LE CONTENTIEUX JUDICIAIRE ET LE CONTENTIEUX

Au premier regard jeté sur la législation française relative à ia réparlitioD des litiges intéressant l'administration entre la juridiction administrative et les tribunaux judiciaires, on est frappé de l'arbitraire qui semble avoir présidé à cette répartition. Un tel résultat, s'il est vérifié par un examen plus approfondi, ne présente rien qui doive surprendre, et apparaît même comme parfaitement logique et tout naturel : en effet, la juridiction administrative trouvant elle-même la base de son existence dans la méconnaissance initiale du principe rationnel de la séparation des pouvoirs, il est tout simple que l'étendue de son domaine d'application soit également fixée d'une façon arbitraire. Cependantla plupart des auteurs prétendent justifier notre législation de ce reproche, et ils entendent le faire principalement à l'aide de l'aoe ou de l'autce des deux distincUoas D,mi,.=db, Cookie

LE PRINaPE DE LA SEPARATION DES POUVOIRS 83

suivantes : une distinction fondée sur la dualité du caractère juridique des personnes administratives, — une distinction fondée sur la nature des droits en litige. Est-il donc exact que l'une ou l'autre de ces distinctions ait servi d'idée directrice et comme de boussole au législateur ?

A.. ZtB. distinction fondée sur la dualité du caractère juridique des personnes adminl strativen.

§ 1. Portée législative de la distinction. — Les personnes administratives participent de deux caractères nettement distincts : \si puissance publique et \3i patrimonialité. L'Etat, par exemple, est une personnalité juridique, unique à la vérité, mais à double face. Les manifestations de son activité parlent de deux notions bien tranchées. Par suite de son caractère de puissance publique, l'État commande, impose sa volonté aux particuliers ; sa vitalité se traduit alors par des actes d'autorité, dont la source remonte à la souveraineté, auxquels dès lors sont soumis les individus et devant lesquels ils sont contraints de s'incliner du moment que les lois sont respectées. Au contraire, par suite de son caractère de patrimonialité, l'Etat par l'intermédiaire de ses représentants légaux, abaisse sa propre volonté jusqu'à celle des particuliers, et la met pour ainsi dire de

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Si l'BEMIÈKi; l'ARTIt;

niveau avec la leur; sa vitalité se traduit alors par des actes contractuels de gestion dont la source dérive presque exclusivement de la seule personnalité morale, et que les individus se trouvent, en conséquence, maîtres de discuter et de régler.

Depuis longtemps déjà la doctrine a tenté de dégager ces deux caractères communs aux personnes administratives; cependant elle ne paraît pas y être encore parvenue d'une façon complète soit qu'elle ait inexactement dénommé et,par conséquent imparfaitement conçu ces deux notions ; soit aussi et surtout qu'elle n'ait pas vu clairement toute l'importance législative et rationnelle de cette distinction.

Tout d'abord ce n'est pas l'expression palrimoniaîitê (\.)qae les auteurs opposentà l'expression puissance publique. Ainsi l'un des auteurs les plus considérables (2) met en opposition la puissance publique et la personnalité morale. Mais l'Etat n'apparaît-ii pas comme une personne juridique ou morale aussi bien lorsqu'il accomplit des actes d'autorité que lorsqu'il fait des actes de nî

(1) Le droit adminialratif allemand, pour désigner ce caractère, emploie ie iertne Fiskus ; chez nous le mot Use ne correspond pas à la même idée.

(2) Ducrocq. Cours de droit administratif, 7« édîl., 1897. Préface, page XXXV.

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Cette critique a déjà été faite {!); mais l'auteur de qui elle émane oppose la puissance publique à la personnalité privée (2). Il y a là une exagération en sens inverse de la précédente, parce que,

— et c'est un point qui méritsrait développements

— les personnes administratives ne sont pas des personnes morales privées, mais des personnes morales publiques alors même qu'elles se bornent à manifester leur activité juridique par des actes de patrimonialité.

Ce n'est pas là simple affaire de mots ; ici la terminologie est susceptible d'entraîner de graves conséquences : tandis que l'expression employée par le premier auteur tendrait à soustraire à tout contrôle et à toute réglementation législative les manifestations de puissance publique, puisqu'on semble les regarder comme n'émanant pas d'une personnalité juridique, — àl'opposélaformule du second auteur tendrait à soumettre absolument au droit civil les manifestations de patrimonialité, puisqu'on les considère comme émanant d'une personnalité privée. L'une etl'autre conséquence sont également inadmissibles.

(1) Hauriou. Précis de droit administratif, 7« édît., 1897, p. 324.

(2) Hauriou, op. ci(., p. 267 et 268; et 323 i 327.— Cr. aussi dans le mâme sens. Michoud. De la responsabilité de l'Etat & raison des fautes de ses agents. Bévue du droit public et de la Science politique, 1S95, tonie III, p. 401 et suiv.

