L'ÉLÉVATION DU CONPUT

a. L'histoire.

§ 1. V ancien régime. — Dans notre ancienne France, bien qu'aacune règle précise n'existât à cet égard, il semble que le plus souvent l'intendant, appelé d'office à la barre d'un Parlement pour avoir à entendre ses remontrances, et à écouter ses injonctions ou ses défenses, opposait au Parlement un décUnatoire d'incompétence, et obtenait du Conseil du roi l'évocation de l'affaire. Du reste, le droit d'élever de la sorte le conflit n'existait qu'au profit du pouvoir royal pour se garantir des empiétements tentés par les Parlements ; en sens inverse il faisait défaut au proflt des Parlements pour se protéger des usurpations commises surla justice par l'administration ; aussi bien, les Parlements n'auraient trouvé aucune garantie d'impartialité dans l'organisation de la juridiction chargée de vider le conflit, parce que cette juridiction n'était autre que le roi en son Conseil ; c'est ce qui peut expliquer, sans d'ailleurs justifier, pourquoi en pareil cas les Parlements essayaient de se faire justice eux-mêmes en mandant à leur barre les administrateurs pour leur enjoindre d'avoir à cesser à l'avenir leurs usurpations. Au surplus, les cas, dans lesquels les Parlements pouvaient être dessaisis de l'affaire par une évocation, n'avaient été nullement déflnis

ni précisés ; tout dépendait uniquement du bon plaisir du roi, qui se considérait comme le chef suprême de la justice.

[ période révolutionnaire. — Pendant tion le conflit ne fut pas une arme spé- ; la main du gouvernement en vue de ré- ! empiétements réciproques des pouvoirs t judiciaire, ou des deux ordres de juri- I fut alors confondu avec la réclamation Stence instituée par la loi des 7-14 octo- 2°. Il semble donc qu'à cette époque le avait être élevé non seulement par un Iconque de l'administration, mais même larticulier, du moment qu'il avait intérêt r l'exception d'incompétence. Les cas iiels cette sorte de conflit pouvait être "urent pas plus précisés que sous l'aninarchie. L'administration usait de l'ex- 'incompétence toutes les fois qu'elle y m intérêt ; c'est ainsi que la source la lante des conflits pendant cette période tée par les poursuites au criminel contre jnnaires. L'effet habituel de l'élévation îtait d'apporter un sursis à la procédure levant le tribunal judiciaire. C'est ce que [pressément la loi du 21 fructidor an III, is juges qui, ne tenant aucun compte de du conflit, passaient outre et statuaient,

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Le PRIMClPI': DE LA SËPARÂTIONIDES POUVOIRS IT

se rendaient passibles de pénalités comme coupables de forfaiture.

b. La période contemporaine et la légisUtion actuelle.

Le régime de l'arbitraire, pratiqué aux époques précédentes, persista jusque vers la fin de la Restauration ; c'est l'ordonnance du 1" juin 1828 qui eut pour effet d'apporter certaines améliorations en ce qui touche l'élévation du conflit ; elle est encore en vigueur sur ce point aujourd'hui, sauf une modification qui résulte de la loi du 24 mai 1872, art. 26.

§ 1. Par quelle autorité peut être élevé le conflit ? — Un arrêté consulaire du 13 brumaire an X réservait déjà au préfet le droit d'élever le conflit. D'après les articles 6 et 9 de l'ordonnance du 1" juin 1828, au préfet seul appartient ce droit. Le préfet commence par proposer un déclinatoire d'incompétence au tribunal judiciaire ; si celui-ci se déclare compétent, le préfet, qui voit son déclinatoire rejeté, peat prendre un arrêté de conflit. Les articles 6 et 9 de l'ordonnance de 1828 contiennent une prescription commune au déclinatoire d'incompétence et à l'arrêté de conflit ; l'article 6 à propos du premier de ces actes porte que « le préfet adressera au procureur du roi un mémoire dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à l'administration la connais-

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£8 PREMlÈRi; t>ARTlË

sancedu litige », et l'article 9 à propos de l'arrêté de conflit prescrit que « la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée ». On a déjà vu plus haut que la jurisprudence se contente de l'insertion littérale des textes généraux de 1790, de 1791 et de l'an III qui défendent aux tribunaux de s'ioimiscer dans l'administration ; mais ce n'est pas là satisfaire au texte, moins encore à l'esprit de l'ordonnance de 1828.

