A) EFFORTS POUR COMBLER LES LACUNES

a) L’Article 15, $ 8

Le premier effort fut pour boucher certains trous. Les deux plus frappants étaient sans doute celui du paragraphe 8 de Particle 15 selon lequel « si l’une des parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solution, et la fameuse fissure du paragraphe 7 : « Dans le cas où le Conseil ne réussit pas à faire accepter son rapport par tous ses Membres, autres que les représentants de toute partie au différend, les Membres de la Société se réservent le droit d'agir comme ils le jugeront nécessaire pour le maintien du droit et de la justice ». Nous étudierons ce second point avec le problème de l’arbitrage obligatoire, car en fait la plupart des projets pour boucher cette fissure ouvrirent la porte à celui-ci. Examinons pour l'instant les projets qu’a suscité le paragraphe 8.

Comme le fait remarquer M. Jean Ray : « En un tel cas, il y a bien une solution légale du différend : mais il se trouve que c’est justement un refus de le considérer comme un différend, au sens international du mot, c’est-à-dire en somme un refus de solution internationale ; par un renversement de la règle, c’est l'Etat qui voulait un juge qui sera réputé agresseur » (17). C’est d’autant plus grave que la limite entre les affaires internationales et les affaires intérieures est aujourd’hui très difficile à saisir : « il serait peut-être imprudent, continue M. Jean Ray, de se contenter d’opposer un fin de non-

(17) Jean Ray : Commentaire, p. 494.

recevoir pure et simple aux Etats qui se prétendent lésés en de tels domaines et demandent à être entendus » (18).

L'Assemblée de 1924 devait ici apporter un gros progrès. M. Fernandez (Brésil) ayant demandé à ce que, dans l’article 5 du Protocole, il fut fait un rappel exprès de l’exception du paragraphe 8 de l’article 15 du Pacte, M. Adatci (Japon) (19) estimant que la Société des Nations ne remplirait pas sa tâche si elle laissait subsister cette lacune » proposa de l’atténuer en introduisant dans le Protocole, à la fin de l’article 5, la phrase suivante : « Les dispositions ci-dessus (clause domestique) laissent intact le devoir du Conseil de s’efforcer d’amener entre les parties une conciliation de nature à assurer le maintien de la paix et la bonne entente entre les nations. >» L'accord ne se fit pas sur cette formule. Sir Ceci Hurst (20) proposa de généraliser la question dans un but de transaction. Un article 18 eut spécifié le devoir pour le Conseil de s’efforcer toujours d’amener le règlement par la conciliation. M. Adatci, soutenu par M. Loucheur (France), déclara ne pouvoir se rallier à la proposition de sir Cecil. M. Rolin mit en avant une solution transactionnelle (21). M. Loucheur que la proposition de M. Rolin satisfaisait, proposa à M. Adatci de réfléchir.

Le débat reprit à une réunion ultérieure. M. A datci ayant, à la demande de M. Loucheur, examiné s’il lui était possible de consentir une transaction sur l’article 6, lut une déclaration par laquelle il s’inclinait devant la proposition de sir Cecil Hurst, — tout en ayant prononcé contre le paragraphe 8 de l’article 15 la plus grave condamnation (22) qui eût jamais été portée contre lui. M. Adatci n’insistait pas, mais à une condition : qu’on supprimerait dans l’article concernant la définition de lagresseur (devenu article 10), la mention qui fait tomber la

(18) Id., ibid., p. 495.

(21) « Si M. Adatci estime que la place indiquée par sir Cecil Hurst pour son amendement est trop lointaine et risquerait de lui enlever toute portée efficace, et si d’autre part, sir Cecil Hurst estime que l’article 5 a un caractère non limitatif pour prévoir la possibilité d’une conciliation dans tous les cas, il semble que l’on pourrait donner satisfaction à la fois à M. Adatci et à sir Cecil Hurst en fondant l’article 5 dans l’article 4, la proposition de sir Cecil Hurst devant constituer ensuite l’article 5 >» (A. 1924, C. I, p. 56-57).

