoDdément des préjudices de la précédente catégorie, de ne présenter aucun avantage compensateur pour l'individu qui en est la victime.

A. Le point de vue législatif et rationneL

A ce point de vue, il importe de distinguer avec soin les deux hypothèses susceptibles de mettre en question la responsabilité des ministres.

1 1. Est-il désirable d'abord qtte la législation consacre la responsabilité civile des ministres vis-à-vis de VÈtat? — Beaucoup estiment qu'U doit en être ainsi. L'on invoque d'abord la généralité de l'idée de justice sur laquelle repose le principe d'après lequel quiconque cause à autrui un préjudice illicite est tenu de le réparer ; le droit commun reconnaît ce principe ; le ministre ne saurait y être soustrait.

Sans doute, le ministre peut encourir une responsabilité pénale ; mais celle-ci est insuffisante et illusoire : car, outre que les actes dommageables échappent normalement à son application, toutes les fois qu'ils ne constituent pas des infractions à la loi pénale, cette responsabilité

pénale, alors même qu'elle pourrait procéder régulièrement, ne serait en fait que très rarement mise enjeu, parce que, étant réglée par la constitution, elle implique une procédure trop compliquée, trop solennelle, trop grave ; par la force même des cht)ses, dans la pratique, ta Chambre des députés ne mettra jamais en accusation un ministre et ne le déférera à la juridiction exceptionnelle du Sénat que s'il s'est rendu coupable de trahison ou de concussion ; le fait d'avoir dépassé les crédits votés par les Chambres, et ordonnancé des dépenses non prévues par la loi de finances ne donnera jamais lieu à un tel éveil de la conscience législative, à une telle rigueur contre le détenteur de l'autorité ministérielle.

L'on a prétendu encorejustiflerla responsabilité civile des ministres vis-à-vis de l'Etat par l'idée que les ministres sont, en ce qui concerne les dépenses afférentes à leurs départements respectifs, les mandataires des Chambres auxquelles ils doivent rendre compte de l'exécution du mandat que celles-ci leur ont conflé; ayant dépassé les limites de leur mandat, les ministres doivent être considérés comme responsables de tout l'excédant que les Chambres se refusent à ratifier.

Cependant, cette manière de voira été souvent combattue par de puissantes considérations qui conduisent à décider que la consécration de la responsabilité civile des ministres vis-à-vis de l'Ëtat n'est pas chose désirable au moins si on

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l'envisage isolément et principalement, et que ia législation devrait l'admettre tout au plus accessoirement à la responsabilité pénale.

Avant tout, n'y aurait-il pas injustice à faire supporter à un ministre les conséquences d'une simple erreur, quelquefois même d'une simple divergence de vues avec les Chambres quant à l'appréciation de besoins sociaux ou politiques pressants» et nécessitant des dépenses imprévues ? Ces dépenses auront toujours profité plus ou moins à l'Etat, et le ministre n'en aura de son côté retiré aucun bénéfice. Dès lors, le rapport juridique qui s'établit entre le ministre et l'Etat n'est-il pas, bien plutôt qu'un rapport délictuel, un rapport quasi-contractuel très voisin de celui qui résulte de la gestion d'affaires ?

Ce qui montre bien d'ailleurs ce qu'il y aurait d'injuste à déclarer le ministre responsable en pareil cas, c'est la façon dont les choses se passent dans la pratique- Le fait pour un ministre de dépasser les crédits qu'il a obtenus des Chambres, ou même d'engager des dépenses sans une ouverture de crédits correspondante est, pour ainsi dire, un fait courant; d'ordinaire, le ministre qui s'est placé dans cette situation la fait ensuite régulariser en obtenant des Chambres une ratification des dépenses ordonnancées, et le vote de ressources supplémentaires destinées à y faire face ; chaque fois qu'il a été question dans les assemblées législatives de laisser ces (

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à la charge da ministre, c'est qu'il était tombé du pouvoir à la suite soit d'une révolution, soit d'un revirement accentué de la politique, et l'idée de faire encourir au minisire déchu, qui n'avait pas été assezprévoyant pour faire couvrir sa conduite avant sa chute, une responsabilité civile envers l'Etat s'est toujours inspirée de tendances contraires au sentiment de la seule justice ; toujours elle est apparue comme dictée par le désir d'une vengeance, d'uiie représaille de la part des adversaires politiques du ministre disparu. Aussi, peut-on remarquer que c'est seulement sous le régime parlementaire, avec le système de l'omnipotence des assemblées, que se pose en fait la question de la responsabilité civile des ministres envers l'Etat, comme si la responsabilité politique qui les frappe devait entraîner par surcroît cette conséquence.

