CHAPITRE U

l'irresponsabilité aÉNÉRALE DE l'eTA.T A RAISON DBS FAUTES DE SES FONCTIONNAIRES (1).

L'article 1382 du Code civil pose le principe que tout dommage causé sans droit exige réparation, et l'article 1384 du même Code dispose que le commettant est également tenu de réparer les dommages illicitesprovenantdufaitdeson préposé. Directe dans un cas, indirecte dans l'autre, cette responsabilité repose toujours sur la même cause : la faute constitutive du délit civil, distincte à la fois de la faute contractuelle et de la faute constitutive du dé-

(1) Michoud. De la responsabilité de l'Etat à raison des fautes de ses agents. Revue du droit public et de ta Science politique, 1895; tome Hl,p. 401 à 429 ; — tome IV, p. 1 à 32; et 251 à 285; — Hauriou. Les actions en indemnité contre l'Etat pour préjudices causés dans l'administration publique. Môme Becw, 1896; tome VI, p. 51 à 65. — Laieirière, op. cit., 2* édit., tome 1, page 674 et suiv., tome II, p. 183 et suiv. — Laurent- Principes de droit civil, tome XX, n" 418 et suiv., 590 et suiv. — Aubry et Rau. Cours de droit civil français, iome IV, p. 759, I 447.

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LE PRmaPE DE LA SÉPARATION DES FONCTIOMS 361

lit pénal. Que la responsabilité civile soit basée sur la faute personnelle lorsqu'elle est directe, cela va de soi ; mais il en est encore de même quand elle est indirecte, la faute du commettant consistant alors soit à avoir mal choisi, soit à avoir insuffisamment surveillé son préposé. Immédiatement il faut remarquer d'une part que les articles 1383 et 1384 du Code civil sont les seuls textes généraux, dans toute notre législation, à viser la théorie de la responsabilité délictuelle, et d'autre part que celte tbéorie s'affirme avec un caractère impérieux de nécessité, par suite de son fondement justificatif, l'idée de justice. Mais l'application de cette théorie est-elle désirable, est-elle même possible à l'égard des personnes morales, et plus particulièrement à l'égard de l'Etat? Ce sont là questions à examiner au point de vue rationnel et législatif, avant d'aborder l'étude du point de vue juridique et du droit positif.

A.. Le point de vue rationnel et législatif.

1 1. L'application de la théorie de la responsa,

bilité délictuelle est-elle possible à regard des personnes morales ? — La solution dépend dans une certaine mesure de la conception admise au sujet de la notion de personnalité morale. Pour la doctrine qui voit dans la personne morale un être naturel, une réalité concrète et vivante, il n'y a

<i„L.boglc

»l DEUXIÈME PARTIE

aucune difficulté pour admettre sa responsabilité délictuelle ; et les partisans de cette doctrine n'ont pas recule devant la conséquence la plus extrême ; ils n'ont pas hésité à décider que les personnes morales étaient soumises non seulement à la responsabilité civile qui entraîne la réparation du préjudice causé, mais encore à la responsabilité pénale qui aboutit â l'application d'une peine. Cette théorie qui fait d'une abstraction un corps vivant et physiquement organisé, doit être repoussée au profit de la doctrine traditionnelle, qui ne voit dans la personnalité morale que ce qu'elle est dans la réalité des choses, une pure fiction, une création artificiellede la loi {!).

Decelte doctrine traditionnelle ne résulte-t-il pas, à titre de conséquence inévitable, l'impossibilité juridique d'appliquer aux personnes morales la théorie de la responsabilité civile aussi bien que celle de la responsabilité pénale? C'est ce qu'ont pensé un certain nombre de jurisconsultes : pour eux, la personne morale, étant incapable d'agir par elle-même, est parcelaseul incapable de commettre des fautes susceptibles d'engagersa responsabilité ;

(1) Il est impossible, sans sortir trop gravement des limites de ce livre, de discuter ici cette importante question aux divers points de vue qu'elle comporte, et moins encore les doctrines nombreuses et variées auxquelles elle a donné lieu. — Cf. ces doctrines expfjsées par Epinay. Delà capacité juridique det associations formées sans btd lucratif, et «o» reconnues d'utilité publique (Lille, thèse, 1887).

LE PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES FONCTIONS ï83

la ^ute implique la possibilité de vouloir par soimême ; ne pouvant voaloirque par l'intermédiaire de ses représentants et non par elle-même, la personne morale ne saurait répondre des fautes commises même en soa nom par ces représentants.

En ce qui touche d'abord ia responsabilité pénale, cette manière de voir paraît parfaitement exacte : mais s'il en est ainsi, c'est parce que la faute pénale doit être rigoureusement personnelle à son auteur ; toujourset nécessairement lapeine suppose un être physique; lorsqu'elle est corporelle, elle ne se conçoit même pas dans son application & la personne morale; et lorsqu'elle est pécuniaire, elle ne peut encoresejustiflerque comme une punition desahus de la liberté qui n'appartient qu'à l'homme considéré individuellement ; comme la personne morale n'est qu'une fiction, une entité abstraite, à, laquelle la vie réelle fait défaut, elle ne saurait encourir la responsabilité pénale ; forcément la peine, suite de la faute de ses représentants, frapperait l'innocent si elle atteignait la personne morale.

Mais de cette nature purement fictive de la personne morale, s'ensuit-il aussi que celle-ci doive être déclarée incapable de ia faute délictuelle qui entraîne la responsabilité civile? C'est ce qui ne saurait être admis. La personne morale est une fiction, mais une fiction capable de droits et passible d'obligations contractuelles; pourquoi dès lors ne pourrait-on pas élendre et compléter l'abstraction en décidant que cet être imaginaire sera aussi passible d'obligations délictuelles? Sans doute ia

S64 DEUXIËUE PARTIE

personne morale n'a pas une volonté naturelle, mais elle a une volonté légale ; sa voloDté suit le sort de sou existence même ; car celle-ci non plus n'est pas naturelle, mais seulement légale ; cette volonté, la personne morale la manifeste, par l'intermédiaire, il est vrai, de ses représentants, mais la manifeste certainement lorsqu'il s'agit pour elle d'acquérir des droits, lorsqu'il s'agit pour elle de contracter des obligations ; pour quel motif lui serait-il impossible d'assumer, toujours par l'intermédiaire de ses représentants, les obligations délictuelles? D'ailleurs que la faute soit délictuelle ou contractuelle, son fondement pbilosophiqueest toujours le même, un dommage causé saus droit à au* trui. En somme fiction, mais action dotée d'une volonté légale, pour cette raison seulement capable de droits, pour cette raison aussi passible d'obligations délictuelles aussi bien que contractuelles, telle apparaît nettement la personnalité morale.