D'un autre côté l'importance de cette distinction n'a pas jusqu'ici reçu un relief suffisant, et a même passé presque inaperçue (1). Elle est pourtant capitale ; car elle domine au point de vue rationnel le droit administratif tout entier, et elle seule est susceptible de servir à lui assigner sa véritable place dans l'ensemble de la législation. Une analyse attentive (2) du double caractère des personnes administratives conduit à cette conclusion que le droit administratif puise aune double source et tire en réalité ses principes fondamentaux d'ailleurs que de lui-même; tantôt il les trouve dans le droit constitutionnel et tantôt dans le droit civil. Il y a même plus, et il existe telles matières administratives qui sont en rapports intimes à la fois avec l'une et avec l'autre de ces deux branches du droit; tel est notamment le cas de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui dans son principe touebe au droit constitutionnel et qui dans nombre de ses effets aboutit au droit civil.

Ainsi la distinction fondée sur la dualité du caractère juridique des personnes administratives n'est pas seulement concevable en théorie, mais

(1) Cf. cependant, Gauthier. Précis des matières administratives dans leurs rapports avec les matières civiles et judiciaires, 1879 ; el Précis des matières administrtaives dans leurs rapports avec le droit public, 1880.

(2) Celle analyse demanderait une telle ampleur de développements, eL entraînerait de telles digressions qu'elle ne saurait trouver plaoe dans cette élude.

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encore elle apparaît comme très rationnelle et tout à fait en harmonie avec la nature des choses ; elle a même une portée législative bien plus haute et bien plus étendue que celle qu'on lui reconnaît d'ordinaire. Mais ce qu'il faut nier, c'est qu'elle puisse servir à expliquer et à justifier, comme on le prétend, notre législation relative à la répartition des compétences administrative et judiciaire.

§ 2. La distinction au point de vue juridique. — Cette prétention n'est nullement justifiée par l'examen des solutions qui nous régissent. Car d'un côté les tribunaux judiciaires sont compétents à l'égard de certains litiges soulevés par des actes de puissance publique. Ainsi, d'après la loi du 3 mai 1841, le jugement d'expropriation pour cause d'utilité pubhque est prononcé par le tribunal d'arrondissement et l'indemnité d'expropriation est fixée par le jury, qui est également un tribunal judiciaire parce qu'il relève du contrôle suprême de la Cour de cassation. De même l'article 471, n' 15 du Code pénal attache une sanction pénale à la contravention aux règlements administratifs ; mais le juge de simple police, avant de prononcer la peine, a le droit et le devoir d'apprécier la légalité de ces règlements, et de s'abstenir de prononceraiicune peine s'il les juge illégaux. De même encore le tribunal de simple police statue sur les contraventions de petite voirie, tandis que

ce même rôle appartient au Conseil de préfecture à regard des contraventions de grande voirie.

D'un autre côté les tribunaux administratifs sont admis à statuer sur le contentieux d'actes de gestion. Par exemple, le Conseil de préfecture, d'après l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, prononce sur le contentieux des marchés de travaux publics et des ventes domaniales. Le contentieux des baux de sources minérales appartenant à l'Etat rentre encore dans sa compétence en vertu de l'arrêté du 3 floréal an VIII. De même les contestations soulevées par les marchés de fournitures de l'Etat sont tranchées par le Conseil d'Etat par voie de recours contre les décisions des ministres.

S'il est vrai que la loi française se soit, comme on le prétend, inspirée de la distinction du contentieux des actes d'autorité et du contentieux des actes de gestion et l'ait prise pour guide, les dérogations à la règle sont graves, mais elles doivent pouvoir être facilement justifiées ; autrement c'est que la prétendue règle n'existe pas

En se plaçant à ce nouveau point de vue il faut remarquer avant tout que toute tentative d'explication rationnelle fait défaut en ce qui concerne la répartition des compétences au sujet de la répression des contraventions de grande et de petite voirie. Mais on a prétendu justifier l'attribution de compétence faite aux tribunaux judiciaires tant à l'égard de l'expropriation pour

cause d'ulililé publique qu'à l'égard de l'appréciation de la légalité des règlements.

La compétence judiciaire en matière d'expropriation est couramment présentée comnie nécessaire pour protéger efficacement la propriété privée, parce que c'est un droit inviolable et sacré ; est-ce donc là une explication véritable? N'est-ce pas au contraire l'aveu naïf que la juridiction administrative constitue une sanction d'un ordre inférieur et que les droits autres que la propriété ne méritent pas une égale garantie contre les abus possibles? Solution d'ailleurs totalement irrationnelle; car tous les droits,du moment qu'ils sont réellement tels, doivent être traités sur un pied d'égalité.