(22) A. 1924, C. I, p. 80 sqq : « On arriverait à ce résultat absurde que la Société des Nations reste absolument indifférente à ce que des injustices le plus criantes et le plus éclatantes se commettent sous le couvert purement technique et juridique de la soi-disant compétence exclusive d’un Etat membre de la Société ».

présomption d’agression sur l'Etat qui aura passé outre à la reconnaissance par une juridiction internationale de l'exception de l’alinéa 8 (23).

M. Fernandes (24) en repoussant la proposition de M. Adatci éleva le débat : la force, qu’elle soit exercée dans un sens ou dans l’autre, n’amènera pas à une solution équitable. Le remède est dans « la coopération, la codification du droit international, par laquelle on peut reconnaître et préciser les limites au delà desquelles l’abus de droit intérieur doit être réprimé et puni comme un crime contre l'humanité ». L'accord se fit enfin en Première Commission sur une proposition consistant à réserver, après mention du maintien de l’alinéa 8, la possibilité d’invoquer l’article 11 du Pacte, et à insérer dans la définition de l’agresseur la restriction de la présomption d’agression à l'Etat qui n’aurait pas eu recours à la procédure de l’article 11 (25). M. Politis devait préciser, comme rapporteur à l’Assemblée plénière que le rappel de l’article 11 était fait pour enlever « ce qu’il peut y avoir de rigide dans l’application pratique de l’article 15, paragraphe 8 ».

Ainsi, par un rapprochement de l’article 11, on tendait à diminuer la portée de l’alinéa 8. On admettait implicitement que tout n’était peut-être pas dit quand un Etat s’était retranché derrière l’exception de sa compétence personnelle. On avait d’autre part proclamé très haut l’excès de rigidité de l’alinéa 8. Au dire de M. Jean Ray (26) qui a très profondément analysé cette discussion dans son Commentaire, « c’est le sentiment des inconvénients de cette rigidité qui constitue l’innovation importante. Critiquer cette rigidité revient à reconnaître discrètement, mais à reconnaître la théorie de « l’abus de droit », mentionnée avec tant de raison par M. Scialoja ». Et M. Jean Ray

(23) A. 1924, C. I, p. 81 : « A notre immense regret nous nous inclinons devant votre volonté, car le moment n’est peut-être pas encore venu d’y résister. Mais ce qu’il y a d’illogique et d’injuste, c’est de menacer, dans ces conditions, avec déclaration comme agresseur, celui qui agirait dans le cas où, des injustices flagrantes donnant lieu à des différends entre ses Membres, la Société des Nations se refuserait péremptoirement à donner des solutions, en s’abritant strictement sous le couvert purement technique et juridique. La logique des choses et l’équité la plus élémentaire n’admettent pas cette façon de procéder, car la Société des Nations ne doit pas menacer en déclarant comme criminel celui qui aurait agi précisément dans le cas où on ne lui indique aucune solution, lorsqu'un différend se serait produit entre lui et un autre Etat pouvant menacer la paix du monde et la bonne entente entre les Nations ».

(26) Ray : Commentaire, p. 497.

rappelle les idées exprimées par M. Ch. E. Hugues, Secrétaire d'Etat des Etats-Unis, en 1923, à l’Association du Barreau Canadien : « Nous aiderions beaucoup au développement de nos relations amicales et à l’élimination de maintes causes de mésentente et d’irritation, si nous avions une Commission composée de nos concitoyens les plus marquants, en nombre égal,

à qui seraient soumises automatiquement, pour examen et rap- ports quant aux faits, les questions naissant de l’action gouvernementale de l’un de nos pays qui affecteraient les intérêts du voisin, afin que, tout en protégeant raisonnablement ses intérêts, chaque pays veillât à éviter toute action infligeant inutilement un dommage à l’autre pays ».