Aussi la doctrine et la jurisprudence ne font guère de difficultés pour appliquer aux personnes morales privées lesraêmesprincipesderesponsabiiité civile qu'aux personnes physiques : nombreux par exemple sont les arrêts ayant condamné des sociétés commerciales à réparer les préjudices causés sans droit par leurs administrateurs ou par leurs employés. A l'égard des personnes morales publiques, et plus spécialement à l'égard des unilés administratives et surtout de l'Etat, ne se trouvet-on pas en face d'impossibilités juridiques parti-

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LE PRINaPE ET LA SÉPARATION DES POUVOIRS 265

culières metlantobstacle à l'applicatioa de la même théorie 7

On l'a soutenu en effet(l) en invoquant deux motifs : d'abord, à supposer que l'on veuille chercher dans le droit privé quelque chose d'analogue au rapport qui unit le fonctionnaire à l'Etat, ce rapport ne serait autre que celui de mandataireà mandant ; or d'après l'article 1998 du Code civil, le mandant n'est tenu que des actes accomplis par le mandataire dans les limites du mandat ; l'Ëtat ne sauraitdonc être responsable vis-à-vis des tiers des infractions commises par ses fonctionnaires aux instructions qu'il leur a données ; de plus, il y a entre l'Etat et les particuliers, au point de vue de l'application de l'article 1384 du Code civil une différence considérable; c'est que l'Etat n'est pas toujours libre, comme l'est un particulier vis-âvis de ses préposés, de choisir ses fonctionnaires comme il l'entend, leur admission et leur avancement dépendent souvent du concours et de l'ancienneté; c'est aussi que l'Etat ne peut pas, comme un commettant ordinaire, surveiller tous ses fonctionnaires, ne pouvant attacher des inspecteurs à tous les services.

Ces objections sont-elles fondées et sont-elles irréductibles? loin qu'il en soit ainsi, elles comportent des réponses multiples (2).

Avant tout, la ditîérence signalés entre l'Etat et

{i) Laferrière, op. cit., lome I, p-ig. 678 et 679.

(2) Michoud, loc. cit., n" 30 et 31.

un commettaot ordinaire est fort exagérée, et la coaséquencequi en esttirée est inadmissible: bien souvent une personne morale privée ou un simple particulier ne jouissent, â l'égard de leurspréposés, que de moyens de surveillance (rès peu efficaces ; cela ne les empêche pas cependaot d'être responsables des dommages provenant de leur fait ; car c'est au commettant à savoir organiser son administration de façon à pouvoir surveiller efficacement tous ses préposés ; en ne le faisant pas il se constitue lui-même en faute; pourquoi cette idée serait-elle inapplicable aux personnes morales publiques et en particulier à l'Etat ? d'un autre côté si l'Etat voit sa liberté de choix entravée par certaines règles touchant le recrutement ou l'avancement de ses fonctionnaires, ces règles émanentde lui-même, il pouvait iiepaslesédicter ; du moment qu'il les a édicLées c'est qu'il lésa jugées bonnes et il serait tout aussi mal venu à les invoquer pour échapper à la responsabilité délictuelle qu'un particulier quelconque qui, pour s'y soustraire également, alléguerait le recrutement par le concours ou l'avancement à l'ancienneté qu'il aurait jugé convenable d'établir.

Quant à l'objection tirée de la nature de mandat' qu'affecterait lecontratintervenuentrel'Etatetson fonctionnaire, et de la règle posée par l'article 1998 du Code civil, la meilleure preuve qu'elle n'est pas fondée, c'est qu'elle devrait aboutir à l'inapplicatiou absolue de l'article 1384 à l'égard de l'E-

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tat ;or,deravi3 unanime tant de la jurisprudence que de la doctrine, de l'avis même de l'auteur qui a présenté l'objection (l), ce texte s'applique à l'Etat comme aux particuliers, comme aux personnes morales privées, dans toute une catégorie d'hypothèses, celles où la faute est commise par ses fonctionnaires dans la gestion de son domaine privé; mais puisqu'il en est ainsi, puisque dans ces hypothèses l'on ne nie pas la qualité de comraettantquiappartientàl'Etatet que l'on est d'accord pour le soumettre aux conséquences de la faute dèlictuelle, pourquoi en serait-il autrement dans tous les autres cas ? La vérité est que, quelle que soit la nature du rapport juridique qui unit le fonctionnaire à l'Etat, rapport qui à la vérité ne relève pas du mandat du droit privé, le fonctionnaire dans ses relations avec les tiers et au point de vue des fautes délictuelles qu'il peut commettre envers eux, apparaît soit comme le préposé, soit comme le représentant immédiat de l'Etat.

Cette distinction conduit à décider que la personne morale est susceptible d'encourir tantôt la responsabilité 'directe de l'article 1383, lorsque la faute aura été commise par sonreprésentantimmédiat, tantôt la responsabilité indirecte de l'article 1384, lorsque la faute émanera de son préposé (2). A la rigueur, on peut dire que les représentants

(1) Laferrière, op. cit., tome I, p. 684 et 685. (3) Michoud, loc. cit. De la responitabililéde l'Ellut, 1" article.

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ses DEUXIÈME PARTIE

immédiats de la personne morale sont ses organes, tandis que ses préposés ne sont que ses agents. Les organes sont les représentants qui sont investis d'un pouvoir propre de décision au nom de la per* sonne morale, les agents n'ayant au contraire qu'i se conformer aux ordres et aux instructions donnés par les organes. Ainsi dans une société anonyme, les administrateurs ont la première de ces qualités, les employés la seconde.

De même les unités administratives ont leurs organes d'action et de délibération, tous les fonctionnaires subalternes privés d'un pouvoir propre de décision n'étant que des agents. C'est par l'intermédiaire de ses organes que la personne morale manifeste légalement sa propre volonté ; l'acte du représentant devjentl'acte propre delà personne morale ; c'est pourquoi celle-ci encourt la responsabilité directe lorsque la faute délictuelle est commise par un de ses organes, celte faute étant alors considérée comme la sienne propre.