Quanta la faculté pour lejuge de simple police d'apprécier la légalité des règlements administratifs, on a dit souvent qu'elle s'expliquait par le caractère général et collectif de ces actes ; ils se rapprochent ainsi beaucoup des lois à l'égard desquelles les tribunaux judiciaires ont un pouvoir d'interprétation, et ils ont même été qualifiés des actes de législation secondaire (1) . Cette façon d'envisager les choses est tout à fait inexacte, car les règlements malgré leur caractère général et collectif, ne sauraient être assimilés aux lois ; accomplis toujours par les agents du pouvoir exécutif, ce sont toujours des actes admi-

(1) Ducrocq, op. cit., 7' édit,, tome I, pag. 83 et suiv. a" Gb.

m PREMIÈRE PARTIE

nistratifs ; en outre, à supposer que l'assimilatioa fût admissible, la conséquence à en tirer serait alors tout autre que ceile que l'on signale ; en effet ce n'est pas seulement l'interprétation, mais bien l'appréciation de la légalité des règlements que l'article 471 n° 15 du Code pénal consacre au profit des tribunaux judiciaires; or.en France,ces tribunaux n'ont pas le droit d'apprécier la conformité de la loi avec la constitution, comment donc auraient-ils celui d'apprécier la conformité du règlement avec la loi ? Ces remarques ont déjà été faites {!); mais leur auteur, voulant à son tour donner une explication, a dit que la compétence judiciaire en cette matière dérivait n des droits qui sont inhérents à la justice pénale, et en vertu desquels les tribunaux de répression ont en principe plénitude de juridiction sur toutes les demandes et exceptions tendant à l'application ou à la non application des peines ». Ce n'est pas encore là une explication satisfaisante ; en efi'et, le prétendu principe invoqué n'est pas assez fermement respecté par la loi pour qu'il puisse être regardé comme ayant été consacré par elle ; la preuve en est que le conflit, on l'a vu plus haut, peut être élevé en réalité dans presque tous les cas en matière correctionnelle par suite d'une question préjudicielle dont la coq-. naissance appartient à l'administration ou à la juridiction administrative.

(i) Laferrière, op. cit. , 2' édit., tome I, p. 480 à 484;

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L'on a essayé aussi d'expliquer au point do vue du droit positif, et de justifier au point de vue de la législation rationnelle l'autre série de dérogations consistant dans la reconnaissance de la compétence administrative au sujet de litiges soulevés par des actes de patrimonialité. D'après cette théorie (1) les contrats doivent être divisés en deux classes ; l'une formée de ceux qui sont conclus en vue de la gestion du domaine privé, devant être comme tels regardés comme des manifestations de la qualité patrimoniale, et régis en conséquence par les règles ordinaires ; l'autre composée des contrats passés en vue de la gestion des services publics, et devant comme tels bénéficier de règles privilégiées dérivant de l'idée de puissance publique. Cette doctrine prend donc son point de départ dans la considération non pas de la nature de l'acte, mais du but en vue duquel il intervient.

Il faut remarquer avant tout qu'un pareil procédé est antijuridique ; le but d'un acte ne peut pas en changer la nature ; c'est là un principe générai pour ainsi dire inflexible. Que les contrats interviennent en vue de la gestion des ser-

(1) Hauriou, op. cit., 3» édit-, p. 290 et 291 ; 325 et 326 ; et Répertoire du droit administratif, v* Droit adminislralif. — Cf. la réfuLaiion de cette doctrine, par Michoud, loc. cit.; Revue du droit public et de la .Science politique, 1895, tome III, p. 40t et suiv. — Cf. aussi contre celle doctrine, Ducrocq, op. cit., 7* édit., tome II, p. 15 et 16, n" 421.

9i PREMIÈRE PARTIE

vices publics oq en vue de la gestion du domaine privé, peu importe, leur nature reste toujours la même ; ce sonl des manifestations de patrimonia- Uté ; encore que le langage admiaîstratif les ait qualifiés d'une dénomination spéciale, les marchés de fournitures et les marchés de travaux publics ne sont rien autre chose que des achats d'objets mobiliers et des louages d'ouvrages.

En outre, cette théorie qui fait dériver du seul but de l'acte son caractère de puissance publique se trouve en quelque sorte prise dans un engrenage qui attire tout à lui comme en vertu d'une force irrésistible, de sorte qu'avec cette théorie il ne resterait plus rien de la notion de patrimonialité, celle de puissance publique englobant tout. En effet, dans cette doctrine, il faudrait logiquement aller jusqu'à dire que même les contrats passés en vue de la gestion du domaine privé doivent, comme ceux passés en vue de la gestion des services publics, être rattachés exclusivement à l'idée de puissance publique ; car même pour ceux-là, la gestion des services publics est, sinon leur résultat immédiat, du moins leur but final, puisque les ressources du domaine privé doivent,en déflnilive,servir comme les ressources publiques, à couvrir les dépenses occasionnées par ces services (1).

Enfin cette distinction des contrats en contrats (1) Cf. celle considéralionparfailemenldéveloppép, par Michoud, loc. ci(., iuprà.

