B) LE RISQUE DE RUPTURE

À ce même ordre de développement du Pacte par croisssance organique se rattache la manière dont le Conseil, l’Assemblée et la Cour ont entendu l’idée de risque de rupture. C’est en effet à ce risque que l’article 12, — souligné sur ce point par l’article 15 — subordonne l’action de la Société. C’était de beaucoup en restreindre le champ. Au péril même, comme le remarque M. Jean Ray, d'aboutir à une situation paradoxale. « La Puissance défenderesse pourra être tentée de soutenir, si elle ne se soucie pas de voir s'engager la procédure, que le différnd n'implique aucun danger de rupture » (8). C’est à propos de la fameuse affaire des optants hongrois que le Conseil s’est préoccupé de ce problème. Le représentant de la Hongrie (9) fit

remarquer qu’on pourrait obtenir ainsi un résultat « tout à fait contraire à l’esprit pacifique du Pacte. On devrait commencer par rappeler son représentant diplomatique et mobiliser son armée pour rendre possible le règlement pacifique de toute con-

à élargir encore les voies de recours. Il est dans sa logique d’écarter l’irrecevabilité du recours lorsque le contrat entre le particulier et l’Etat a stipulé à l'avance l’impossibilité de toute réclamation internationale. « En effet, dit M. Witenberg, la Cour considère que l'Etat qui plaide devant elle fait valoir «son propre droit », le droit qu’il a de faire respecter en la personne de ses ressortissants le droit international et ce lors même qu’il s’agit de réclamations d’origine contractuelle.» Cf. Witenberg : op. cit., pp. 157-159.)

(8) Jean Ray : Commentaire, p. 403.

troverse de la moindre importance » (10). Sur ce, la question suivante fut soumise à un Comité spécial de Juristes (11) : « Le Conseil, saisi par un Membre de la Société des Nations d’un différend présenté par ce Membre comme « susceptible d’entraîner une rupture », conformément aux termes de l’article 15 du Pacte, doit-il, avant tout autre examen, soit à la demande de l’autre Partie, soit d’office, se prononcer sur le point de savoir si, dans l’espèce, une telle qualification est bien fondée ? » Le Comité des Juristes répondit (12) : « Le Conseil saisi par un Membre de la Société des Nations d’un différend présenté par le Membre comme « susceptible d’entraîner une rupture » conformément aux termes de l’article 15 du Pacte, ne doit pas (qui signifie : ne peut pas) avant tout examen, soit à la demande - de l’autre Partie, soit d’office, se prononcer sur le point de savoir si, dans l’espèce, une telle qualification est bien fondée. Le Conseil peut à tout moment apprécier la gravité du différend et régler en conséquence les modalités de son action ». C’était là, très heureusement, diminuer cette exigence, peut-être péril- . leuse, du risque de rupture. Faut-il attendre d’en venir là pour que la Société s’en mêle et tâche d’apaiser les différends ? La question devait reparaître et provoquer quelques réflexions assez amères de la part d’un petit pays en 1931, lors de l’affaire anglo-finoise de l’utilisation de navires finlandais pendant la guerre. Sans doute, n’y avait-il pas dans cette espèce matière à rupture, remarque le Délégué finlandais (13), demandeur — il n’y avait pas de danger de rupture, « si l’on prend les termes « susceptibles d'entraîner une rupture >» au pied de la lettre, avec le sens d’un différend qui, soit immédiatement, soit par ses conséquences ultérieures, pourrait constituer un danger pour la paix ». « Mais si l’on donne à la phrase citée un sens approprié et raisonnable, on constatera que la bonne entente entre deux Etats peut être troublée si un différend, malgré la pro-. position de l’un d’eux, visant son règlement pacifique, reste

(10) Cette discussion au sein de la 24° session du Conseil est assez intéressante, car elle a été amorcée, à propos du calcul des voix des parties dans l'unanimité. Elle tend à prouver que si on ne veut pas, d’une. manière assez générale, exclure le vote des parties, on doit élargir le plus possible le recours à l’article 15 qui, dans son paragraphe 6, exclut ce vote des parties intéressées. L’atténuation de l’idée de rupture apparaît done comme une sorte de soupape de sûreté contre les dangers du Liberum Veto.