Il est extrêmement important de ne pas fonder en pareil cas la responsabilité sur l'article 138i, et de ne pas la considérer comme indirecte; car il faudrait alors reconnaître que cette responsabilité fait absolument défaut toutes les fois que les représentants légaux, de la personne morale n'ont pas été choisis par elle-même, ce qui se produit pour ainsi dire toujours : ainsi non seulement le maire n'était pas choisi par la commune, dans les systèmes législatifs qui donnaient au chef de

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l'Etat le droit de le nommer, mais il en es ainsi même aujourd'hui, car il n'est dési:

par le Conseil municipal, et celui-ci ne t poavoirs que des électeurs, non de la co elle-même ; il n'y a donc entre le maire et mune, non plus qu'entre le Conseil munici commune, aucun rapport de commettant k \ et la responsabilité indirecte de l'article . d'un fonctionnement impossible ; mais le le Conseil municipal sontles représentants les organes de la commune, de sorte qt actes aussi bien illicites que licites sont près actes, et qu'elle est susceptible d'eno responsabilité directe de l'article 1382. C'f seulement lorsqu'il s'agira d'un acte de ses préposés, d'un agent, que la responsal la personne morale sera indirecte, et que, mément aux principes qui régissent cette sabilité, la personne morale pourra s'en dé' en établissant qu'elle n'a pas choisi elle-m agent, ou qu'elle ne'possédait à son égan pouvoir de surveillance et de contrôle..

Aussi bien, que la responsabilité délictu courue par la personne morale soit direct directe, cela n'empêche nullement que l'aul même de l'acte, préposé ou représentant, a organe, puisse être aussi considéré com ponsabfe personnellement et directemen faute qu'il a commise (I).

(I) Michoud, loc. cit., n" H, 15, 29,

i70 DECIXEÈUE PARTIE

Lorsqu'il s'agit de la faute d'un préposé, la solution ne fait pas difficulté : car si le commettant est en faute pour avoir mal choisi ou insuffisammeot surveillé son agent, cela ne saurait supprimer la faute dont ce dernier s'est rendu coupable personnellementen causant un préjudice illicite à un tiers.

Quand la faute provient d'un représentant immédiat de la personne morale, on pourrait au contraire être tenté de mettre en doute la même solution : car la personnalité du représentant est alors absorbée par celle du représenté qui se substitue à lui ; l'acte accompli est en définitive l'acte de la personne morale ; en cas de faute contractuelle, notamment, il est certain que celui quia traité avec le représentant de la personne morale n'a de recours que contre cette dernière pour se faire indemniser. Mais s'il en est ainsi, c'est qu'en contractant il a consenti à accepter cette conséquence possible du contrat ; rien de pareil n'existe pour ta faute déiictuelle, et en cette matière l'idée de représentation ne saurait être poussée aussi loin ; car la volonté légale que la personne morale a manifestée même dans les actes illicites, est une volonté purement fictive ; dans la réalité des faits c'est le représentant qui a commis la faute ; bien quel'ayant commise dans l'exercice de ses fonctions et au nom de la personne morale, il ne saurait se soustraire à la responsabilité qui incombe à tout être intelligent et libre ; il est bien possible de faire rejaillir

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cette responsabilité sur la personne morale, en considérant par fiction et artificiellement qu'elle a agi elle-même par son organe ; mais il ne faut pas perdre de vue que réellement c'est l'organe qui a fait l'acte et quia voulu pour la persoDne morale, de sorte que cet organe, loin d'être un simple instrument, est en réalité l'auteur de l'acte ; étant une personne physique, il ne peut échapper au principe d'après lequel quiconque a causé sans droit un dommage à autrui est tenu de le réparer. La doctrine et la jurisprudence semblent être d'accord pour appliquer cette manière de voir aux personnes morales privées, par exemple aux sociétés commerciales : de droit commun par conséquent l'individu qui a subi un préjudice illicite a deux obligés(l),Ia personne morale et son préposé ou son représentant. Tous ces développements établissent que la théorie j uridique ne s'oppose nullement au fonctionnement de la responsabilité délictuelle à l'égard des personnes morales.

§ 2. Mais l'application de cette responsabilité à rencontre des personnes morales publiques et en particulier à rencontre de l'Etat est-elle désirable ? — Que dans une bonne législation l'Etat doiveêtre responsable, selon le droit commun, des fautes de ses fonctionnaires dans la gestion de son domaine privé, c'est un point qui ne fait aucun

(1) Thaller. Traité élémentaire de drçit commercial, 1898, n" 319.

t7i DEUXIÈME PARTIE

doute pour personne, parce qu'alors l'Etat se comporte sensiblement de la même façon qu'un parlicalier dans la gestion de son patrimoine. Qu'il soit désirable encore que TEtat soit soumisà cette même responsabilité pour les fautes commises dans la gestion de ses services publics, c'est une solution déjà très contestée, mais qui est pourtant admise par quelques-uns (1), parce qu'alors l'acte, malgré son but, ne change pas de nature et est toujours un acte de gestion. Mais pour presque tous les jurisconsultes du droit public là doit s'arrêter la responsabilité délictuelle de l'Etat ; elle ne saurait s'étendre aux fautes commises dansles manifestations de sa puissance publique, aux dommages illicites résultant des actes d'autorité ; tout au plus à l'égard de ces actes pourrait-on souhaiter voir un jour la législation déclarer l'Etat responsable subsidiairement en cas d'insuffisance de la responsabilité encourue personnellement par ses fonctionnaires, et seulement lorsque ceux-ci se se raient renduscoupablesdedol et defautelourde(2). De cette manière de voir, quels sont donc les motifs ? L'on pense que si l'Etat pouvait encourir une responsabilité pour exercice abusif ou illégal de la puissance publique,.cette application brutale du droit commun aurait pour résultat, sinon la destruction de la notion sociale, du moins une entrave permanente à la bonne et prompte adminis-

(0 Cf. notamment Michoud, loc. cit., u" 25 à '^8, (2) Michoud, loc. cil. , n" 53 et 53,

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tration ; l'obligation, incombant à l'Etat de réparer les fautes possibles de ses fonctionnaires, le conduiraità éteindre chez eux tout esprit d'initiative, indispensable cependant comme condition du progrès. L'on ajoute que, si l'Etat devait répondre d'une façon absolue et dans tous les cas des fautes de tous ses fonctionnaires, il pourrait en résulter souvent pour lui des conséquences budgétaires tout à fait désastreuses.