Sentiment de la rigidité excessive de l’exception de l’article 15, remède qu’on essaie d’y apporter tout à la fois par un rapprochement avec l’article 11 et par la théorie de l’abus du droit : voici le bilan de cette discussion à l’Assemblée de

Après l’échec du Protocle de Genève, on essaya d’en reprendre les garanties et d’en reproduire le système et l’esprit sur le plan simplement régional. Ce furent les fameux accords de Locarno. Mais ceux-ci laissaient toujours subsister la lacune de l'article 15, paragraphe 8. Il est vrai qu’en toutes hypothèses les accords interdisent le recours à la guerre. La porte reste donc ouverte au déni de justice sous prétexte de compétence exclusive, mais non à « la procédure belliqueuse ». Il n’en est pas de même pour les accords orientaux qui complétaient le traité de Locarno. M. Politis (27) en voit le danger : « On peut supposer que l’Allemagne soulève contre la Pologne une réclamation sur laquelle le Conseil serait empêché de se prononcer, s’il reconnaissait qu’elle porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de la Pologne. Au mépris du droit ainsi constaté, l’Allemagne attaque la Pologne. Il faut noter que, dans ce cas, elle ne violerait ni la lettre du traité d'arbitrage qui n’interdit pas formellement la guerre dans tous les cas, comme le fait le Pacte Rhénan, ni le Pacte de la S.D.N. qui, dans cette hypothèse, laisse pour la guerre une fissure que le Protocole avait cherché à boucher ».

Les actes de Locarno permettent d’envisager jusqu’à quel point d’illogisme on peut être porté par l’article 15, paragra-

(27) Nicolas Politis : «Les Accords de Locarno ». R.D.I.L.C., 1925, p. 724.

phe 8. En effet, c’est la reconnaissance à l'unanimité, par le Conseil, de la compétence exclusive de la Pologne qui donnerait à l'Allemagne le droit de lui faire la guerre. Cette clause qui prétend défendre la souveraineté des peuples aboutit à les livrer à l’invasion. Singulière conception de la souveraineté et qui montre combien la doctrine classique, — absolutiste — est périmée (28).

Lors de la mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte de Paris, dans cette véritable crise où tous les articles relatifs aux modes de solution pacifique des conflits faillirent être remaniés, l’alinéa 8 de l’article 15 fut l’objet d’une demande de suppression de la part d’un Membre du Comité des Onze. « En effet, a-t-il dit, le Pacte de Paris dispose que la solution de tous les différents de quelque nature ou de quelque origine qu’ils soient, ne devra jamais être recherchée que par des moyens pacifiques. Il est logique de ne laisser subsister aucune exception à cette règle générale. Dans la mesure où un différend « portant sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive d’une partie >» peut mettre en péril la paix du monde, il faut pouvoir en assurer le règlement ». « Le Comité, poursuit le rapport, n’a pas estimé qu’il y eût contradiction formelle entre le texte du paragraphe 8 et le texte du Pacte de Paris. Dans ces conditions, l’auteur de la proposition a simplement demandé que mention fut faite de ses observations dans le rapport » (29).

Aujourd'hui ce problème paraît abandonné. Peut-être parce qu’il semble que, depuis 1924, l'opinion se soit prononcée, peutêtre au contraire parce qu’on oublie le nécessaire progrès dans les détails, sous prétexte de refondre à neuf l’Institution Internationale tout entière ? On envisage en général comme remède la création d’un organe spécial pour juger les conflits politiques entre Etats ; pour juger de tous les conflits politiques et même ceux que le droit positif actuel laisse à la compétence exclusive d’une des parties (30). ;

(28) En 1928, dans les Memoranda de Prague, M. Politis se prononce pour le maintien de l’article 15, $ 8 : cf. C.P.D.I. (CDI