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de personne privée et contrats de puissance publique, alors même qu'on se borne à l'envisager comme théorie de droit positif, est encore inexacte parce qu'elle est impuissante à rendre compte des solutions données par le droit admi- Distratif français. Ces solutions viennent la contredire dedeux manières différentes et en quelque façon opposées. D'une part des contrats, conclus, de l'avis unanime, en vue de la gestion du domaine privé, bénéficient de certaines des règles qui régissent les actes de puissance publique, et particulièrement le contentieux qu'ils soulèvent a été attribué aux juridictions administratives ; ainsi en est-il de la vente des domaines nationaux en vertu de l'article 4 de la loi du .28 pluviôse an VIII et des baux de sources minérales appartenant à l'État en vertu d'un arrêté du 3 floréal an VIII. D'autre part et en sens inverse, des contrats passés en vue du fonctionnement des services publics. sont traités parla loi comme des contrats purement patrimoniaux ; ainsi en est-il du marché de fournitures, conclu pour le compte d'une commune, dont le contentieux appartient aux tribunaux judiciaires; en pareil cas l'auteur qui semble s'être le plus attaché à édifier cette distinction des contrats en contrats privés et contrats de puissance publique n'hésite pas à reconnaître que l'on se trouve en présence d'actes de gestion de personne privée bien que ces actes soient accomplis en vue de la gestion des services

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Ot PREMIERE PARTIE

publics {!) ; ne se donne-t-il pas ainsi à lui-même

un démenti manifeste?

Inacceptable comme système de droit positif, la distinction combattue ici n'est pas davantage admissible comme système de législation rationnelle. Le motif en est qu'elle repose sur une exagération de l'idée de puissance publique au détriment de l'idée de patrimonialité, et sur une sorte d'empiétement de l'un des deux domaines sur l'autre. De là des conséquences funestes pour l'individu ; car au lieu d'être traités selon les rapports égalitaires du droit commun, et au lieu que leur contentieux relève de la compétence des tribunaux ordinaires comme cela conviendrait puisque tous les contrats sont des acies de patrimonialité, ces actes sont au contraire traités comme s'ils constituaient des manifestations de la puissance publique et l'égalité des contractants est ainsi rompue au détriment de l'individu. Cet excès de puissance publique a été parfaitement compris et évité par certaines législations, telles que la législation allemande et la législation autrichienne ; le droit administratif de ces pays attribue le contentieux de tous les actes de gestion, quels qu'ils soient, aux tribunaux judiciaires, et l'on peut citer à cet égard un fait bien significatif: en Alsace-Lorraine, les Conseils de district ont, en règle générale, conservé les attributions juridic-

(1) Hauriou, op. cit., 3* édit., p. 290 et 291.

tionnelles exercées avant 1871 par les Conseils de préfecture français ; cependant toute compétence leur a été enlevée par la loi d'Empire du 4 novembre 1878 en ce qui concerne tous les procès suscités par les marchés de fournitures et parles marchés de travaux publics, et ces contestations ont été transférées aux tribunaux judiciaires.

Est-il vrai, comme on l'a soutenu (1), que si le droit administratif allemand écarte la conception des contrats de puissance publique, cela tient à ce que l'individu en Allemagne est insuffisamment protégé contre la puissance publique, tandis que le droit administratif français, ouvrant à l'individu de nombreuses voies de recours contre les actes de cette nature, peut facilement et sans danger admettre cette conception? Cela est douteux, si, comme on le verra plus loin, l'on considère que les tribunaux administratifs supérieurs des divers Etats de l'Empire allemand sont en réalité, et contrairement à ce que l'on affirme, organisés sur des bases autrement fortes, autrement susceptibles d'assurer l'impartialité des juges que nos juridictions administratives ; néanmoins il reste vrai que chez nous les voies de recours sont plus développées, un très grand nombre d'actes de la puissance publique étant, en Allemagne, soustraits au contrôle d'une juridiction queicon-

(1) Hauriou, op. cit., 3' édit., p. 325 et326.

que et relevant uniquement de l'administrai ion active. Mais même en admettant que notre législation ait réglementé le contentieux administratif d'une façon supérieure dans son ensemble à celle de nos voisins, il n'empêche que la législation qui traite à tous points de vue les actes de gestion, quels qu'ils soient, comme des actes de patrimonialité apparaît sur ce point particulier comme préférable à la nôtre, parce qu'en les soumettant aux règles ordinaires du droit commun, et en attribuant le contentieux qu'ils soulèvent aux tribunaux judiciaires, elle sauvegarde mieux la justice et l'égalité qui doivent régner dans les rapports des parties contractantes. Sans doute, à adopter cette solution, l'originalité du droit administratif français y perdrait quelque chose ; mais faudrait-il s'en plaindre si en retour l'ensemble de la législation du pays y gagnait d'autant ?

Ainsi sombre la doctrine qui prétend expliquer et justifier la façon dont le droit administratif français a réparti les compétences administrative et Judiciaire à l'aide de la distinction fondée sur la dualité du caractère des personnes administratives. Trop nombreuses sont les exceptions à cette distinction et surtout trop inexplicables pour que celle-ci puisse être regardée comme ayant été prise par notre droit pour base et pour idée directrice.

LE PRINCIPE DE LA StPAiUTlON DES l-OUVOIRS 97

B. X^a distlnotlon fondée sur la nature des droits en litige.

g 1. Faible portée et défaut de généralité de la distinction. — Avant d'examiner si cette distinction est bien celle de notre loi, il faut remarquer tout d'abord que, à supposer qu'il en soit ainsi, elle serait insuffisante pour expliquer tout le mode de répartition des compétences entre les tribunaux judiciaires et la juridiction administrative. Telle n'est pas du reste, semble-t-il, la prétention de la doctrine qui regarde cette distinction comme étant celle de la loi. Cette doctrine parait soutenir seulement que, malgré l'incohérence révélée dans l'ensemble par le mode de répartition des compétences respectives, du moins faut-il reconnaître que certaines matières échappent toujours à la juridiction administrative et sont exclusivement réservées à la justice ordinaire. C'est cette idée que l'on exprime notamment de la façon suivante : << rautorité judiciaire est à la fois la gardienne du droit de propriété et de la sécurité, de la liberté et de l'état des personnes {!). Cette affirmation est-elle donc la traduction fidèle et résumée de notre droit positif ?