A côté de ces considérations de justice, il en est d'autres qui sont utilitaires. En déclarant le ministre responsable, croit-on que les intérêts bien entendus de l'Etat ne risqueront pas d'être souvent délaissés ou compromis ? Redoutant d'avoir à supporter personnellement les dépenses qui dépassent des crédits insuffisants, le ministre s'abstiendra d'engager les finances de l'Etat; mais les intérêts généraux pourront rester en souflfrance. car il se peut qu'il s'agisse de dépenses nécessaires et urgentes. Dans cet ordre d'idées l'on a même pu émettre la crainte qu'un

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LE PRINCll'E DE L\ SÉPARATION DES POUVOIRS 151

tel système fût un obstacle au recrutement large et convenable des ministres, de sorte que ceux-là seulement accepteraient une responsabilité aussi lourde qui seraient des insensés ou des individus perdus de dettes.

D'ailleurs avec la responsabilité du ministre envers l'Etat, à quel résultat aboutirait-on ? à ruiner le ministre, mais non à indemniser l'Etat ; car les dépassements de crédits atteignant à des sommes qui se chiffrent par centaines de "mille francs et même par millions, très peu de ministres posséderaient une fortune personnelle suffisante pour répondre des dépenses ordonnancées par eux sans crédits. A la vérité pour éviter ce résultat, on pourrait songer à imposer à chaque ministre le dépôt d'un cautionnement, de façon à mettre à tout événement l'Etat à couvert ; mais nécessairement ce cautionnement devrait être considérable ; alors ou bien le poste de ministre deviendrait le privilège exclusif des grandes fortunes, ce qui serait peu en harmonie avec l'extension croissante de l'esprit démocratique, ou bien le cautionaement ne pourrait être fourni aux ministres que par de gros capitalistes, bailleurs de fonds ; de là un autre danger ; car ces sortes de commanditaires de l'autorité ministérielle disposeraient à leur guise de toute l'effectivité du pouvoir ; la puissance publique tomberait dans le patrimoine des particuliers.

Enfin, à supposer qu'il faille admettre, ce qui

est très contestable, le principe même de la responsabilité civile des ministres envers l'Etat, comment l'organiser ? A quelle juridiction attribuer la connaissance d'un pareil litige ? Assimiler la responsabilité civile des ministres à leur responsabilité pénale, et en conséquence subordonner leur renvoi devant le Sénat érigé en Cour de justice à une déclaration préalable de la Chambre des députés, serait exposer le ministre à un- jugement dicté uniquement par les passions politiques du moment, et nullement par l'idée de justice. Conférer compétence à la juridiction administrative semble également impossible à cause de son organisation et du peu d'indépendance qui en résulte pour ses membres à l'égard du pouvoir exécutif. Restent les tribunaux judiciaires ; mais pour beaucoup, et avec la façon dont le principe de la séparation des pouvoirs est entendu chez nous, ce serait battre en brèche ce principe que d'attribuer en pareil cas compétence à la justice ordinaire ; il y a là une conception inexacte du principe de la séparation des pouvoirs ; néanmoins il reste vrai que la compétence des tribunaux judiciaires pour statuer sur la responsabilité civile des ministres envers l'Etat constituerait une dérogation à la règle de leur incompétence générale à l'effet d'apprécier la légalité des actes administratifs. Pourtant si le principe même de la responsabilité des ministres devait être admis en cette hypothèse par la législation, celle-ci devrait

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égalecnenl donner la connaissance de la cause aux tribunaux ordinaires ; ce ne serait que revenir à l'application du véritable principe de la séparation des pouvoirs et de la règle de la plénitude d'exercice des attributions naturelles du pouvoir judiciaire.

