CHAPITRE VIII Les fonctionnaires

En Angleterre, avant 1855, le recrutement des fonctions publiques n'était régi par aucune loi, soumis à aucune règle fixe. Le chef de chaque département disposait à sa fantaisie de tous les emplois, en exigeant tout au plus du candidat les connaissances élémentaires indispensables. Les influences politiques, les relations sociales, — la faveur, en un mot, — avaient beau jeu. Pour obtenir un emploi public, comme pour être élu au Parlement, il fallait être le client de l'une des grandes dynasties whigs ou tories : régime de l'arbitraire sans doute, mais tempéré chez les leaders par le sentiment très profond de leur responsabilité devant leur parti, leur classe, leur pays; à mettre leur influence au service d'incapables ou d'indignes, ils eussent rapidement ruiné leur propre crédit. Certes, ces grands seigneurs, ces chefs de

parti avaient leurs intérêts personnels, leurs préjugés de parti et de classe : autant de causes d'erreurs. Malgré tout, ils étaient bons juges en fait d'hommes; leur choix était borné à leur clientèle, mais, dans ces limites, ils choisissaient généralement bien; et, en somme, l'Angleterre n'a été ni mal administrée, ni mal gouvernée. Ainsi peut s'expliquer ce fait que, dans un pays libre, avec une presse indépendante et bien informée, sous le régime d'une opinion publique toute-puissante, une petite élite ait pu conserver longtemps un aussi exorbitant privilège.

Quelques exemples montreront que cette méthode arbitraire produisait souvent des hommes supérieurs. Les Canning étaient, à la fin du siècle dernier, une famille modeste de Garvagh, dans le comté irlandais de Londonderry : en moins d'un siècle, trois Canning ont conquis la noblesse héréditaire, et l'un d'eux est devenu premier ministre.

Stratford Canning, petit boutiquier à Garvagh, eut trois fils : l'aîné fut le père du fameux George Canning; le plus jeune', qui vint s'établir dans la cité de Londres, mourut quand son quatrième fils, Stratford Canning, né le 6 janvier 1788, n'avait encore que cinq ans. Ce dernier semblait être d'une intelligence particulièrement éveillée : son cousin, George Canning, alors débutant aux Communes et déjà célèbre, résolut de lui faire donner l'éducation qu'il avait reçue lui-même : ancien Etonien, il obtient pour

1. Ses frères aînés ont tous fait honorablement leur chemin : Henry fut consul général à Hambourg; William devint chanoine de Windsor; Charles fut tué à Waterloo, étant aide de camp de Wellnigton.

son pupille une bourse, et Stratford fait toutes ses études comme colleger à Eton, et à Cambridge comme King's scholar. La protection de son brillant cousin le suivait toujours; pendant les vacances, George Canning l'emmenait à l'étranger et lui donnait des leçons pratiques de diplomatie. Son temps d'université achevé, Stratford, toujours sur la recommandation de son cousin George, est admis au Foreign Office : il y passe un an comme rédacteur, — préciswriier, — puis on l'envoie en mission spéciale à Constantinople; au bout d'un an ou deux, il est attaché, en qualité de secrétaire, à l'ambassade britannique près de la Porte. Six ans plus tard, en 1814, il est ministre à Berne; en 1815, il assiste au congrès de Vienne; en 1820, il est envoyé à Washington; en 1824, à Pétersbourg, pour s'assurer des dispositions du tzar à l'égard des Grecs, dont le sort commence à émouvoir l'Europe. L'année suivante, il est nommé ambassadeur à Constantinople : il pose la question hellène auprès de Mahmoud, mais sans succès : Navarin tranche le différend, pendant que Stratford Canning est à Londres. Il retourne en Orient, pour participer au règlement des destinées de la nation grecque; et, le 21 juillet 1832, il signait, avec les plénipotentiaires français et russe, le traité qui est l'acte de renaissance de la Grèce moderne. Il rentre alors en Angleterre et, comme membre du Parlement, prend part pendant quelques années aux affaires domestiques de son pays. En 1842, il retourne à Constantinople, comme ambassadeur : cette mission dura vingt ans. Au cours de cette longue période, il fut mêlé, le plus souvent comme acteur principal, aux

