CHAPITRE PREMIER l'institution d'unk justice administrative

§ 1. Les oHgines de la justice administrative. — L'idée d'instituer une justice particulière et absolument distincte, pour trancher les procès adojinistratifs, est une idée relativement récente. Elle ne remonte pas au delà de la fin du seizième siècle et du début du dix-septième, c'est-à-dire de l'époque à laquelle la monarchie tend et commence à devenir absolue. Auparavant les autorités chargées de statuer sur les litiges administratifs étaient de véritables tribunaux, ne se distinguant en rien des tribunaux qui statuaient sur les autres procès ; les uns et les autres étaient donc des tribunaux judiciaires, quoique investis d'attributions dîfiérentes. Mais tandis que cette

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ion a persisté pour les uns jusqu'à la m, elle a disparu pour les autres dès Ja iizième siècle ou le début du dix-sep-

'abord certaines juridictions, que l'on i'ordinaire comme des tribunaux admide l'ancienne France, n'ont jamais précaractère en réalité. De même que le t était issu du Conseil du roi, la Cham- :omptes sortit du Parlement en vertu onnance de janvier 1319, et elle engenlème d'autres démembrements, la Chamur des aides, qui en fut séparée d'une ïcise par l'ordonnance du 28 décemet la Chambre et Cour des monnaies par nce du 18 septembre 1357. Tous ces ements eurent le même sort ; comme le t, ils constituèrent des Cours souverainises d'ailleurs comme lui au contrôle ' de cassation exercé par le Conseil du ystème de la vénalité et de l'hérédité es leur fut appliqué. Ils ne se distinonc des tribunaux ordinaires que par ibutions ; encore cette règle n'était-elie ue ; car c'est précisément ce caractère ïux judiciaires qui peut servir à expliment ces juridictions, chargées de ceritestatiODS administratives, partageaient Parlements, investis en principe des ions privées, la faculté de prononcer des

peines privatives de la liberté et même de la vie. La Chambre des comptes, la Chambre et Cour des aides, la Chambre et Cour des monnaies ne sont du reste que les exemples les plus importants parmi les juridictions du même genre ; beaucoup d'autres présentaient ce même caractère, à savoir d'être des tribunaux Judiciaires ayant la connaissance de litiges administratifs ; au surplus un assez grand nombre de ces tribunaux n'étaient pas souverains et ne jugeaient que sauf appel au Parlement. Dans les deux derniers siècles, la monarchie étant devenue absolue tendit tous ses efforts à ressaisir la connaissance de ces difficultés ; elle y parvint pour la plupart, et les attribua en général à son représentant direct, l'intendant, tantôt purement et simplement, et tantôt en supprimant les offices de judicature et en en remboursant la finance à leurs titulaires ; mais les juridictions de ce genre auxquelles elle ne loucha pas subsistèrent jusqu'à la fin avec le caractère qu'elles avaient toujours revêtu Jamais les Chambres des comptes par exemple ne furent plus que les Parlements, des tribunaux administratifs.

D'un autre côté, le Conseil du roi, envisagé dans son rôle de juridiction administrative, ne fut définitivement investi de ce rôle qu'à la fin du seizième siècle. Jusque-là sa destinée, à lui aussi, avait été identiquement la même que celle du Parlement, jusque vers la fin du quinzième siècle les conseillers au Parlement, de même que les 3.,

ers d'Etat, furent essentiellement révocaplacés sous la dépendance du roi ; c'est 3nt une ordonnance de Louis XI du 21 oct67 qui vint poser le principe de l'inamodes juges Quant à la pratique de la véna- 1 offices qui contribua bien davantage à mdance des magistrats, elle ne s'établit /ement qu'au début du seizième siècle. Il que dès ce moment l'organisation du du roi aurait dû dîflTérer profondément de I Parlement ; pourtant il n'en fut rien ; car fin du quinzième siècle la juridiction 'être exercée par le Conseil du roi tout et fut confiée à une section qui prit le Grand Conseil, et l'organisation de ce fut modelée sur celle du Parlement. Car, ue l'ordonnance de 1467 consacrait l'inaité au profit de tous les officiers royaux, 5ue de la patrimonialité et de l'hérédité ces s'étendit aux membres du Grand Coninsi la juridiction administrative avait ;omme la justice ordinaire et en même [u'elle, d'être sous l'influence directe du royal, et il n'y avait encore que des trijudiciaires pourvus d'attributions dlffé- Ce fut sous Henri II que le Conseil du , continuant à être composé de conseillers nent dits, était resté sous la dépendance du monarque, commença à attirer à lui aissance des affaires qui étaient dévolues

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au Grand Conseil, mais c'est seulement à la fin du siècle que le résultat voulu par la royauté paraît avoir été atteint d'une manière définitive. De cette époque était née la juridiction administrative supérieure, parce que cette juridiction ne dépendait plus de la Cour souveraine qu'était le Grand Conseil, mais uniquement du Conseil du roi, ou pour mieux dire du roi en son Conseil.