(1) Ducrocq, op. cit., 7= édit , tome II, p. 13, n' 420. — Cf. aussi parmi les nombreux auteurs qui partagent celte opinion, Laferrière, op. cit., 2° édit., lome I, p. 514 à 561.

98 PREMfÉRE PARTIE

Tout en laissant en dehors d'elle l'iminense majorité des litiges qui s'élèvent entre l'administration et les particuliers, cette théorie serait encore très protectrice du droit individuel pour les diverses manifestations qu'elle prévoit. Il y aurait lieu seulement dé s'étonner et de se demander, suivant la remarque déjà faite plus haut, pourquoi tous les droits de l'individu ne jouissent pas d'une égale garantie juridique.

§ 3. £a distinction dans le droit positif. — Mais envisagée comme théorie de droit positif, cette doctrine présentée d'une façon aussi absolue est encore inexacte ; car il n'apparaît nullement que la loi l'ait consacrée d'une façon intégrale. Elle ne contient qu'une part de vérité.

Il est exact que le pouvoir de prononcer des peines privatives de la liberté est réservé aux tribunaux judiciaires à l'exclusion de la justice administrative. Sans doute les Conseils de préfecture et sur l'appel le Conseil d'Etat, sont investis en matière de contraventions de grande voirie d'un contentieux de répression ; mais cette répression ne s'étend jamais au droit de prononcer des peines autres que l'amende, et l'on peutmêroe considérer que cette amende présente sous beaucoup de rapports plutôt le caractère d'une réparation civile que celui d'une peine proprement dite.

Il est vrai encore que la sécurité des citoyens

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qui pourrait être menacée par les pouvoirs de police qui appartiennent à l'administration active, trouve une garantie efficace par suite de la disposition, examinée plus iiaut, de l'article 471, n" 15 du Code pénal, qui permet et enjoint aux tribunaux judiciaires de ne prononcer de peines contre les contrevenants aux règlements de police qu'après avoir vérifié la légalité de ces règlements.

Mais à part ces deux points, la doctrine exposée ici a été abandonnée par la loi. Pour mieux dire, il s'en faut de beaucoup que notre droit positif repousse toujours et d'une manière inflexible la compétence administrative dans les procès qui intéressent soit l'étal des personnes, soit la propriété.

L'idée que les litiges concernant l'état des personnes sont soustraits à la justice administrative entraîne, il est vrai, certaines conséquences notables : d'abord des textes ont expressément prescrit aux tribunaux administratifs saisis de certains litiges, à'I'égard desquels ils sont compétents, de surseoir au jugement de ces litiges, lorsque la solution de ceux-ci dépend de la solution préalable d'une question d'état ou de capacité. Il y a alors une question préjudicielle à faire trancher au préalable par les tribunaux judiciaires. Ainsi en est-il de la loi du 31 juillet 1875 sur le contentieux des élections aux Conseils généraux, de la loi du 5 avril 1884, art. 39, relative au conten-

100 PREMIÈRE PARTfE

tieuï des élections aux Conseils municipaux, et de la loi du 15 juillet 1889, art. 31, relative au recrutement de l'armée. D'un autre côté, la jurisprudence administrative est fixée en ce sens qu'elle a considéré ces prescriptions coname des applications particulières d'une théorie générale à laquelle elle se conforme même en l'absence d'un texte.

Il n'empêche cependant que, dans une matière très importante intéressant l'état des personnes, la loi elle-même a porté un échec sensible à la compétence judiciaire. En effet, la compétence administrative est seule admise pour les réclamations suscitées par les changements de noms de famille accordés par décret et ayant compromis les droits des tiers ; la loi du 11 germinal an XI, art. 7, décide que ces réclamations sont portées devant le Conseil d'Etat. Le nom de famille intéresse cependant au plus haut point l'état des personnes ; de plus il constitue une propriété (1).

Lorsqu'il s'agit de propriété immobilière la loi ne s'est-elle pas montrée plus ferme en faveur du maintien de la compétence intégrale du pouvoir judiciaire ? A première vue, il semble que l'affirmative s'impose. On sait que la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, en donnant compétence aux conseils de préfecture pour statuer sur les réclamations des particuliers « pour terrains pris » par

(1) Cf. Laferrièpe, op. cit., Seédil., tome I, p. 518 et suiv.