(2) Ibid.

sans solution. Personne ne contestera qu’une pareille situation n’est pas bien compatible avec l'esprit du Pacte. Qu’on veuille bien prendre en considération que l’article 12 du Pacte emploie également les termes « susceptibles d'entraîner une rupture », bien qu’on y envisage toutes espèces de différends susceptibles d’une solution pacifique, étant entendu qu’on a en vue tout particulièrement les différends d’ordre juridiques indiqués à l’article 13, bien que ceux-ci ne soient qu’assez rarement d’une importance politique primordiale. Si enfin on prenait les termes <« susceptibles d’entraîner une rupture » au pied de la lettre, la conséquence en serait que, jamais ou presque jamais, l'article 15 ne serait applicable à un différend entre deux Etats égaux en droit, mais fort inégaux en ce qui concerne les forces et ressources matérielles. »

L'affaire fut renvoyée à une session ultérieure. mais des paroles avaient été prononcées qui expriment le danger de la condition exigée par le Pacte, et sous un aspect qui ne doit pas manquer de gagner à la cause de l’atténuation les puissances secondaires. On sait leur influence sur le développement de la Société.

Au reste, dans une affaire précédente, le Gouvernement Britannique lui-même n’avait pas hésité à se pourvoir auprès du Conseil, alors que le risque de rupture était aussi ténu, pour ne pas dire impossible dans le contexte de la politique générale. Lors de l’affaire des décrets de Nationalité en Tunisie. Tout ceci prouve qu’une évolution s’est faite tendant à atténuer considérablement l’exigence du texte primitif. Réforme réalisée comme d'elle-même par les nécessités de la vie quotidienne.

Cette condition restrictive du risque de rupture tendit à être atténuée dans un autre sens. On admit le recours devant le Conseil, même lorsqu'il y avait état de guerre. C’est dans l’affaire du Chaco que la question s’est posée. En septembre 1934 (14), le Paraguay développant sa thèse qu’il devait y avoir cessation préalable des hostilités déclara que l’article 15 visant un différend susceptible d’entraîner une rupture ne pouvait s’appliquer lorsque la rupture existait déjà et que — c'était le cas présent — il y avait, non seulement des hostilités de fait, mais une guerre juridiquement déclarée. M. Eden avait d’ailleurs semblé appuyer un peu cette thèse : « toutefois, avait-il déclaré au Con-

(14) A. 1934, Supp. sp. 124, p. 14.

seil, je ne pourrais admettre que, dans des circonstances aussi particulières que celles-ci, alors que ni l'une ni l’autre partie n’a invoqué un article quelconque du Pacte et que les hostilités sont en cours depuis deux ans, une Partie'eût le droit d’insister pour que le Conseil agisse en vertu de l’article 15 ».

M. Ray (Bolivie) après avoir ainsi rappelé que le 15 Juin 1934, le Conseil s'était déjà prononcé dans le sens de l'inapplicabilité de l’article 15 dans le cas présent, fit remarquer que la guerre fut déclarée par le Paraguay. Il serait étrange qu’un Etat eût ainsi, en déclarant la guerre, le moyen d’échapper à l’article 15. L'ensemble des délégations appuya très fortement l'argumentation du Paraguay (15).

Ce ne sont point là les seuls élargissements du Pacte par sa mise en œuvre journalière. On peut en rapprocher la tendance à considérer le délai de six mois accordé au Conseil par

(15) C’est à la séance du lendemain que les principaux arguments juridiques furent opposés au Paraguay. « Le Délégué du Paraguay a fondé son raisonnement sur une interprétation littérale des mots du premier paragraphe de l’article : «un différend susceptible d’entraîner une rupture », et son principal argument a été qu’un différend qui a effectivement amené une rupture ne saurait être visé par les mots « susceptibles d’entraîner une rupture ». De Vavis de M. Becker (Royaume-Uni), une telle interprétation, même du point de vue littéral, n’est pas exacte. Quelle est la raison qui a motivé l’insertion dans l’article 15 des mots : « susceptible d’entraîner une rupture »? De l’avis de l’orateur, ces mots ont pour but d’exclure de l’application de l’article des différends qui ne présentent pas un caractère grave. Sans aucun doute, un différend qui a effectivement entraîné une rupture a un caractère suffisamment grave pour être «susceptible d’entraîner une rupture». (A. 1934, P, p. 17, Supp. sp. 124). M. Visionau (Roumanie) se prononce dans le même sens. Mais c’est M. Basdevant (France) qui devait développer les arguments juridiques les plus forts en faveur de l’application de l’article 15 (A. 1934, P., p. 19 sqq, Supp. sp. 124). Après avoir dit combien, d’un point de vue purement littéral, l’argumentation du Paraguay lui paraissait impressionnante, le Délégué français remarqua que cette interprétation, purement exégétique, ne lui semblait pas convaincante. Rappelant l’opinion de M. Scialoja, qu'a émise à nouveau à la présente séance M. Piola Caselli, M. Basdéevant croit que le Pacte ne peut s’interpréter comme on interpréterait la loi civile. Au reste les grands principes du Pacte énoncés à l’article 3 et à l’article 12 postulent l’application de l’article 15 aux différends ayant déjà entraîné la rupture. « Est-il possible, se demande ce grand juriste, que la compétence donnée à l’Assemblée et les pouvoirs précisés par l’article 15 lui soient retirés par l’action de ces deux parties, alors que cette action se trouve être contraire à l'engagement pris dans l’article 12?» « Poser la question en ces termes, ajoute-t-il, c’est la résoudre. Au reste, l’article 15 donne à l’Assemblée les plus larges pouvoirs de recommandation, que limite seulement le paragraphe 8», on ne doit pas... refuser à l’Assemblée. le pouvoir de recommandation que l’article 15 lui donne dans des termes généraux.» Enfin M. Basdevant fait remarquer que dans la Société des Nations «il n’y a pas que les Etats impliqués dans le