Quant aux intendants, qui à la fin de l'ancien régime, constituaient la juridiction administrative du premier degré, ils ne furent pas une création de Kicbelieu, mais leur pouvoir de juridiction semble bien avoir été réellement son œuvre; c'est un édit de 1621 qui conféra à ces fonctionnaires des commissions à pouvoirs illimités, et un édit de 1635 convertit en commissions permanentes ces commissions qui jusqu'alors n'avaient été que temporaires.

Ainsi le Conseil du roi et l'intendant sont les deux seuls tribunaux administratifs de l'ancien régime, et leur origine se confond avec la naissance de la monarchie absolue. Pour juger sûrement de la valeur d'une institution, autant que pour comprendre l'esprit qui doit naturellement l'animer, il est essentiel d'en rechercher et d'en établir la genèse.

§ 2. La survivance de la Justice administrative. — S'il est vrai que la Révolution prononça l'incompétence généralepou ries tribunaux judiciaires

re des litiges administratifs, la question lictfon administrative devait nécessaiposer à son attention. D'ailleurs, sans loncer cette incompétence générale, as nécessaire, par suite des troubles i cette époque, de soustraire certains justice ordinaire ? Bien que le système tude des attributions juridictionnelles judiciaire eût été soutenu avec force constituante par Chabroud, député du une série de lois successives, dont la m date est la loi du 7 septembre 1790 tacher de l'ensemble du conteatieux . nombre d'affaires qui, comprises s la dénomination commune de conteninistratif, furent attribuées à la coude l'administration active elle-même.

lateur d'alors pouvait peut-être penser der de la sorte il n'y avait aucun danger rantie du droit individuel, mais au confrand avantage au point de vue de la ion et de l'ôcononiie. Il pouvait en effet I le mode de recrutement des autorités tives, qui était exactement le même des juges, l'élection, constituait à lui garantie suffisante, et dispensait de a France déjuges ». Question d'orga- [ui se rattache à l'étude de la séparation onSj mais qui avait exercé alors son

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influence au point de faire perdre de vue le principe de la séparation des pouvoirs.

La législation de l'an VIII maintint le principe d'après lequel un contentieux administratif existait distinct du contentieux judiciaire, et organisa la justice administrative sur de nouvelles bases, en s'eflforçant de restaurer les institutions de l'ancienne monarchie. Ce sont les lois du Consulat el de l'Empire qui ont créé la plupart des juridictions administratives qui existent encore aujourd'hui. Ainsi le Conseil d'Etat et les Conseils de préfecture datent de la constitution du 22 frimaire an VIII et de la loi du 28 pluviôse de la même année, la Cour des Comptes de la loi du 16 septembre 1867.

§ 3. Les destinées successives de la justice administrative. — La justice administrative a d'ailleurs traversé au cours de ce siècle des fortunes diverses, et à certaines époques elle a même vu son existence compromise.

Placée, sous les deux Empires, dans le sein même de la constitution, soumise au contraire, sous les Chartes, au régime des ordonnances, la juridiction administrative supérieure se trouve aujourd'hui, comme sous la République de 1848, dans le domaine des lois ordinaires; la loi fondamentale à l'heure actuelle est celle du 24 mai 1872. Sous ce rapport, le Conseil d'Etat, envisagé dans son rôle de juridiction administrative

le, a suivi le sort du Conseil d'Etat, enviins son rôle de conseil d'administration et vernement.