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LE l'RINGIPE DE LA SÉPARATION DES ypO-VOIBS-, ïai.v

l'administralion, avait abandonné à ces Conseils tout le contentieux de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et leur avait reconnu le droit de fixer l'indeoinité de l'expropriation prononcée par l'administration. On sait aussi qu'à la suite des plaintes très vives des particuliers contre ce système qui les sacrifiait et après la fameuse lettre de l'Empereur du 29 mars 1809, datëe de Schœnbriinn, la loi du 8 mars 1810 vint donner aux tribunaux d'arrondissement la mission d'opérerle transfert de la propriété en prononçant l'expropriation et celle de fixer l'indemnité. Puis, sur les réclamations de l'administration qui se plaignait surtout que les tribunaux judiciaires admettaient trop facilement les demandes d'indemnités exagérées, intervint la loi du 22 juillet iSS'S, reproduite dans ses traits essentiels par la loi actuellement en vigueur du 3 mai 1841, et qui consacra un système considéré alors comme transactionnel, et comme devant satisfaire autant l'administration que les particuliers : le droit de prononcer l'expropriation maintenu aux tribunaux d'arrondissement, et le droit de fixer l'indemnité remis à un jury de particuliers, tribunal judiciaire également comme étant soumis au contrôle de ia Cour de cassation. Le législateur pensait de la sorte concilier tous les intérêts en cause : d'abord l'intérêt de l'individu parce qu'en leur qualité de propriétaires les membres du jury se montreraient favorables aux particuliers expropriés,

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puis l'intérêt de l'administration parce qu'en leur qualité de contribuables les membres du jury n'admettraient pas facilement les demandes d'indemnités excessives qui, en définitive, retomberaient en partie sur euï-mêmes à titre d'impôts. En fait il a pu sembler à beaucoup que l'institution du jury n'a pas répondu à toutes tes espérances, parce que les jurés, allouant assez souvent de fortes indemnités aux particuliers, se comportent bien plus en propriétaires qu'en contribuables. En ce sens on a pu alléguer notamment que l'enquête parlementaire de i877-i878 aurait révélé que, d'après les indemnités accordées par le jury, le prix moyen d'acquisition de l'hectare par l'administration serait de neuf à onze mille francs, tandis que les conventions amiables entre les particuliers et l'administration seraient beaucoup plus avantageuses pour cette dernière en donnant à l'hectare de terrain une valeur de moitié seulement à la valeur estimée par le jury. La réponse est des plus simples : l'individu est contraint, souvent pour la seule utilité, pour la seule commodité, ou même pour le seul agrément des unités administratives, d'abandonner sa propriété ; n'est-il pas équitable qu'en retour il reçoive un large dédommagement, non seulement pour la valeur qu'il voit ainsi sortir de son patrimoine, mais encore pour le déplaisir qu'il peut éprouver de la perte d'un bien à sa convenance personnelle, pour la difficulté çt l'insé-

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LE PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES POUVOiBS 103

curité toujours croissantes du placement des capitaux mobiliers qu'il est obligé d'accepter en échange du bien foncier qu'il abandonne ? Les fortes indemnités allouées par les jurys d'expropriation ne tendent-elles pas à établir, à rencontre d'autres apparences contraires, la survivance encore vivaee de la supériorité de la propriété terrienne sur toute autre ? Au surplus, s'il est vrai que l'administration trouve d'aussi réels avantages qu'on le préfend dans les acquisitions à l'amiable, que ne s'efforce-t-elle de les multiplier, en sachant même se contenter d'avantages moindres par suite d'offres meilleures faites aux particuliers ?

Quoi qu'il en soit, ces plaintes nouvelles de l'administration contre la compétence judiciaire expliquent que plus d'une fois l'administration ait tenté, par des moyens détournés et abusifs d'échapper à la procédure de l'expropriation et de se soustraire à la nécessité d'indemniser les particuliers. Sans parler des actes, entachés de détournement de pouvoirs, et annulés comme tels par le Conseil d'Etat (!) grâce auxquels elle avait cru pouvoir esquiver l'obligation d'exproprier et d'indemniser certaines fabriques d'allumettes, à la suite de la loi du 2 août 1872 qui est venue réserver à l'Etat le monopole de cette industrie, — elle a essayé d'une façon plus générale de réali-

(1) Conseil d'État, 86 novembre 187&(PariseLj.

104 PRRMIËR)': PARTIE

ser des expropriations indirectes et sans aucune indemnité à l'aide d'actes de délimitation du domaine public naturel empiétant sur les propriétés privées ; là encore elle a échoué dans ses prétentions; la Cour de cassation a reconnu aux tribunaux judiciaires le pouvoir d'apprécier la légalité des décrets et des arrêtés préfectoraux de délimitation et d'accorder des indemnités aux individus victimes d'une dépossession abusive. Pour attribuer toute sa portée à cette jurisprudence de la Cour de cassation, il faut remarquer qu'elle s'est formée avant 1860, c'est-à-dire à une époque à laquelle le Conseil d'Etat refusait d'annuler pour excès de pouvoirs ces actes abusifs de délimitation, et aussi qu'elle s'est maintenue intacte depuis qu'il en est autrement et que le Conseil d'Etal prononce l'annulation de ces actes ; de la sorte en pareil cas, l'individu a l'option entre la restitution de sa propriété et l'allocation d'une indemnité ; tel est le résultat de ce partage des deux compétences approuvé définitivement par la jurisprudence du Tribunal des conflits (1). Cette jurisprudence semble donc être venue se joindre à la loi en vue de confirmer cette affirmation que « l'autorité judiciaire est la gardienne de la propriété privée » (2).