événements qui se succédèrent en Orient; et le lendemain de sa mort (1880), le Times put écrire de Stratford Ganning devenu vicomte Stratford de Redcliffe : « Jamais, sans doute, aucun Anglais n'atteindra une puissance pareille à celle qu'il avait conquise en Turquie : son nom seul était un objet de respect et de crainte. »

A une génération tout proche de nous et qui n'a pas encore donné toute sa mesure, appartenait un jeune diplomate, mort en janvier 1894, au début d'une brillante carrière. Sir Gerald Portai, s'il avait vécu, aurait probablement dans quelques années succédé à lord Gromer dans le poste difficile d'agent britannique au Gaire. Né en 1858, — il n'avait donc que trente-six ans quand il a été enlevé, — il fit ses classes à Eton. A vingt et un ans, il entrait dans le service diplomatique comme secrétaire à Rome. Au bout de trois ans on l'attachait au consulat d'Alexandrie, où il arrivait un mois avant le soulèvement d'Arabi. En 1884, il était transféré au Gaire et devenait en quelque sorte le second de sir Evelyn Baring (lord Cromer) et son élève préféré. A deux reprises Portai eut à gérer l'agence en l'absence de sir Evelyn et, malgré sa grande jeunesse, il accomplit parfaitement cette tâche délicate. Dès ce moment lord Gromer le considéra comme son successeur possible et travailla à parfaire son apprentissage des questions africaines. Portai aimait les grands sports et les aventures hasardeuses autant que son métier de diplomate. Il demanda et obtint une mission périlleuse auprès du roi Jean d'Abyssinie ; au retour il fut nommé consul général dans le protectorat nouvellement créé de

Zanzibar. Quand les troubles répétés de l'Ouganda déterminèrent le gouvernement britannique à faire une enquête sur les actes reprochés au capitaine Lugard et sur la situation des Européens dans le royaume africain, on confia à sa jeunesse déjà mûre le rôle d'arbitre entre les missionnaires catholiques français et la compagnie britannique de l'Est-Africain : son rapport témoigna d'un esprit impartial et judicieux. La carrière de Portai, si active, si bien remplie, fut toute d'apprentissage pratique et méthodique, même au milieu d'aventures imprévues; elle montre avec quelle fermeté de propos et quelle sûreté de vues le Foreign Office, aujourd'hui, choisit et forme ses agents. Il prépare de grands agents africains, il a des spécialistes pour l'Extrême-Orient; de même l'Inde est confiée à des administrateurs soigneusement initiés à leur mission.

L'histoire de l'administration anglaise de l'Inde en ce siècle est pleine de noms glorieux : cadets de vieilles familles nobles, qui faisaient souche nouvelle, tandis que leurs aînés perpétuaient la race et le nom ; fils de cette gentry rurale, qui, depuis des siècles, en gérant ses domaines, en administrant les paroisses et les comtés, amassait les qualités qui la mirent à même de gouverner sous toutes les latitudes. De cette dernière classe sortit sir Bartle Frère.

Henry-Bartle-Edward Frère naquit dans une des contrées les plus sauvages du pays de Galles en 1815. Son père, dont il était le cinquième fils, l'envoya d'abord à la grammar school de Bath. A dix-sept ans, le jeune homme entrait, après concours, au col-

lège de la Compagnie des Indes à Haileybury * : deux ans plus tard, il en sortait premier et se trouvait par là même admis dans les rangs du service civil de la compagnie. L'administration indienne était à cette époque un des rares services, peut-être le seul, où l'on ne fût admis qu'après concours. Ce jeune Anglais de dix-neuf ans était déjà un homme d'une énergie extraordinaire. Jusqu'alors, on avait pris, pour gagner l'Inde, la route du Gap de Bonne-Espérance. Il entreprit de frayer les voies par la Méditerranée et la mer Rouge. De Malte à Alexandrie, il fait voile sur un brick grec; puis il descend toute la mer Rouge dans un boutre arabe, gagne Moka où il s'embarque sur un buggalow et, après une autre traversée des plus pénibles, débarque à Bombay. Cette façon de rejoindre son poste était pour un fonctionnaire anglo-indien si extraordinaire, que Frère eut, en arrivant, à prouver son identité. Pour sa nouvelle vie il avait les qualités essentielles : l'intelligence ouverte et cultivée, le don des langues, le goût du commandement, l'énergie physique et le courage moral. Au bout de trois ans, il passe avec succès l'examen d'hindostani; puis il apprend, presque aussi