Ces considérations sont-elles décisives ? On ne saurait l'admettre. Tout d'abord il y aquelque exagération à dire que la responsabilité de l'Etat constituerait une entrave pour la rèalisaiioa de tout progrés et une suppression de l'esprit d'initiative dans l'administration. Ilfaut bien remarquer avant tout que, si l'Etat répond des fautes de ses fonctionnaires, l'acte d'autorité n'en aura pas moins produit déjà tous ses effets ; sans doute l'administration hésitera davantage à accomplir des actes illégaux, et la puissance publique sera ainsi gênée dans la libre expansion desonactivité ; mais n'estce pas précisément l'effet normal et tout à fait salutaire de la responsabilité délictuelle, à quelque personne qu'elle s'applique, de prévenir les préjudices illicites qui exigeraient réparation 1 Que ce système entraîne la disparition de tout esprit d'initiative et de progrès, cela est excessif; ce qui est vrai seulement c'est que l'administration, si elle veut éviter d'avoir à réparer les préjudices illicites causés par elle, devra, dans les manifesta-

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iU DEUXIEME PARTIE

lions de sa puissance publique, s'entourer de précautions plus grandes et se mieux conformer à la loi que si elle échappait à toute responsabilité. Enfin à tout prendre, et en reconnaissant même que la liberté d'action appartenant aux personnes administratives, et en particulier à l'Etat, y perdrait quelque chose, la justice ne serait-elle pas par cela même mieux assurée ?

Car on ne saurait trop insister sur cette idée que la responsabilité délictuelie est une théorie qui s'impose impérieusement, parce qu'elle est fondée sur l'une des notions les pi us essentielles à l'homme vivant en société, la notion de justice : toujours le dommage causé sans droit doit entraîner réparation, de quelque personne qu'il émane, fût-ce l'Etat; toujours l'individu qui a à souffrir un préjudice illicite a droit d'en être indemnisé,quelles que soient les conséquences fâcheuses qui peuvent en résulter pour celui qui en est l'auteur ; c'est à ce dernierà s'abstenir detoutpréjudice, et il trouve dans cette conduite un intérêt d'autant plus grand que les conséquences de la réparation seraient plus graves pour lui.

Bien loin que ces idées élémentaires, constitutives du fondement ordinaire d'une société quelconque, soient étrangères à l'Etat, celui-ci est tel que des motifs particuliers apparaissent nombreux pour qu'il soit soumis en pareil cas au droit commun. C'est l'Etat qui fait la loi, et c'est lui qui par son administration veille â ce qu'elle soit respec-

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LE PRINaPK DE LA SEPARATION DES FONCTIONS 27S

tée des individus; l'Etat, dès lors, ne doit-il pas en quelque sorle prêcher d'exemple et se soumettre à la réparation des dommages causés par ses actes administratirsillégaux?Comment peut-on soutenir raisonnablement que l'administration est impossible si elle est tenue de se conformer auilois? Celles-ci n'auraient donc d'autre but que de contraindre les particuliers à l'obéissance, et non de sauvegarder les droits individuels 1 Le décider ainsi, ce serait partir soit de la conception antique, soit de la conception collectiviste de l'Etat, non de la conception individualiste et libérale.

La responsabilité civile de l'Etat à raison des fautes de ses fonctionnaires doit donc ftiire partie d'un bon système législatif. Est-il également désirable que, concurremment, et conjointement, sinon cumulativement, fonctionne et coexiste la responsabilité personnelle du fonctionnaire, que rend possible la théorie juridique?

On le nie d'ordinaire, et on verra plus loin que la jurisprudence française, dans les hypothèses relativement rares où elle admet la responsabilité de l'Etat décharge le fonctionnaire de toute responsabilité et qu'à l'inverse toutes les foisqu'elle considère le fonctionnaire comme soumis à cette responsabilité elle déclare l'Etat irresponsable, de sorte quel'iodividu dont le droitaètévioléet qui demande réparation, n'ajamais devant lui qu'unseul obligé, contrairement au droit commun applicable aux personnes morales privées. Dans le même sens on

£76 DEUXIÈME l>ARtlE

fait remarquer que les législations étrangères, telles notamment que la législation anglo-américaine

et la législation belge, admettant toujours la responsabilité du fonctionnaire, découvrent celui-ci au profit de l'Etal qui est déclaré irresponsable.

Pourquoi cependant yaurait-il Heu décarter l'ap. plication du droit commun en notre matière ? La responsabilité de l'Etat et celle du fonctionnaire doivent coexister et concourir au gré du particulier lésé, pour ce double motif qu'elles sont justes toutes deux et qu'elles sont utiles l'une et l'autre. Que la responsabilité de l'Etat soit juste, c'est ce qui vient d'être démontré précédemment ; elle est utile en outre, parce que, si la responsabilité du fonctionnaire existait seule, l'individu pourraitn'avoirqu'un recours illusoire à cause de l'insolvabilité possible de son obligé.Quantàla responsabilité du fonctionnaire, elle est juste également parce que l'auteur du dommage, quoique dans l'exercice de ses fonctions et au nom de la personne administrative, aurait dû respecter la loi au lieu de l'enfreindre ; et elle est utile â deux points de vue : d'abord pour l'individu lui-même, si la personne administrative n'est pas l'Etat, car on peut avoir à redouter aussi son insolvabilité, la dualité des obligés sera donc une garantie plus grande ; ensuite pour la personne administrative elle-même et en particulier pour l'Etat ; point n'est besoin de n'admettre qu'une responsabilité subsidiaire de ce dernier pour faire en sorte de ménager les res-

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sources des caisses publiques ; il suffit, pour que le fonctionnaire apporte pleine vigilance à ne commettre aucun abus de ses pouvoirs au nom de la puissance publique, qu'il sache que s'il cause un préjudice illégal il s'expose personnellementàêtre poursuivi par la victime du dommage ; ce système aboutit donc à corriger ce que l'admission générale de la responsabilité civile de l'Etat pourrait présenter de trop désastreux pour ses finances.

B. X^ point de vue juridique et le droit positif.

1 1. La jurisprudence. — La jurisprudence, résultant des arrêts du Tribunal des conflits et du Conseil d'Etat, sur la question de la responsabilité civile des personnes administratives, semble s'inspirer de deux idées : le principe de la hiérarchie des personnes administratives, et la distinction des actes de l'administration.

traire lorsque c'est l'Etat qui est en cause, elle procède différemment ; c'est alors qu'elle paraît s'inspirer de la seconde idée, la distinction des actes de l'administration^

La responsabilité civile de l'Etat n'est reconnue pleinement dans les termes du droit commun, et conformément â la théorie contenue dans les articles l38Set]:^4duCode civil, que dans une seule catégorie d'hypothèses : lorsque des fautes sont commises par les fonctionnaires de l'Etat dans la gestion de sondomaine privé. S'agit-il au contraire de dommages fautifs résultant soit des actes de gestion des services publics, soit des actes d'auto- ' rite, manifestations de la puissance publique, la jurisprudence administrative se résume alors dans les deux solutions suivantes : d'abord l'Etat est déclaré irresponsable d'une façon générale et n'est tenu à réparation qu'à titre exceptionnel ; en outre lorsque l'Etat est déclaré exceptionnellement responsable, ce n'est pas dans les termes du droitcommun, mais seulemeot en vertu d'une idée d'équité qui " peut varier suivant les besoins du service ». Ce sont là les expressions employées par un arrêt du Tribunal des conflits du 8 février 1873 (1) qui a flsédéfinitivementla jurisprudence sur cette question, très discutée jusque-là entre ie Conseil d'Etat et la Cour de cassation, et la solution admise par cet arrêt du 8 février 1 873 est celle qu'avait toujours

(1) Dalloz, 73. 3. 20.