(30) C’est ce qui semble se marquer, au moins dans les idées de M. Le Fur (Louis Le Fur, Séances et Travaux de l’Académie Diplomatique Internationale, oct. 1936), telles qu’il les exposait à l’Académie Diplomatique Internationale : «II est nécessaire, disait-il, qu’en dehors des questions juridiques. il y ait un organe politique compétent pour mettre fin aux difficultés d'ordre politique, celes où la prétention d’une des parties, non seulement n’est pas fondée

b) L'article 13, $ 2

On peut citer une autre lacune du Pacte que, dès le début de la Société, on allait proposer de combler, c’est un certain adverbe de l’article 13 qui devait faire couler beaucoup d’encre. Cet article dit en effet, après avoir exprimé l'engagement auquel consentent les Membres de soumettre les différends susceptibles d’une solution arbitrale ou judiciaire à un règlement arbitral ou judiciaire : « Parmi ceux qui sont GÉNÉRALEMENT susceptibles « d’une solution arbitrale ou judiciaire, on déclare tels les diffé- « rends relatifs à l'interprétation d’un traité, à tout point de « droit international, à la réalité de tout fait qui, s’il était établi, « constituerait la rupture d’un engagement international, ou à « l'étendue ou à la nature de la réparation due pour une telle « rupture ». Non seulement le Pacte n’admet qu’une liste relativement restreinte de différends susceptibles d’être réglés par l’arbitrage, mais, par cet adverbe « généralement », il semble dire que, même dans ces cas, l’arbitrage n’est pas toujours possible. C’est pourquoi, « en 1920, les Gouvernements danois, norvégien et suédois (31) ont chacun proposé de supprimer. le mot généralement, en vue de rendre plus absolue et précise l'obligation de recourir à l’arbitrage dans les différends indiqués par cette disposition ».

La Commission des Amendements s’est opposée à cet amendement comme contraire à l’esprit du Pacte. « Celui-ci — à son dire — n’a pas voulu introduire l’arbitrage obligatoire, ce qui résulte aussi des mots « à leur avis >» dans le premier alinéa de Particle 13 ; il a voulu laisser aux peuples en litige le choix entre différents recours à l’arbitrage du Conseil, éventuellement de l’Assemblée de la Société des Nations, avec l’obligation cependant de choisir un de ces modes de règlement. Dans ce système, l'arbitrage obligatoire qui, d’ailleurs, s’est toujours heurté à l’objection des intérêts vitaux, de l’honneur, etc... n’est pas à sa place ».

En 1921, les Membres de la Sous-Commission de la Première

sur le droit actuel, mais peut même lui étre directement opposée» (c’est nous qui soulignons). Ceci n’implique-t-il pas la suppression du paragraphe 8 de l’article 15 ? Ces prétentions opposées au droit international positif actuel ne sont-elles pas celles que la partie adverse peut récuser comme relevant de sa compétence exclusive.

Commission ne purent se mettre d’accord sur ce sujet avec la Commission des Amendements. Quelques-uns estimèrent «que dans les conflits essentiellement juridiques, comme ceux qui sont énoncés dans le deuxième alinéa de l’article 13, l’arbitrage ou un autre mode de règlement judiciaire doit être de rigueur, de sorte que le recours au Conseil reste limité aux conflits véritablement politiques.» Pourtant, la Sous-Commission crut pouvoir recommander à la Première Commission de ne pas proposer à l’Assemblée l’adoption des amendements scandinaves. « Le fait que l’article 36 du statut de la Cour Permanent de Justice Internationale et la disposition facultative qui l'accompagne consacrent la juridiction obligatoire de cette Cour dans les différends exactement les mêmes que ceux énoncés dans le deuxième alinéa de l’article 13 du Pacte et que cette disposition facultative a déjà été ratifiée par treize Membres de la Société, prouve, à leur sens, que le système du règlement judiciaire des différents d’ordre juridique a tendance à s’étendre graduellement dans les relations internationales. En attendant que l’expérience vienne confirmer ce mouvement, ils ne croient pas nécessaire d'introduire dès maintenant ce principe de l’arbitrage obligatoire dans le Pacte de la Société des Nations ».