Particle 12, pour présenter son rapport comme une simple disposition de procédure, qui ne lie pas absolument celui-ci.

C’est à propos de l'affaire sino-japonaise que cette tendance a pu s'exprimer officiellement. Etant donné l’éloignement des Parties en cause, ce délai de six mois se trouvait en effet fort court, aussi le 24 Juin 1932, M. Hymans, Président de l’Assemblée, demanda-t-il au Japon et à la Chine d’accepter une prorogation. Les deux parties acceptèrent (la Chine sous cette réserve — de pure forme semble-t-il — « que le délai de six mois ne serait pas prorogé plus que les circonstances de fait ne le rendent absolument nécessaire »). En fait, le Rapport fut adopté

plus de six mois après l’expiration du délai légal, le 24 Février 1933 (16).

$ 2. — Efforts pour compléter le Pacte

Les efforts pour compléter les modes de solutions pacifiques des conflits établis par le Pacte de la S.D.N. se sont dépensés

conflit : il y a tous les autres Etats : et les auteurs du Pacte ont pris soin d’énoncer pour eux certains devoirs et de guider leur conduite. Les Membres de la Société des Nations qui ne sont pas engagés dans le différend tiennent à savoir quelle doit être leur attitude, leur ligne de conduite, quel est exactement leur devoir. C’est l’Assemblée qui le leur fera connaître par sa recommandation, par les termes de son rapport, recommandation et termes du rapport que l’on sera appelé à comparer avec la conduite des parties qui sont impliquées dans le différend, — à la suite de quoi on appliquera la disposition du paragraphe 6. Les Etats Membres se conformeront à cette disposition. Mais ils ont le droit de savoir quelles sont à cet égard exactement leurs obligations et c’est par l’exercice du pouvoir qu’a l’Assemblée, en vertu de l’article 15, considéré dans son ensemble, qu’ils seront renseignés sur ce point.» Tour à tour, MM. Gorgé (Suisse), Politis (Grèce), Hearme (Irlande), Unden (Suède), même M. Rives Vacuna (Chili), moins précis, se prononcent dans le même sens : l’applicabilité de l’article 15 aux litiges ayant déjà amené une rupture.

Cette discussion en première Commission est particulièrement intéressante à suivre, non seulement par la valeur des Juristes en présence et l’intérêt des arguments apportés de part et d’autre, mais parce qu’elle montre bien tout ce qu’on peut tirer du Pacte, si on en applique loyalement les principes, en tirant les conséquences qui s'imposent. À contrario, il montre le danger des réformes arbitraires qui risquent toujours, introduisant des principes nouveaux, de couper ce développement organique,

(16) Il est intéressant de voir que la réforme de 1929, du fait qu’elle précisait le statut de la Cour et affermissait la position de ses Magistrats, a accentué le caractère de celle-ci son caractère de juridiction internationale. Mais ce serait déborder le cadre que nous nous sommes tracé. On pourrait aussi voir la manière dont se sont précisés les rapports du Conseil et de la Cour, lors de l’affaire du Salamis, de celle des Optants hongrois, ou encore dans celle des colons d’origine allemande en Pologne. Voici donc quelques exemples de précision du Pacte par sa vie même, dans cette question des voies de recours. Il est temps que nous abordions, non plus tant les améliorations du système, que les efforts pour le compléter, en vue d’arriver ainsi peu à peu

à une généralisation complète des modes de solution pacifique des conflits,

essentiellement en deux lignes : D’abord, boucher certains trous du système actuel, tel que celui laissé par le paragraphe 8 de l’article 15. La seconde tendance est vers l'obligation des juridictions et modes de solutions institués. On pourrait enfin en déceler une troisième, selon laquelle on tendrait à créer de nouvelles voies de recours, ou tout au moins à organiser un système d’appel.