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LE PBimaPE DE LA SÉPARATION DKS FONCTIONS Ï79

consacrée le Conseil d'Etat ; on peut noter du reste que cette solution est l'œuvre propre du ministre qui a uséde ses pouvoirs déjuge départiteur pour vider le partage d'opinions qui s'était produit au sein du Tribunal des conflits.

La jurisprudence administrative définitivement reçue en pratique depuis 1873 ne peut s'expliquer que par suite de la règle de la confusion des fonctions qui est à la base de l'organisation de la juridiction administrative. Si elle décharge dans la plupart des cas l'Etat de toute responsabilité, c'est parce que l'esprit de l'administration active la pénètre et la domine ; d'un autre côté lorsqu'elle fait parfois fléchir son principe, et que relativement aux fautes de gestion des services publics, elle reconnaît la responsabilité de l'Etat, ce n'est pas qu'elle sanctionne le droit qu'a tout individu d'obtenir la réparation du préjudice illicitequ'ilasubi, c'est seulement qu'elle lui accorde une faveur en vertu d une idée très vague d'équité, dont l'application est variable suivant la nature et les besoins du service. En se comportant de la sorte, la jurisprudence administrative nous rejette très loin en arrière et en pleine période d'absolutisme, car elle s'inspire de cette pensée d'un intendant de l'ancien régime, d'aprèslequel,tandisque<lejugeordinaire est soumis à des règles fixes, qui l'obligent de réprimer un fait contraire à la loi, le Conseil peut toujours déroger aux règles dans un but utile (1) » :

(1) De Tocqiieville. L'ancien régime et la BévoluHm ; Ch.IV.

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iSO DICUXIËME PARTIE

c'estdonc toujours l'infîueiicepré pondérante de l'esprit de l'administration active au sein de l'administration juridictionnelle. Bien plus, en n'accueillant pas la réclamation de l'individu comme un droit véritable, mais seulement comme une faveur, la juridiction administrative statue exactement comme le ferait un supérieur hiérarchique, saisi d'une de" mande gracieuse (1) ; c'est donc bien là encore une conséqaenceinévitable de la confusion de lafonction active avec la fonction juridictionnelle.

Au surplus, la jurisprudence administrative, encore qu'elle ne se soit pas prononcée très nettement sur ce point (2), paraît repousser toute idée delà coexistence de la responsabilité de l'Etat avec celle du fonctioDnaire,auteur du dommage illicite.Quelquefois elle reconnaît l'une ou l'autre ; le plus souvent elle n'admet ni l'une ni l'autre. Le fonctionnaire est déclaré seul responsable, àl'exclusion de l'Etat, lorsqu'il a commis une faute personnelle, c'est-à-dire un dol ou une erreur grossièrequlsont considérés comme faisant perdre à l'acte son ca- ' raclère administratif bien qu'ils se soient produits

(1) C'est ce qu'a fait parfailemenL ressortir M. Michoud, loc. cit. De la respamabilité de l'Etat, n" 3 in finn, et 11*34, note 1. Un grand nombredes idées exposées dans les pages précédentes ont été empruntées à sa belle étude ; mais on verra plus loin que sa théorie de droit posilit' est inacceptable.

(2) Michoud, loc. cit., n" 22, p. 7, note 1.

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dans l'exercice et à l'occasioii des fonctio l'Etat trouve donc là encore un avantage qu< donnerait pas l'application du droit comrai contraire le fonctionnaire s'est-il rendu coup l'une de ces fautes légères et excusables qi peut regarder comme une faute de service, est jamais responsable personnellement gr garantie administrative ressuscltée à l'aidi pratique du conflit ; quant à la responsabi l'Etat, elle pourra se trouver engagée en cas, mais à ta condition seulement que la j tion administrative juge l'équité conciliabl la nature et les besoins du service. Les fau service constituant de beaucoup le cas le p] quent dansla gestion des services publics o l'accomplissement des actes d'autorité, il de cette jurisprudence que l'individu ne pei nir réparation du dommage illicite qu'il a si de l'Etat seul, et seulement si l'administrât ridictionnelle estime pouvoir lui accorder c veur .parce que l'administration active n'a pi à en souffrir dans l'intérêt de ses finances o tout autre de ses intérêts.

1 2. Les textes spéciaux. — Cependant la prudence estcontrainte en certains cas, et c rement à sa tendance générale, de déclarei responsable des dommages résultant d'acte

(1) Cf. suprà. Première partie. Titre II, Ghapi La garantie admniiirative, p. 1S6 à 138.

rents de ceai qui constituent la gestion de son domaine privé.

Il en est ainsi tontes les fois que des textes spéciaux, visant la question, imposent cette solution d'un manière précise. A l'égard des communes (1), la loi du 10 vendémiaire an IV, et â sa suite la loi du 5 avril 1884, dans ses articles 106 à 109 qui l'ont assez profondément modidée, ont établi une responsabilité particulière pourles dommages causés sur leurs territoires pardes rassemblements ou des attroupements.sauf le recours possibledes communes contre les auteurs des dommages, s'ils viennent à être découverts ; aussi les tribunaux judiciaires déclarent-ils très généralementies communes tenues de réparer les préjudices qui résultent en outre de toute insuffisance des mesures de police ayanlen vue d'assurer la sécurité publique ; à l'égard de l'Etat au contraire, la jurisprudence administrative se refuseà reconnaître sa responsabilité en pareilles hypothèses (2) ; car â son égard n'existe aucun texte spécial en cette matière.

Mais des textes spéciaux ont déclaré l'Etat responsable des fautes commises par ses fonctionnaires dans la gestion de certains de ses services publics. Ces services sont ceux des contributions indirectes, des douanes et des postes et télégraphes.

(1) Cf. Michoud, De la responsabilité des communes & raison des fautes de leurs agents. Revue du droit public et de la Science politique, 1897, tome VII, p. 41 à 84.