C’est qu’en effet, au même moment, une discussion très proche de celle-ci s’était déroulée en Troisième Commission. En effet, le Comité de Juristes institué en 1920 pour préparer le statut de la Cour Permanente de Justice Internationale avait cru possible d’instituer l’arbitrage obligatoire. « Il n’est pas question, — précise le rapporteur, M. de la Pradelle (32) — de lier les Etats par l’arbitrage obligatoire sans leur assentiment. La compétence arbitrale ne peut naître que d’une convention. La convention qui établit ici l'arbitrage obligatoire est le statut de la Cour. Il est à remarquer que le Comité de Juristes de la Troisième Commission se montra beaucoup plus audacieux que celui de la Première Commission. Le Conseil ne le suivit pourtant pas. Celui-ci substitua à son texte un simple renvoi aux articles 12, 13 et 14 du Pacte.

En dépit du Conseil, le principe de la juridiction obligatoire trouva devant la Troisième Commission de l’Assemblée (33) de chauds partisans. M. Pueyrredon (Argentine) déclara que, si

(32) A. 1920, C. IIL p. 447.

(33) A. 1920, C. III, p. 285 sqq.

la juridiction de la Cour de Justice n’était pas obligatoire, cette Cour ne serait qu’un Tribunal d’arbitrage… ». M. Fernandes < ne voit pas pourquoi on préférerait la décision du Conseil à celle de la Cour, sauf pour les questions d’ordre politique. Dans les questions d’ordre juridique, la juridiction de la Cour s’impose, puisque les décisions de la Cour sont l’application du droit et créent le droit » (34). Pourtant on vit se formuler la crainte qu’à se montrer trop net sur ce point, on ne rencontre des oppositions irréductibles au Conseil. Peut-être vaudrait-il mieux ne pas en heurter de front les Membres.

En Sous-Commission (35) on abandonna en fait l’idée de la juridiction obligatoire. M. Politis (Grèce) exprima l’idée qu’il vaudrait mieux que la Sous-Commission conservât le texte adopté par le Conseil. Il se pourrait qu’autrement la constitution même de la Cour se trouvât en danger ». M. Hagerup (Norvège) abonda dans ce sens, en observant que, seul, le projet du Conseil était susceptible d’obtenir l’unanimité.

C’est ainsi que fut abandonnée l’idée de la juridiction obligatoire de la Cour.

Un paragraphe 36 prévoyait une adhésion facultative à la juridiction obligatoire et réservait (36) la question de la juridiction obligatoire de plein droit pour des temps meilleurs (37).

Nous retrouverons d’autres efforts pour combler les lacunes des modes de règlement pacifique des conflits internationaux selon le Pacte. Nous verrons, à propos de la mise en harmonie du Pacte de la Société avec le Pacte Briand-Kellogg, les efforts qui l’ont précédée en vue de prolonger le moratoire pacifique de l’article 12. Nous verrons surtout, en étudiant le Protocole de Genève, les efforts pour remédier au fameux « gap» de l’article 15 : l’absence d’effet d’un rapport non una-

(34) M. Arcas (Panama), M. Costa (Portugal), M. Lafontaine (Belgique) insistent dans le même sens.

(35) A. 1920, C. III, p. 380 sqq. ;

(36) Cf. le texte adopté en 1920 : «Les soussignés dûment autorisés déclarent, en outre, au nom de leur Gouvernement, reconnaître DÈS A PRÉSENT, Comme obligatoire, de plein droit, etc.»

(37) Aujourd’hui le Gouvernement de l’Irak reprend la question ; il demande une application plus complète du Pacte, « notamment en ce qui concerne le paragraphe 2 de l’article 13 ».

nime du Conseil, qui ouvre large le chemin de la guerre. Pour l'instant, voyons les efforts en vue de compléter et de parfaire le système du Pacte, en instituant de nouvelles juridictions ou en organisant des appels.