autre côté, abstraction faite des attaques ïuses et répétées des jurisconsultes et des 3tes, la justice administrative, considérée )n ensemble, s'est trouvée en butte à celles rigèrenl contre elle à plusieurs reprises avoirs publics. La première de ces atta- I place au milieu de l'époque où la juridic- I degré supérieur, soumise au régime des ances, était l'objet des critiques les plus e la part des libéraux de la Restauration, donnance du 20 août 1830 institua une com- 1 chargée de préparer un projet de loi sur •me dans l'organisation et dans les attrl- 1 du Conseil d'Etal; les études de cette

n'aboutirent que lors de la loi du 19 juil- 5, et n'eurent pour effet que d'apporter éliorations dans l'organisation de la juri-

administrative supérieure, en la faisant du régime des ordonnances dans celui des linaires. Il semble que l'existence de cette

particulière, un instant menacée, allait ■ un nouvel appui dans une organisatian pour ne plus être remise en question. Cet lors de la discussion de la loi du 3 mars ir le Conseil d'Etat, à la séance de l'Ase législative du 23 janvier 18i9, fat proi amendement, appuyé, il est vrai, de quel-

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LE PaiNCIPÇ DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS 51

ques voix seulement, qui tendait à la suppression pure et simple de la justice administrative et à la translation de ses attributions aux tribunaux judiciaires. La discussion de la loi du 21 juin 1865 sur les Conseils de préfecture donna lieu à un fait analogue dans la séance du Corps législatif du 23 mai 1865. Mais c'est après 1870 que l'existence de la justice administrative fut le plus gravement compromise. Un décret du 18 septembre 1870, rendu par le gouvernement de la Défense nationale, avait institué une commission chargée d'examiner la question de la suppression de la juridiction administrative, et c'est en ce sens qu'à l'unanimité se prononça cette commission. A l'Assemblée nationale fut aussi proposée le 29 avril 1871 la suppression des Conseils de préfecture ; mais les rapports d'ailleurs favorables à cette suppression, présentés à l'Assemblée nationale le 14 juin 1872 au nom de la commission de décentralisation, et le 3 décembre 1872 au nom de la commission des services administratifs, ne furent pas. adoptés en discussion publique, et lajuridiction administrative fut maintenue.

§ 4. ia règle de la séparation des deux ordres de juridictions. — De l'existence de la justice administrative, conséquence elle-même de la règle de l'indépendance absolue de l'administration vis-à-vis de la justice, découle une autre règle importante, qui se confond même en partie

!;on peut l'appeler la règle de la sépaes deux ordres de juridictions. Elle sil'il y a en France deux justices distinctes,

î, et en quelque sorte parallèles :1a jusinaire et la justice administrative. De là iultats.

emier lieu, ces deux justices sont indées l'une de l'autre. A la lête de l'une est le cassation, à la tête de l'autre le Conat ; et ces deux hautes juridictions n'ont )oint de contact, n'étant reliées par autorité supérieure commune. Cette sépa- )Solument tranchée des deux ordres de >nsestparfois susceptible d'entraîner des 3 justice; on en verra plus loin des s dans la théorie des conflits de faits et icamen de la question de la responsabilité s ministres.

!ond Heu, le critérium actuel du caractère e ou administratif de tel ou tel tribunal lé réside précisément dans robservation ribunal relève du contrôle suprême de la : cassation ou du Conseil d'Etat. Ainsi diction qui, par son organisation, semble îctement les mêmes garanties d'indépen- • le les tribunaux judiciaires, est pourtant diction administrative parce qu'elle recontrôle suprême du Conseil d'Etat ; telle mment la Cour des comptes, bien que leillers-maîtres soient inamovibles à la

LE PRINaPE DE LA 8ËPARATI0N DES POOVOIRS S3

différence des autres juges administratifs. En sens inverse, une juridiction, alors même que ses membres ne jouissent pas de t'inamoTibilité comme les ju^es desautrestribunauxjudiciaires, est cependant un tribunal judiciaire, du moment qu'il relève du contrôle suprême de la Cour de cassation ; ainsi en est-il du juge de paix.

Ilfaut remarquer seulement que ce critérium, infaillible aujourd'hui, n'a pris naissance qu'en même temps que s'est dégagée nettement l'existence du pouvoir judiciaire, par suite de la création de la Cour suprême, qui représente son unité, et qu'il faisait par conséquent défaut sous l'ancien régime qui avait reconnu dans tous les cas le rôle de cassation au Conseil du roi. Le seul critérium alors possible pour reconnaître un tribunal administratif d'un tribunal ordinaire résidait donc dans l'examen de l'organisation intime de ce tribunal. Autrement il faudrait dire que toutes les jaridictions de l'ancienne France étaient des juridictions administratives.