(2) Conseil d'Etal, 5 mars 1880. Sirey, 81. 3. 64.

A l'égard de l'administration des contributions indirectes, la loi du V" germinal an XIII, art 29, rend l'Etat responsable des saisies illégales. Relativement à l'administration des douanes, l'Etatest tenu de réparer les dommages résultant des perceptions illégales de droits et des refus non justifiés de délivrance des acquits à caution et des congés ; ainsi le décide expressément la loi du 22 août 1791, tit.II.art. Ià3; et d'après cette même loi, lit. XIII, art. 19, l'Etat répond aussi desautres fautes et imprudences imputables auxagentsdes douanes dans l'exercice de leurs fonctions. Quant au service des postes et télégraphes, la responsabilité de l'Etat résulte d'un assez grand nombre de textes, et principalement de la loi du 4 juin 1859, art. 3 et de la loi du 26 janvier 1873, art. 4 et 10 qui visent le cas de perte de valeurs déclarées insérées dans une lettre.

Ënân à côté de tes textes établissant la responsabilité de l'Etat pour dommages illicites causés par ses fonctionnaires, il en est d'autres qui déclarent encore l'Etat tenu de dommages-intérêts envers les particuliers par suite de préjudices graves éprouvés par eux, et bien que ces préjudices nesoientnuliementillicites, n'étant autre chose que l'exercice de droits qui appartiennent à l'Etat en vertu des lois elles-mêmes. Ainsi d'après la loi du 3 mai 1841 , l'Etat n'a le droit d'exproprier l'individu qu'à charge de l'indemniser. De même d'après laloi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, H 3 et 4, D,mi,.=db, Cookie

ÎSi DEUXIÈME PARTIE

la loi dme septembre 1807, art. 55 et suiv.,etla loi du 29 décembre 1892, l'exécution des travaux publics entraîne pour les dommages qui en sont la suite droit à indemnité au proât des particuliers. De même encore des lois spéciales ont reconnu ce même droit pour les dommages résultant de l'établissement de certaines servitudes d'utilité publique, par exemple les lois du 10 juillet 1732, du 17 juillet 1819 et du 22 juin 1854 pour les servitudes militaires. la loi du 28 juillet 1885, art. 9 et 10, pour la servitude d'appui nécessaire à l'établissement des lignes télégraphiques ou téléphoniques ; les lois du 16 septembre 1807, art. 50, et du 21 mai 1836, art. 15 pour la servitude d'alignement dans le cas où elle a pour effet l'absorptionde la propriété privée par la voie publique. Dans le même ordre d'idées, la loi du 8 juin 1895, qui a modifié l'article 4S6du Code d'instruction criminelle, confère au juge de la revision d'un procès criminel, la faculté d'allouer des dommages-intérêts à la victime de l'erreur judiciaire. Ce ne sont là que des exemples, nullement limitatifs, de l'idée que l'Etat peut être tenu de réparer des dommages même licites ; à plus forte raison dans cette même catégorie d'hypothèses, faut-il considérer qu'il doit réparation des dommages illicites, dus à la faute de ses fonctionnaires. De là autant d'échecs à la règle jurisprudentielle de l'irresponsabilité générale de l'Etat.

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|3. Les doctrines. — Cette règle jurîsprudentielle, bien que la juridiction administrative s'abstienne de la fonder sur aucun principe de droit et la base uniquementsurl'arbitraire,est-elle susceptible d'être expliquée et justifiée à l'aide d'une théorie juridique et de droit positif? plusieurs doctrines d'ailleurs ingénieuses, ont en effet été présentées dans cette vue.

Suivant l'une d'elles (1) il faut, en naâtière de responsabilité de l'Etat, faire complètement table rase des principes du droit commun, et rejeter absolument l'idée traditionnelle que la responsabilité ne saurait avoir d'autre fondement que la faute commise. La meilleure preuve en est, dit-on, qu'un assez grand nombre de textes imposent à l'Etat l'obligation de réparer des préjudices qui ne sont en aucune façon illicites, puisqu'ils apparaissent comme la conséquence inévitable de l'exercice des droits qu'il possède d'après la loi elle-même ; c'est donc ailleurs que dans l'idée de faute qu'il faut chercher la base de l'obligation de l'Etat de réparer les préjudices qu'il cause même d'une façon illicite dans les manifestations de sa puissance publique. Cette base, on prétend la trouver dans l'idée d'une assurance mutuelle contractée par les administrés contre le risque des accidents administratifs ; cette assurance conclue du reste tacitement, aurait elle-même sa raison d'être dans le principe

(1) Hauriou, hc. cit., suprà. Des actions en ind^nnité cotare PEtat, et Précis, Z" édit-, p. 174 et suiv,

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ne DEUXIÈME PARTIR

de l'égalité devant la loi et devant les charges publiques; seulement comme cette égalité ne peut pas, en cette matière, être obtenue directement comme en ce qui touche l'impôt et le service militaire, elle est établie indirectement à l'aide d'indemnités compensatrices dérivant de l'assurance mutuelle contre les accidents administratifs. Cette doctrine se flatte d'expliquer et de justifier parfaitement la jurisprudence, et l'on dit même que,s'il est vrai qu'il n'y est fait aucune allusion dans les arrêts, cependant « elle en jaillit pour ainsi dire spontanément >. En effet comme l'idée qui sert de fondement à cette doctrine est essentiellement souple, comme le besoin d'égalité peut varier suivant l'importance du dommage et selon les ressources des caisses publiques, on conçoit qu'elle n'aboutisse pas dans tous les cas à faire reconnaître au profit de l'individu dont le droit a été violé la possibilité d'obtenir des dommages-intérêts; ce sera là une question à trancher suivant les nécessités du moment par la jurisprudence administrative lorsqu'aucune loi ne sera intervenue.