§ '4. Convient-il que la législation reconnaisse la responsabilité civile des ministres vis-â-vis des particuliers ? — Les considérations mises en avant dans l'hypothèse précédente pour écarter la responsabilité civile des ministres perdent toute valeur ici. Ainsi le préjudice subi par l'individu par suite de la faute du ministre est un préjudice pur et simple, duquel le particulier ne retire aucun profit ; il est donc impossible alors de voir un autre rapport .juridique que celui qui résulte du déht civil, du fait illicite ; tout rapport contractuel ou quasi-contractuel fait absolument défaut; dès lors le principe général de justice d'après lequel tout dommage fautif oblige à réparation recouvre tout son empire; il se présente entièrement dégagé des préoccupations et des passions politiques ; un ministre ne saurait être admis plus qu'un autre fonctionnaire administratif ou un individu quelconque à causer impunément et par sa faute un dommage à autrui ; sous ce rapport le droit commun doit lui être appliqué. De même il n'y a pas, comme dans l'hypothèse précédente, à redouter, au moins en général, la

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disproportion entre l'importance du préjudice et le montant de la réparation ; d'ordinaire la condamnation du oainistre à des dommages- intérêts aboutira à indemniser le particulier lésé, et le patrimoine personnel du ministre sera suffisant pour répondre de l'exécution de la condamnation.

De tous les motifs précédents, un seul peut sembler subsister : celui qui est tiré de l'incompétence générale des tribunaux judiciaires à l'effet d'apprécier la légalité des actes administratifs. Mais en bonne législation c'est là un motif inacceptable, précisément parce qu'il va à ['encontre du principe, sainement entendu, de la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire. Que celui-ci s'oppose à ce que les tribunaux judiciaires puissent apprécierla légalité des actes administratifs à l'effet de les annuler ou de les réiormer, rien de plus naturel, parce qu'alors les tribunaux se transformeraientenadministrateurs ; mais qu'il s'oppose également à ce que les tribunaux ordinaires puissent apprécier la légalité des actes administratifs à l'effet de condamner le ministre à des dommages-intérêts, c'est ce qui ne saurait être admis ; car alors les tribunaux ne sortent pas de leur mission naturelle qui consiste à juger, et ce n'est pas administrer que de statuer sur le degré de responsabilité de l'administrateur. Les auteurs du décret-loi du 19 septembre 1870 l'ont parfaitement compris en décidant que

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les poursuites contre les fonctionnaires administratifs pourraient procéder devant les tribunaux judiciaires et dégagées de toutes entraves. Bien que ce texte doive être juridiquement considéré comme inapplicable aux ministres, pourquoi ces derniers seraient-ils traités différemment au point de vue rationnel et législatif?

S. Xje point de vue positif et juridique

Sous ce rapport il n'y a plus lieu de distinguer les deux hypothèses dans lesquelles peut naître la question de la responsabilité civile des ministres, parce que cette question a reçu la même solution pratique -dans les deux cas. Ce n'est pas à dire toutefois que cette solution ne fasse pas difficulté, et que les textes des lois soient appUqués par les tribunaux de tout ordre; au contraire, il n'en va pas ainsi : les textes législatifs et les propositions de lois proclament la responsabilité civile des ministres tant à l'égard de l'Etat qu'à l'égard des particuliers; mais la jurisprudence établie aboutit à leur irresponsabilité dans un cas comme dans l'autre.

■ § 1. Les précédents jurisprudentiels. — A plusieurs reprises des actions en indemnité ont été formées par des particuliers contre les ministres

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devant les diverses juridictions ; toujours ces juridictions se sont déclarées incompétentes.

Ainsi la Cour de Paris, par un arrêt du 2 mars 1829, a décliné sa compétence dans une affaire où elle était saisie d'une denaande de 100.000 fr. de dommages-intérêts contre M. de Peyronnet, ministre de la justice, à cause d'un retard de deux années qu'il avait apporté dans la transmission à la Cour de cassation du pourvoi de deux individus, condamnés aux travaux forcés par la Cour de la Martinique, qui avaient subi cette peine pendant les deux années, et qui renvoyés sur leur pourvoi devant une autre Cour, avaient été acquittés ; cet arrêt de la Cour de Paris invoque principalement ce motif que « l'autorité judiciaire ne peut être saisie d'aucune action dirigée contre les ministres pour raison de leurs fonctions n.