(1) Tribunal des conflits, 11 janvier 1S73 (Pari s, Labrosse}, et !«■ mars 1873 (Guillié). — Cf. toute celte question parlailement exposée par Laferrière, op. cit., 2' édit., lome I, p. 544 et suiv,

(2) Cela n'empêche pas l'auteur de celte formule de

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Llî PRINCII'E DE LA SÉPABATION [)ES POUVOIRS 105

Malheureusement sur d'autres points importants, intéressant encore au plus iiaut degré la propriété privée, cette théorie a été laissée à l'écart tant par la loi que par la jurisprudence. La loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, attribuait aux Conseils de préfecture, en même temps que la connaissance des demandes d'indemnité d'expropriation, celle des demandes d'indemnité pour dommages causés par suite de l'exécution des travaux publics: or, tandis que les Conseils de préfecture ont été privés de toute compétence sur le premier de ces points, il en a été autrement à l'égard du second pour lequel la législation de l'an VIII n'a subi aucune modification. Cependant lorsqu'il s'agit non pas de dommages purement temporaires, mais de dommages permanents causés à la propriété, la question ^e savoir s'il n'y avait pas lieu d'assimiler cette situation à une expropriation relevant de la compétence judiciaire a été débattue pendant toute la première partie de ce siècle entre la jurisprudence de la Cour de cassation et celle du Conseil d'Etat ; c'est cette dernière qui a été consacrée définitivement par le Tribunal des conflits, lors de sa première insti-

critiquer très vivemeni, au nom du principe de la séparation des pouvoirs, la jurisprudence qui reconnaît aux tribunaux judiciaires le pouvoir d'apprécier la légalilé desaclesde délimitation abusive. Cf. Ducpocq,op.ci(., ô'édit., tome II, p. 151.

IM PREMrÈHE PARTIE

lution, en 1850 (1) ; et la Cour de cassation n'a pu que s'incliner. Ainsi par suite des dommages permanents entraînés par l'exécution des travaux publics, l'individu sans subir une dépossession, ni par conséquent une expropriation au sens juridique du mot, en subit une cependant au sens économique, car il voit se produire le plus souvent un résultat très proche de la perte totale de la valeur vénale de sa propriété, et d'ordinaire il n'obtient en retour devant le Conseil de préfecture qu'une indemnité insignifiante ; aussi l'administration s'efforce-t-elle de procéder de la sorte chaque fois qu'une acquisition par expropriation ne lui est pas absolument indispensable. Singulière atténuation apportée dé s lors à la théorie, totalement inconnue en l'an VIII, mais progressivement dégagée par la loi et par la jurisprudence, d'après laquelle les tribunaux judiciaires sont institués gardiens de la propriété privée ! Atténuation telle que la théorie ne contient plus qu'une part de vérité.

C> Les véritables idées inspiratrices de notre législation.'

Les recherches précédentes en vue de la dé' couverte d'un principe général et directeur ont

(1) .Tribunal des conflits, 29 mars 1850 (Thomassin).

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été infructueuses, et cet insuccès confirme l'observation faite au début de ce chapitre, que la répartition des compétences respectives a été dictée iiijiquement par l'arbitraire; car les prétendues règles s'écroulent sous le poids des dérogations trop nombreuses et injustifiables qu'elles comportent. Le législateur français ne s'est, en réalité, inspiré d'aucune considération d'ordre rationnel, mais seulement de considérations purement empiriques de commodité administrative, et d'opportunité gouvernementale.

En principe, il a cherché, par méfiance de la justice ordinaire, à donner à la juridiction administrative toutes les contestations intéressant l'administration, qu'elles soient soulevées par un acte de puissance publique ou par un acte de patrimonialité. L'expérience a d'ailleurs montré combien peu justifiée était cette méfiance de la justice ordinaire : ainsi, en attribuant à la juridiction administrative le contentieux des contraventions de la grande voirie, le législateur a voulu donner aux dépendances du domaine public, qui en font partie, une protection plus énergique; mais son attente a été trompée, car la jurisprudence judiciaire en matière de petite voirie, ayant à appliquer les mêmes textes que la jurisprudence administrative en matière de grande voirie, se montre beaucoup plus sévère et plus protectrice des dépendances du domaine public (1).