Une autre doctrine (1), tout en étant mélangée de critiques à l'adresse de la règle jurisprudentielle, et tout en admettant l'application du droit commun, par suite de l'idée de faute, pour tous les actes de gestion des services publics, s'efforce néanmoins de justifier la jurisprudence en tant

(1) Michoud^ loe cit., 3uprà, 3* et 3* articles,

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qu'elle proclame l'irresponsabilité généra l'Etat à raison des fautes commises dans les d'autorité par lesquels se manifeste sa pui:

publique. Cette opinion prend comme point part la différence de nature juridique qui ; les actes de gestion, quel que soit d'ailleur but, des actes d'autorité ; par les premiers, se comporte comme une personne privée, oi prend dès lors qu'il soit soumis aux rapport litaires du droit commun ; par les seconds, s traire, l'Etat se comporte comme puissance que ; alors ce n'est plus l'égalité qui doit n mais bien l'obéissance et la contrainte. L'on comme tel autre auteur qui se contente d'e:

avec conscience lajurisprudence sans môme de la critiquer (1) que le système des articles' 1384 du Code civil n'a été institué que poui les relations de particuliers à particuliers, ■ les rapports des individus avec la puissaE blique et que, tout autre principe général di public faisant défaut dans la législation pc l'on est amené nécessairement à recoi comme fondée la règle jurisp ru dentielle de ponsabilité de l'Etat dans ce cercle de son ai Ni l'une ni l'autre de ces doctrines ne pe adoptée, et il convient de décider que toujt dans tous les cas l'Etat doit répondre des fai ses fonctionnaires, selon les termes du droi

(i) Laferrière, op. c'f-, lome I, p. 677 à 680.

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mun. Cette manière de voir est celle de la plupart des civilistes{l), mais ils l'ont souvent compromise par de mauvaises raisons.

Une remarque préliminaire, commune aus deQx doctrines précédentes, comme à la jurisprudence qu'elles prétendent justifier dans son ensemble, s'impose d'abord concernant le résultat auquel elles aboutissent ; ce résultat est de restreindre la responsabilité des personnes administratives au fur et à mesure que ces personnes soot plus élevées dans la hiérarchie, et c'est de Caire décroître la responsabilité de l'Etat, jusqu'à la supprimer, au fur et à mesure que l'acte dommageable est plus grave et que l'Etata plusd'intérêt â s'y soustraire ; la conséquence finale est que l'individu possède d'autant moins de garanties qu'il aurait plus d'intérêt à en trouver. S'il est possible de dégager de la législation existante quelque principe susceptible de faire échapper à un tel défaut de civilisation, cela n'est-il pas de beaucoup préférable ?

Abstraction faite de cette remarque commune aux deux doctrines précédentes, la première d'entre elles présente ce défaut capital d'être aussi arbitraire que la jurisprudence elle-même, puisqu'elle confie à celle-ci le soin de déterminer les cas dans lesquels l'Etat devra être déclaré responsable, les cas dans lesquels devra fonctionner la caisse imaginaire des assurances contre les accidents admi-

(1) Cr. nolanimenl Laurent ; Aubry et Rau, loc. cit.,

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nistratifs ; au fond, et tout en employant une terminologie différente, cette théorie ne dit pas autre chose que les arrêts de la juridiction administrative d'après lesquels l'Etat n'est considéré comme responsable que lorsque l'équité est conciliable avec la nature et les besoins du service. Aussi bien, dans l'application de sa théorie, l'auteur qui l'a produite se montre-t-il peu logique lorsqu'il la restreint et qu'il décide notamment que l'Etat ne doit pas être tenu de répondre du dol et de la faute lourde de ses fonctionnaires, parce que ce ne sont pas là B choses qu'on puisse prévoir, ni surtout qu'on puisse empêcher » (1), et parce que ce sont de véritables sinistres ; la notion même de l'assurance n'est-elle pas fondée sur la réparation des sinistres imprévus et inévitables î A la vérité l'auteur semble vouloir dans une certaine mesure transporter dans le droit public une théorie de droit privé, celle de l'assurance contre le risque professionnel, très en faveur depuis quelques années, et par laquelle on tend à supplanter la vieille théorie de la faute délictuelle ; un tel procédé pourrait peut-être être regardé comme légitime si précisément l'idée de l'assurance contre le risque professionnel n'était elle-même susceptible de critiques très graves, dont le développement ni même l'indication ne sauraient trouver place ici. Quant à l'idée inspiratrice de cette doc-

. (1) Uauriou, loc. cit., suprà, p. 64.

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trine de l'assurance contre les risques administratifs, on verra plus loin comment peuvent s'expliquer les textes qui engagent la responsabilité de l'Etat indépendamment même de toute faute et par cela seul qu'un préjudice grave a été causé à l'individu.

La seconde doctrine, qui fait échapper au droit commun l'Etat dans les manifestations de sa puissance publique, n'est pas davantage fondée en droit. La considération que les droits de puissance publique appartiennent à une sphère supérieure dans laquelle l'individu ne saurait être admis à intervenir pour les discuter et pour en empêcher l'exécution, parfaitement exacte en elle-même, cesse absolument de trouver son application légitime dés que l'exécution a été accomplie et que l'individu s'est soumis; l'administration n'a été nullement entravée puisqu'elle a pu aller même jusqu'à l'abus de ses pouvoirs. Cet abus ayant été commis, peu importe le caractère de l'acte; que ce soit un acte de gestion du domaine privé, un acte de gestion des services publics ou un acte d'autorité et de puissance publique, dans tous les cas au regard de l'individu il présente toujours la mt'me nature juridique: une illégalité préjudiciable donnant droit à réparation. Si l'on veut bien ne pas perdre de vue la remarque faite au début de cette étude, à savoir que, dans toute notre législation, les articles 1382 et 1384 du Code civil sont les seuls textes généraux à viser cette sorte d'actes, et

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que la théorie qui en découle s'impose impérieusement à cause de l'idée de justice sur laquelle elle repose.l'on est amené très naturellement à l'appliquer à l'Etat comme â quiconque.

Sans doute, au début du siècle, les rédacteurs du Code civil n'ont pas eu en vue de tranche r,g race à ces textes, le conflit des droits individuels avec l'administration ; mais puisque ces articles constituent l'unique point d'appui solide du droit positif en cette matière, qu'y a-t-il donc d'illégitime à décider qu'ils s'appliquent à toutes les illégalités préjudiciables ?

Sans doute aussi les articles 1389 et 1384 du Code civil ne visent que le fait de l'homme ; mais est-ce une raison suffisante pour en écarter l'application à l'égard des fautes commises dans les manifestations de la puissance publique ? A ce compte on ne comprendrait pas pourquoi la théorie du droit commun pourrait être étendue aux actes de gestion des services publics de l'Etal, ni même aux actes de gestion de son domaine privé, non plus qu'aux unités administratives inférieures et aux simples personnes morales publiques ; les personnes morales privées devraient même y échapper. S'il en est autrement, et si malgré ses termes formels le texte a été étendu à tous ces cas, c'est qu'il est parfaitement légitime de l'étendre également à toutes les hypothèses identiques, du moment que loin de forcer son esprit, on se borne à le reconnaître intégralement.