De même en 1830,1a Chambre des Pairs, érigée en Cour de justice pour juger au criminel les anciens ministres de Charles X, avait été saisie de demandes en réparations civiles émanant de particuliers; par un arrêt du 29 novembre 1830 elle se déclara incompétente, estimant que « à raison de la nature de l'action et des formes dans lesquelles cette action était poursuivie, elle ne se trouvait pas constituée de manière à statuer sur les intérêts civils ».

Enfin le Conseil d'Etat, ayant à statuer sur des demandes en autorisation de poursuites formées par des particuliers contre des ministres, a, par

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des décisions du 28 janvier 1863 et du 26 décembre 1868, déclaré ces demandes irrecevables par ce motif que l'article 75 de la constitution de l'an VIII, alors en vigueur, était inapplicable aux ministres d'après son texte même.

Quant à la question de la responsabilité civile des ministres envers l'Etat, elle n'a jamais été portée devant aucune juridiction ; mais elle s'est posée également à différentes reprises, et a fait l'objet de débats très vifs devant les Chambres législatives de la Restauration, de la Monarchie de Juillet, et de la troisième République ; de ces débats résulte aussi l'absence de juridiction compétente pour statuer sur le litige. Certains d'entre les faits qui ont provoqué l'émoi des Chambres sont restés célèbres. En 1827, M. de l'eyronnet, ministre de la justice, avait ordonnancé sans crédit préalable une dépense de 179.000 fr, destinée à couvrir les frais de travaux nécessaires à l'embellissement de la salle à manger de l'hôtel, du ministère- En 1830, M. de Montbel, ministre de Charles X à l'époque de la Révolution, avait également sans crédit préalable, ordonnancé une dépense de 271-000 fr. destinée à couvrir les frais de distributions faites aux troupes pendant les journées de juillet. Enfin M. Caillaux, ministre des travaux publics, avait fait voter par l'Assemblée nationale le H juin 1875 un crédit de 2.500.000 fr. pour l'installation de la Cour des comptes au palais des Tuileries, dans le pavillon de

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Marsan, qu'il s'agissait de reconstruire à cet effet ; mais le crédit fut dépassé de plus de 9 millions.

§ 2. Les textes législatifs, les propositions de lois; les résolutions des Chambres. — Tous ces documents consacrent la responsabilité civile des ministres, sans faire de distinction suivant qu'elle existe au regard de l'Etat ou au regard des particuliers. Maisdetousces documents semblent se dégager deux tendances différentes : l'une d'elles consiste à rapprocher la responsabilité civile de la responsabilité pénale, soit en la confondant absolument avec elle, soit en la régissant parles mêmes règles de mise en accusation et de mise en jugement des ministres, soit du moins en ne la considérant que comme un accessoire de la responsabilité pénale ; dans l'autre tendance au contraire la responsabilité civile est envisagée en elle-même, isolément, à titre principal et indépendant de la responsabilité pénale, et elle est en conséquence régie par les règles qui lui sont propres.

lia première combinaison a été consacrée par la loi du 27 mai 1791, dont l'article 31 dispose ainsi : « Tout ministre contre lequel il sera intervenu un décret du corps législatif déclarant qu'il y a lieu à accusation, pourra être poursuivi en dommages-intérêts par les citoyens qui éprouveront une lésion résultant des faits qui auront donné lieu au décret ». La loi du 10 vendémiaire an IV, art. 13, reproduisit littéralement cette dis-

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position. De même la constitution de 1848, art. 98, décidait : t< Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'Assemblée nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculpé soit devant la Haute Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires pour les réparations civiles u. Les propositions de lois et les résolutions de la Chambre des députés et de la Chambre des Pairs, soit dans la session, de 1829, soit dans les sessions de 1832 à 1837 partaient du même point de vue. Notamment un projet, émané du gouvernement en 1834, révèle la préoccupation de renfermer dans la responsabilité pénale des minis- ' très leur responsabilité civile envers l'Etat, en n'admettant cette dernière que dans le cas de prévarication, un délit ministériel qui était ainsi créé à côté de la trabison et de la concussion ; la prévarication aurait résulté à la charge des ministres du fait n de compromettre sciemment les intérêts de l'Etat par la violation ou l'inexécution des lois ou par l'abus du pouvoir qui leur est également conféré ». Enfin un projet de loi, préparé par le Conseil d'Etat en 1850 et 1851, et qui ne fut pas soumis'à l'Assemblée législative par suite du coup d'Etat du 2 décembre, sans confondre la responsabilité civile envers l'Etat avec la responsabilité pénale, et se conformant en cela d'ailleurs aux vues de l'article 98 de la constitution de 1848, admettait pourtant que cette responsabilité civile des ministres ne pouvait être mise en

IGO PREMIÈRE PARTIE

jeu que par une résolution préalable et expresse de l'Assemblée rendue dans les mêmes formes que la mise en accusation des ministres.