1. Pendant le xviio et le xviii° siècle, la Compagnie des Indes prit comme agents, soit dans l'Inde, soit dans la métropole, des commerçants et des employés de commerce. Mais les conquêtes de la fin du siècle dernier et l'extension de son territoire l'obligèrent à rechercher des agents autrement qualifiés pour son service civil. En ISOO, le marquis Wellesley établit une école spéciale à Calcutta, mais le conseil d'administration de la Compagnie, trouvant le plan du marquis trop ambitieux, prit l'afi'aire en mains et acheta en 1805 le domaine d'Haileybury (Hertfordshire) pour y créer son école spéciale : Haileybury Collège fonctionna de 1806 à 1857.

vite, le mahratte et le guzerat. Lord Clare l'attache au Revenue Department, dans le pays mahratte : Frère est obligé de résider au cœur même du pays; il partage la vie des indigènes, étudie leurs mœurs, apprend leur histoire. Bientôt, grâce à sa connaissance des habitudes locales, il prépare, entreprend et mène à bien une réforme complète du système de collection des impôts : l'effet produit sur le peuple de sa province est si prompt et si bienfaisant que la réforme est étendue presque aussitôt à plusieurs autres provinces. Frère devient secrétaire du gouverneur de Bombay; il succède à Outram comme résident à Sattara, en 4847; à sir Charles Napier, en 1850, comme chief commissioner à Scinde. Ses preuves sont déjà faites comme administrateur, il se révèle comme un homme d'État à larges vues : il transforme à l'aide de routes et de canaux le delta de rindus , jusqu'alors stérile; il fonde dans un marais désert le port de Kurrachee, destiné à une prospérité extraordinaire. Vinrent les circonstances tragiques, la révolte des Gipayes. Au retour d'un congé, en débarquant à Kurrachee, il apprend le soulèvement de Meerut : sur l'heure, il prend des décisions qui sauvent la forteresse de Moulton. La crise passée, en 1862, il est nommé gouverneur de Bombay; pendant son administration, la mortalité, jusqu'alors énorme, décroît de moitié dans la province. Sa carrière indienne s'achève en 1867 : rentré en Angleterre, il est appelé à siéger dans le conseil de l'Inde. Il s'en est failu de très peu que Frère ne montât jusqu'au premier rang. « Le malheur voulut qu'il n'eût pas les mêmes occasions de se mettre en

avant que son contemporain, lord Lawrence; il les eût saisies avec autant de succès. L'Inde, si grande qu'elle soit, n'offrait pas un champ assez vaste pour fournir deux carrières indépendantes, dignes de ces deux rivaux*. »

En 1859, le régime administratif de l'Inde était changé et le recrutement des fonctionnaires modifié. Parmi les fonctionnaires anglo-indiens de la nouvelle ère, sir Mortimer Durand est sans doute l'un de ceux dont la carrière est le plus caractéristique.

Ayant à peine dépassé la quarantaine aujourd'hui, nommé il y a quelques mois ministre plénipotentiaire en Perse, après avoir accompli avec un plein succès une mission très importante auprès de l'émir ■ d'Afghanistan, sir Mortimer avait été admis en 1873, après concours, dans le service civil du Bengale. La diplomatie était de tradition dans sa famille : son père avait été pendant de longues années chef du département étranger du gouvernement indien. Dès sa seconde année de service, le jeune Mortimer entrait en fonctions dans ce département : il sert successivement auprès des chefs des États indigènes de Radjputana, devient secrétaire politique du général lord Roberts, pendant la campagne afghane, enfin secrétaire particulier du vice-roi. Après cet apprentissage, on le nomme en 1883, provisoirement et comme à l'essai, car il est fort jeune encore, au poste de chef du département étranger qu'avait rempli son père après un long stage dans les emplois inférieurs. Deux ans plus tard, il était maintenu à titre perma-

1. Eminent Persans, p. 153. Sir Barlle Frère est mort en 1884.

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nent; et pendant onze ans, sous quatre vice-rois, il fut comme l'incarnation de la politique étrangère du gouvernement indien. Après avoir étudié et préparé les voies en Afghanistan, il va maintenant continuer cette même politique en Perse, avec cette compétence pratique, cette continuité dans l'effort et cette parfaite harmonie dans les vues, qui font la force latente de l'empire britannique. En le nommant à Téhéran, l'Angleterre met en observation entre la Russie et l'Inde un agent jeune encore, très actif et connaissant à fond les ressources et les besoins de l'Inde, les tendances de ses dynasties indigènes, les points forts et les points faibles de sa situation extérieure, lié d'amitié avec l'émir d'Afghanistan et voué de toute son intelligence et de toute son énergie à une œuvre que son père avait commencée.