Le conflit est donc institué en vue d'empêcher les empiétements du pouvoir judiciaire sur l'administration ; au contraire il ne peut avoir pour résultat de mettre obstacle aux usurpations de l'administration sur les tribunaux judiciaires, puisque ceux-ci ne peuvent pas élever le conflit. Certains tribunaux au début du siècle avaient pensé le contraire, et avaient élevé le conflit par l'intermédiaire de leur ministère public ; mais leur prétention a été définitivement écartée en 1828. Cependant l'article 26 de la loi actuellement en vigueur du 24 mai 18Î2, reproduisant l'article 47 de la loi du 3 mars 1849 dispose que < les ministres ont le droitde revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux (du Conseil d'Etat), et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif». La ministre de la justice ne pourrait-il pas, en vertu de cette disposition, élever le conflit devant le Conseil d'Etat au nom du pouvoirjudiciaire? étant

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LE PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES l'3dV0lRâ BS

donné les termes très généraux dé l'article 26 de la loi du 24 mai 1872, il paraît certain que la solution affirmative doit être admise ; toutefois il est également certain que les rédacteurs de ce texte n'ont eu en vue que les affaires dans lesquelles est en jeu un acte de gouvernement (i), et qui comme telles doivent échapper non seulement à la connaissance des tribunaux judiciaires, mais encore àcelledelajuridîction administrative. Quoi qu'il en soit, cet article 26 de la loi de 1872, dans la mesure qu'il prévoit, vient faire échec à la règle de l'ordonnance de 182S d'après laquelle le préfet seul a qualité pour élever le conflit.

§ 2. En quelles matières et decant quelles juridictions le conflit peut-il être élevé ? — Le préfet peut prendre un arrêté de conflit toutes les fois qu'un texte de loi attribue compétence soit à l'administration elle-même, soit aux tribunaux administratifs à l'exclusion des tribunaux judiciaires. Peu importe du reste que l'administration ne soit pas partie en cause ; il suffit qu'un texte de loi enlève l'affaire aux tribunaux judiciaires ; il en est ainsi par exemple dans le cas prévu par l'article 4, §3 de la loi du 28 pluviôse an VIII qui donne compétence au Conseil de préfecture pour statuer sur les demandes en dommages-intérêts formées

(I) Cf. iafrà. Deuxième partie, litre II, chapitre IH La théorie de» actes de gouvememmt,

n PREMIÈRE PARTIE

par les particuliers contre les entrepreneurs de travaux publics pour torts et dommages causés à leurs propriétés par l'exécution de ces travaux. Telle est la règle posée par l'ordonnance de 1828, art. 6 et 9 ; mais d'une part les articles 1 à 4 de cette ordonnance ont énuméré un certain nombre de matières à propos desquelles le conflit ne peut pas être élevé, et d'autre part la jurisprudence a induit de l'une des conditions requises par la loi en matière de procédure du conflit que celui-ci est impossible devant certaines juridictions.

Tout d'abord l'article 4 de l'ordonnance de 1828 décide que leconflit ne peut jamais être élevé après des jugements et arrêts devenus définitifs ; de là résulte que l'élévation du conflit est impossible devant la Cour de cassation. D'après l'article 3 de , l'ordonnance de 1828, et sous l'empire de l'article 75 de la constitution de l'an VIII le conflit ne pouvait pas être élevé non plus lorsque le tribunal j udiciaire admettaitla poursuite contre un fonctionnaire administratif sans se conformer à la nécessité de l'autorisation préalable à cette poursuite (1). Enfin l'ordonnance de '1828, art. 1 et 2, dispose qu'en principe le conflit ne peut pas être élevé en matière criminelle, non plus qu'en matière correctionnelle : il importe en effet que, sous le prétexte facile du conflit, l'administration ne

(1) Cr. infrà. Première partie, titre II, chapitre IV, L'irresponsabilité générale des fonciionnaires et la garantie

administrative.

Le principe de La séparation des pouvoirs 61

puisse pas faire échapper ses agents coupablesaux peines qu'ils ont encourues.

Mais l'ordonnance de 1S2S elle-même a admis des exceptions à la règle en matière correctionnelle, et la jurisprudence a apporté aussi une dérogation à cette règle en matière criminelle.