L'autre manière de voir, qui d'ailleurs ne s'est fait jour qu'en ce qui concerne la responsabilité civile des ministres envers l'Etat, paraît au contraireavoir inspiré les lois de finances du 25 mai 1817 etdu 15 mai i850, ainsi que les propositions de lois et les votes émanés des Chambres de la troisième République en 1881, 1882, 1883 et 1895. D'après l'article 151 de la loi du 25 mai 1817 « les ministres ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits ». La loî du 15 mai 1850 a été plus explicite encore ; car d'après son article 9 « aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu'un crédit préalable ait été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée, ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant ». De même une proposition de loi du 26 juin 1882 était ainsi formulée ; K Le ministre qui, dans la gestion des affaires de l'Etat aura commis une faute lourde, conséquence de l'inexécution volontaire des mesures prescrites par les lois, ordonnances ou règlements d'administration publique, pourra, à la suite d'une information parlementaire et sur l'invitation delà Chambre des députés, être renvoyé devant les tribunaux ordinaires pour réparations civiles ».

La répétition même de tous ces textes, de tous

LIi l'BIKClE'E DE LA SÉl'ARATIOM OiiS POUVOIRS 161

ces projets successifs montre l'insuffisance de la législation en pareille matière, et l'impossibilité pratique de la mise en oeuvre du principe, cependant consacré, de la responsabilité civile des ministres. Gela tient à l'absence de juridiction compétente pour trancher !e litige. Le Conseil d'Etat ne saurait en être saisi, parce qu'il n'a compétence pour statuer qu'à la suite d'un arrêté de débet et d'une contrainte administrative ; or ces mesures ne peuvent être prises qu'àl'égard des comptables de deniers publics, non à l'égard des ordonnateurs, tels par exemple que le ministre. De même la Cour des comptes ne peut, à l'égard des ordonnateurs, procéder que par voie de déclarations, et non par voie de condamnations à moins d'un texte spécial qui fait défaut. Quant au Sénat, exigé en Cour de justice pour juger les ministres mis en accusation par la Chambre des députés, bien qu'au premier abord il semble compétentpour juger les demandes en dommages-intérêts jointes à l'action publique, ne pourrait-il pas, comme la Cour des Pairs de 1830, déclarer ces demandes irrecevables devant lui en estimant qu'il n'est pas constitué de manière à statuer convenablement? Enfin les tribunaux judiciaires doivent aussi décliner leur compétence parce qu'ils ne sont pas admis d'une façon générale, et à moins d'un texte spécial, à apprécier la légalité des actes administratifs, comme l'a jugé la Cour de Paris en 1829. Cette insuffisance de la législation a été reconnue

161 PREMIÈRE PARTIF:

par la Chambre des députés, à la suite d'une nouvelle proposition de loi de 1894, qui a donné lieu à la résolution suivante, en date du 26 juin 1«95, etvotéeà la presque unanimité (1) : a Convaincue de la nécessité de compléter par la détermination de la juridiction compétente la législation existante en matière de responsabilité civile des ministres, la Chambre passe à l'ordre du jour ».

Ainsi un principe théorique reconnu par des textes formels, mais d'une mise en œuvre impossible dans la pratique ; en droit la responsabilité civile des ministres nettement établie, en fait leur irresponsabilité assurée ; tel est le résultat de cette absence de juridiction compétente, conséquence elle-même de la coexistence des deux ordres de juridictions et de la fausse conception du principe de la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire. Ainsi sur cette matière, comme d'ailleurs sur tout l'ensemble du droit administratif sanctionnateur pèse cette fausse conception qui a pour aboutissant ordinaire l'absence de justice.

(1) 309 voix contre 54.