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A côté de ces considérations générales et décisives, il en est d'autres plus spéciales. Dans la jurisprudence et dans la plupart des doctrines qui tendent à sa justiflcalion, on regarde comme exceptionnels les textes qui ont reconnu l'Etat responsable des dommages causés par les actes étrangers à la gestion de son domaine privé, n'est-il pas plus simple et plus naturel de n'y voir que des applications du droit commun ? mais il faut convenir immédiatement que ce serait là une question à examiner à propos de chacun de ces textes particuliers, et l'on pourrait décider que ces lois spéciales constituent à l'égard des services qu'elles ont visés, des législations distinctes se suffisant à elles-mêmes, sans que pour cela le principe général de la responsabilité de l'Etat en soit atteint.

Quant aux textes spéciaux qui mettent à la charge de l'Etat l'obligation d'indemniser les particuliers pour les dommages qu'il lui fait subir sans même avoir de faute â se reprocher, ils s'expliquent autrement que par la Ihèorie générale qui dérive des articles 1382 et 1384 du Code civil. Cette explication réside dans le triomphe de la conception individualiste de l'Etat sur la conception opposée : si dans ces hypothèses l'Etat doit indemniser l'individu, c'est que le législateur a pensé qu'il aurait été injuste de conférer à la collectivité la faculté de priver le particulier de ses droits sans aucun dédommagement ; des prérogatives sont in-

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dispensables à l'Etat pour qu'il puisse remplir sa mission, l'individu doit céder devant ces prérogatives, mais encore faut-U qu'il ne soit pas sacrifié absolument et qu'il reçoive une compensation ; autrement c'est le législateur lui-même qui se constituerait en faute parce que la loi serait injuste.

En pareil cas et abstraction faite de tout texte particulier réglant la question, l'Etat agissant dans les limites des droits que la loi lui confère, seraitil donc tenu de réparer les préjudices individuels? Encore que la doctrine qui vient d'être admise soit très compréhensive puisqu'elle soumet l'Etat au droit commun dans tous les cas, et encore que la "loi en vertu de laquelle l'Etat cause de tels préjudices soit l'œuvre de ses fonctionnaires, lato sensu, cette solution ne peut pas être admise, du moins dans l'état de notre législation. Bien que la loi puisse être injuste et aboutir même à la violation des droits individuels, elle n'engage pas, à moins qu'elle le décide elle-même expressément, la responsabilité de l'Etat : c'est que juridiquement il n'y a pas faute de l'Etat à proprement parler, parce que le droit du législateur n'est pas limité en cette matière par la constitution ; le législateur ne peut donc encourir qu'une responsabilité purement morale. Mais l'on peutconcevoir tel système législatif et constitutionnel tout diffèrent: ainsi il y a des constitutions, celle des Etats-Unis d'Amérique par exemple, qui contiennent une énumé

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ration des droits iodividuels dont le respect impose au législateur lui-même, et dont la sauvegarde est confiée au pouvoir judiciaire. La même remarque doit êlre faite pour les actes de gouvernement proprement dits: comme les lois, ils échappent à un contrôle quelconque des juridictions établies chez nous, et ne trouvent d'autres limites que dans la constitution. Mais en dehors des actes législatifs et des actes gouvernementaux, la responsabilité de l'Etat s'étend à tous les actes par lesquels il manifeste son activité.

Il n'y a non plus aucun motif qui fasse obstacle à l'application du droit commun en tant qu'il conduit à décider que l'individu qui a eu â souffrir un préjudice illégat trouve une double garantie dans la duaUté des obligés : le fonctionnaire de l'Etat, qui a causé le préjudice, est donc, comme l'Etat lui-même, tenu de le réparer. La solution devrait être admise en droit, alors même qu'elle serait susceptible d'entraîner des inconvénients d'ordre législatif ; on a vu plus haut qu'elle est,' au contraire avantageuse à tous points de vue, elle s'impose par conséquent.

I 4. Les dessous de la question. — La question de la responsabilité civile de l'Etat à raison des fautes de ses fonctionnaires apparaît comme étroitement liée à une question de compétence.

On l'a nié cependant, et l'on a soutenu que, même en admettant l'application du droit com-

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muQ à l'égard de l'Etat, ce n'est pas une raison pour enlever compétence aux tribunaux administratifs (1). Mais cette manière de voir sombre devant le raisonnement et devant les faits. D'une part, il n'y a pas à alléguer en cette matière l'incompétence générale des tribunaux judiciaires à l'égard des litiges administratifs, non plus que la règle de l'indépendance de l'administration vis-à-vis de la justice qui sert de base à cette incompétence. Car il ne s'agit pas d'un procès contre un acte administratif, mais contre une personne administrative ce qui sort de la notion ordinaire et normale du contentieux adrainistratir, et d'ailleurs en quoi ■ l'administration serait-elle entravée et moins indépendante puisque le litige tend non pas à l'empêcher de se mouvoir librement, mais à la contraindre à réparer les dommages illicites provenant d'actes déjà accomplis? Le principe de la séparation des pouvoirs, sainement entendu, conduit, au contraire, nécessairement i la compétence judiciaire {2). D'autre part, la jurisprudence administrative, en décidant que, lorsque l'Etat répond des fautes de ses fonctionnaires, ce n'est pas en vertu des textes inflexibles du droit commun, mais en vertu d'une idée vague d'équité, variable selon la

(1) Michoud. De la responsabilité de l'Etat, n" 34.

(2) CI", le même raisonnemenl et la même réfulalion, plus développée, suprà, p. 118 à 120 à propos de la gariiDtie administrative que l'on préseote comme le corollaire du principe de la séparation des pouvoirs.

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nature et les besoins des services, a été visiblement dominée par la préoccupation de soustraire à la justice ordinaire toute une masse de litiges fâcheux pour l'adminislration. Et la plupart des textes spéciaux qui ont reconnu formellement la responsabilité civile de l'État dans des hypothèses particulières ont reconnujla compétence judiciaire. C'est encore cette compétence qui est admise sans difficultés en ce qui touche la responsabilité civile des personnes administratives inférieures à l'État, des communes, par exemple, même pour les fautes commises par leurs agents dans l'exercice de la puissance publique.

Tout cet ensemble de faits démontre bien le lien intime et l'influence réciproque de la question de fond et de la question de compétence ; du moment que la responsabilité de droit commun doit s'appliquer à l'Etat, i! est naturel aussi qu'il soit soumis à !a juridiction ordinaire; et c'est précisément pouréviter cette compétence que la jurisprudence administrative, ainsi que la plupart des doctrines produites pour la justifier, ont déclaré l'État soustrait à la responsabilité civile du droit commun.