(1) De même la jurisprudence de la Cour de cassa-

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108 PRIiHILRË PARTIb:

Mais il semble que pour reconnaître la compé* tence judiciaire à l'égard de certains de ces litiges, le législateur ait été poussé pardeux courants opposés. D'une part, certains procès lui ont paru présenter une si minime importance qu'il a pensé que dans ce domaine l'administration n'avait pas à prendre ombrage de la justice ordinaire : ainsi, il a estimé qu'il ne mettrait aucunement l'administration en péril s'il déclarait les tribunaux judiciaires compétents pour statuer sur les contraventions de petite voirie, pour prononcer sur la plupart des contestations nées des contrats qui ne visent qu'à l'administration du patrimoine, comme les baux, ou qui n'intéressent que les unités administratives inférieures et non l'Etat lui-même, comme les marchés de fournitures passés pour le compte des communes. D'autre part, et en sens opposé, certaines matières ont été regardées comme si graves par le législateur qu'il n'a pas osé en enlever ta connaissance à la justice ordinaire, ou que, l'ayant osé, il s'est vu obligé de lui donner compétence : ainsi s'expliquent les attributions des tribunaux judiciaires en ce qui touche l'expropriation pour cause d'utilité publique, leur droit exclusif de prononcer des peines, leur droit très général de statuer sur l'état des personnes.

lion, en matière de contributions indirectes se montre très favorable aux intérêts du Trésor.

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Il importe de noter que dans toutes les législations, fondées comme la nôtre sur la règle de l'indépendance absolue de l'administration vis-àîis de la justice, l'arbitraire existe aussi, sinon égal à celui qui caractérise notre droit positif, du moins encore très grand. Ce n'est que dans le système belge qu'on trouve le critérium d'une distinction rationnelle entre les compétencesdes deux sortes de tribunaux. S'il en est ainsi, c'est que ce système repose lui-même dans son ensemble sur un principe rationnel et destiné à sauvegarder la liberté, celui de la séparation des pouvoirs ; c'est aussi, et par voie de conséquence, que les tribunaux, quoique dotés d'attributions différentes, présentent tous le caractère unique de tribunaux judiciaires, étant compris dans les cadres de l'organisation judiciaire générale, et rattachés au sommet à la Cour de cassation. Partant d'un tel point de départ, le législateur est nécessairement dégagé de la préoccupation d'assurer à tout prix gain de cause à l'administration au détriment du particulier ; il peut alors avec une pleine liberté d'esprit fixer les limites du contentieux ressortissant à la juridiction administrative en s'inspirant de la seule raison d'être de cette juridiction, la nécessité de connaissances spéciales pour trancher les litiges.

En Belgique, le principe distinclif des compétences est posé par la constitution elle-même ; les articles 92 et93 de cette constitution disposent

ainsi : « Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. Les contestations qui ont pour objet desdTOif^po/îïiçMfis sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi >>. Du rapprochement de ces textes avec leurprécédent immédiat, l'article 165 de la loi fondamentale du royaume des Pays-Bas, du 24 août 1815 (1), il résulte que l'expression « droits civils » correspond à la notion de patrimonialilé, tandis que l'expression « droits politiques » répond à la notion de puissance publique ; et les diverses lois successives qui ont dévolu quelques litiges à des juridictions particulières se sont conformées scrupuleusement à ce principe.

Un dernier point est à remarquer comme conséquence, sinon nécessaire, du moins lof^que, de ce système basé sur la séparation et sur l'indépendance réciproque des pouvoirs. Dans ce système, la juridiction administrative, faisant partie du pouvoir judiciaire, n'a qu'une raison d'être : là nécessité de la spécialisation des connaissances en vue de trancher les litiges de puissance publique. Dès lors, tandis qu'à beaucoup de points de vue il y a encore en France exagération de la notion de puissance publique et empiétement de

(1) Ce texte était ainsi rédigé : « Les contestations ayant pour objet la propriété ou les droits qui en dériver) t, les créances et les droits civils, sont exclusivement du ressort des tribunaux v.

cette notion sur celle de patrimonialité, sous un autre aspect le contentieux de puissance publique comporte rationnellement une extension qu'il n'a pas reçue cbez nous. D'après notre droit positif actuel, le contentieux administratif et la compétence de la juridiction administrative ne peuvent être engendrés qu'à la condition qu'un acte administratif soit intervenu au préalable comme fondement de la réclamation du particulier. On entend notamment justifier ou du moins expliquer de cette façon l'attribution de compéntece qui est faite, pour le contentieux des contributions indirectes aux tribunaux judiciaires ; car ces contributions sont perçues en vertu des tarifs fixés par les lois, tandis que les impôts directs sont recouvrés en vertu de rôles nominatifs et individuels, approuvés par arrêtés préfectoraux et présentant ainsi le caractère de véritables actes administratifs (1). Outre que cette manière de voir apparaît comme contraire à la véritable explication historique, qui montre que, si le contentieuxdes impôts indirects a été confié aux tribunaux ordinaires, c'est par suite de l'ioipopularité de la compétence administrative consacrée par l'ancien régime à ce propos, — c'est partir d'une conception trop étroite que de restreindre à de telles limites le contentieux susceptible de requérir des juges des

(1) Cf. notamment LaFerrière.oj). cit., 2eédit., tome I, p. 691 et suiv.

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connaissances spéciales, c'esl-à-âire le contentieux de puissance publique.

Ce contentieux doit comprendre tous les procès dans lesquels l'administration intervient en cause en sa qualité de puissance publique, sans qu'il y ait à rechercher dans quel acte elle puise sou droit, pourvu que cet acte soit lui-même une manifestation de la puissance publique. Avec cette conception, les limites de la compétence des tribunaux administratifs se confondent avec les bornes de leur raison d'être.