En Angleterre, chaque département de l'administration centrale est dirigé par un secrétaire ou un sous-secrétaire permanent, qui est un fonctionnaire administratif, et par un secrétaire ou sous-secrétaire d'État, homme politique, qui représente les intérêts du parti au pouvoir. Chez nous, chacun des ministères compte plusieurs directeurs; mais, au-dessus d'eux, concentrant tous les pouvoirs et absorbant toutes les compétences, un seul homme, le ministre : politicien de passage, partagé entre les soucis de la politique et les intérêts de ses administrés, il est trop souvent incapable de faire face à sa double tâche. En Angleterre, pour deux besognes, il y a deux ouvriers : le secrétaire d'État bataille aux Communes, le secrétaire permanent étudie les affaires;

les secrétaires permanents sont « les véritables gouvernants de l'empire britannique ».

Au mois de mai 1892, l'un d'eux se retirait, après avoir occupé son poste pendant vingt et un ans : sir Robert Herbert, sous-secrétaire permanent aux colonies. C'était un cadet de la grande famille des Carnarvon : à Eton d'abord, puis à Oxford, il fit de très brillantes études ; après avoir enlevé le prix de vers latins, puis une fdlowsliip à « Ail Soûls », il quitta l'université pour devenir secrétaire particulier du chancelier de l'Échiquier, M. Gladstone. Cinq ans plus tard, en 1859, quoiqu'une belle carrière lui soit ouverte en Angleterre, il préfère partir pour les colonies : le gouverneur, de Qneensiand lui offre le poste de colonial secretary dans cette nouvelle colonie, qui vient à peine de se séparer de la Nouvelle-Galles du Sud. L'année suivante, Herbert était membre du Parlement colonial; et, pendant cinq ans, il fut premier ministre du Queensland. A son retour en Angleterre, en 1865, M. Bright le nomme sous-secrétaire, assistant-se cretar y, au Board of Trade. En 1871, Herbert est placé à la tête du département des Colonies.

Dans cette vie, une foule d'éléments essentiellement anglais ont concouru à faire de sir Robert Herbert un fonctionnaire de premier ordre : noble origine, éducation aristocratique, succès universitaires, apprentissage et débuts dans le cabinet même d'un grand homme d'État, exil volontaire aux coloniesy six ans de vie active et d'expérience coloniale; au retour dans la métropole, intervention d'un puissant ami qui, sûr de faire une acquisition précieuse,

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lui confie un des grands départements publics. Lord Sandford (mort en décembre 1893) s'était élevé par ses seuls services aux plus hauts honneurs, jusqu'à la pairie. Fils d'un professeur de grec à l'université de Glasgow, il achève son éducation à Balliol et s'y distingue. En quittant l'université il entre dans le service civil : il est d'abord attaché comme examinateur au département naissant de l'instruction publique. Remarqué pour ses qualités d'organisateur, on le nomme secrétaire de la commission de l'exposition de 1862. En 1868, il passe au Colonial Office où on lui confie les lourdes fonctions d'assistant sous-secrétaire d'État permanent. Deux ans plus tard, il retourne au département de l'éducation, qui a pris et qui surtout va prendre sous la direction de M. Forster une énorme importance. Choisi pour sa grande pratique des affaires et son habitude de mener les hommes, Sandford eut à porter le poids de la grande réforme de l'instruction primaire. Après quinze ans dépensés à ce dur labeur, il est désigné en 1885 pour organiser le secrétariat d'État pour l'Ecosse qui vient d'être créé : on le nomme en même temps membre du conseil privé et quand il se retire en 1891, après avoir mené à bien cette nouvelle tâche, il est élevé à la pairie. Lord Sandford était de la race de ces grands serviteurs publics qui ne sont pas rares en Angleterre et qui secondent merveilleusement, dans les besognes obscures de l'administration, les hommes d'État obligés de se dépenser au dehors dans les luttes quotidiennes du Parlement et sur la plate-forme des meetings populaires.