En matière correctionnelle, l'ordonnance de 1828, art. 2, décide que le conflit peut être élevé dans deux hypothèses, que le texte présente comme exceptionnelles : d'abord lorsque la répression d'un délit est attribuée expressément par un texte à la juridiction administrative ; il en est ainsi des contraventions de grande voirie dont la juridiction répressive appartient au Conseil de préfecture en vertu de lois formelles ; — ensuite lorsque le jugement à rendre par le tribunal judiciaire dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartient à l'administration ou à la juridiction administrative en vertu d'un texte ; par exemple un entrepreneur de travaux publics est poursuivi en police correctionnelle pour homicide par imprudence à l'égard d"un ouvrier qui a été tué par une machine ; il se défend en alléguant que le cahier des charges de l'administration lui imposait l'obligation d'employer cette machine qui a occasionné l'accident ; il s'agit alors d'interpréter les clauses du cahier des charges de l'entreprise de travaux publics, mission réservée au Conseil de préfecture par l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII ; en pareil cas

le conflit peut être élevé. Ces exceptions à la règle sont si importantes qu'en réalité elles anéantissent la portée de la règle etle-mème, de telle sorte qu'en lait l'élévation du conflit est possible pour ainsi dire toujours en matière correctionnelle, et que le but principal, qui paraît avoir été recherché par l'ordonnance de 1828, à savoir d'empêcher l'administration de se dérober aux peines édictées parles lois, ne se trouve pas sûrement atteint.

En matière criminelle, il n'en est pas de même ; là la règle est générale, absolue, et ne comporte aucune exception d'après le texte de l'article 1 de l'ordonnance de 1828 ; malgré cette prohibition absolue duconflit en cette matière, la jurisprudence du Tribunal des conflits (1) a admis que le conflit était possible même devant la Cour d'assises, non pas àla vérité à l'égard de l'action publique, mais à l'égard de l'action civile jointe à cette action publique : jurisprudence tout à fait arbitraire puisque le texte de l'ordonnance de 1828 ne fait aucune distinction dans sa prohibition, et puisque le conflit, ayant pour effet de soustraire les justiciables à la justice ordinaire et apparaissant ainsi avec un caractère exorbitant, doit être renfermé dans les limites précises que la loi a édictées.

(1) Trib. Gonf. 22 décembre 1880, 29janvier, 12 mara et 2 avril 1881 ; Sirey, 1882. 3. 57, 74 el 75 ; — 1883. 3. i. — Cf. in/'rà. Deuxième partie, litre II, chapitre 111, lathéoriedes actes degouvememeat.

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Enfin le conflit est impossible devant certaines juridictions, parce que devant elles la procédure duconflit ne pourrait pas se dérouler dans les formes prescrites par l'ordonnance de 1828. Pour que cette procédure puisse suivre son cours il est nécessaire qu'il y ait un intermédiaire entre le tribunal judiciaire etradministration ; cet intermédiaire est le ministère public, chargé de recevoir le mémoire du préfet etde donner ses conclusions sur le déclinatoire d'incompétence. Lors donc qu'il s'agit d'une juridiction qui n'a pas de ministère public, le conflit est impossible. Il en est ainsi du jury d'expropriation, et des tribunaux de commerce ; si en pareille hypothèse le conflit ne peut pas être élevé, ce fait ne tient pas à la nature commerciale de l'affaire ; carie conflit est possible devant la Cour d'appel statuant en matière commerciale. Enfin l'élévation du conflit est encore écartée devant les tribunaux de simple police et les justices de paix ; ici, bien qu'il y ait un ministère public, les afl^aires sont trop peu importantes pour comporter une procédure aussi longue que celle du conflit ; mais la remarque précédente doit encore être faite, ce n'est pas à raison de la nature des affaires que l'élévation du conflit est alors écartée, si bien que le oonflit devient possible devant le tribunal d'arrondissement en appel, lorsque celui-ci est admis par la loi.

§ 3. Les effets de l'élévation du conflit. — L'arrête préfectoral de conflit a pour effet non pas de

PBEUIÈRE PARTIE

lisirle tribunal judiciaire, mais de lui impo- 'obligation de surseoir à toute procédure.

obligation est sanctionnée par les articles j 2 et 128 du Code pénal, qui édictent des :s contre les juges coupables de forfaiture avoir passé outre sans tenir compte de Tarie conflit. De la sorte c'est la justice qui est 'donnée à l'administration, et non l'adminis- ■n à la justice.

a- L'Witoire.

, L'ancien régime. — Le conflit était réglé ) roi en son Conseil, et cette règle était enleniD cette matière dans son sens le plus étroit ; i seul exerçait ce pouvoir, le Conseil n'était 1 intermédiaire, dont le roi était libre de se :r. Les effets de la sentence réglant Je confient loin d'être toujours les mêmes ; quel- >is le roi en son Conseil se contentait de rer l'autorité compétente et de lui renvoyer Ire; mais le plus souvent il en allait autre- , et après la cassation de l'arrêt du Parle-

qui avait passé outre, le Conseil du roi évo-

le litige et statuait lui-même sur le fond du is; il n'était plus alors seulement le juge ateur des compétences respectives mais en

lejuge supérieur du débat.