B) CRÉATION DE DEGRÉS D'APPEL

a) Dans l'arbitrage

Le Covenant prévoit, dans le cas de conflit juridique, des procédures arbitrales et le système judiciaire de la Cour Permanente de Justice Internationale. L'article 13 qui règle ces matières ne prévoit aucune subordination ni même relation entre ces deux ordres de juridiction, dont il laisse entièrement le choix aux parties. Pourtant on devait se trouver tenté, étant donné le caractère plus précis de la Cour permanente, d’en faire une juridiction d’appel sur les Tribunaux d’arbitrage composés selon les vicissitudes d’un compromis. Le 13 mai 1929, le Gouvernement finlandais adressait à la Société un mémorandum (38) par lequel il déclarait que « l’établissement de la Cour de Justice Internationale destinée à former une Cour Universelle ayant créé, pour ainsi dire, les conditions institutionnelles d’une juridiction suprême, d’une instance supérieure par rapport aux Tribunaux d’arbitrage internationaux... il paraissait opportun de soumettre à un examen spécial la question de savoir s’il y aurait lieu de conférer, d’une manière générale, à la Cour la dite compétence, sauf la faculté de toute partie d’en convenir autrement dans leurs conventions particulières. » Au reste, telle que l’envisageait le Gouvernement finlandais dans la suite de son mémoire, il ne s’agissait pas tant de faire de la Cour Permanente une juridiction d’appel, qu’une sorte de Cour de Cassation : ce qui importe, c’est que la contestation éventuelle d’une sentence arbitrale dûment prononcée, contestation pour cause d’incompétence ou d’excès de pouvoir, puisse devenir l’objet d’un examen de la part d’une autorité reconnue comme supérieure. « Si, au delà, la Cour, en qualité d'instance de révision, devait être appelée à examiner l’application correcte des règles de droit, voire des principes de la justice et de l’équité, par le Tribunal dont la décision lui est sou-

(38) A. 1929, C. I, pp. 82-83,

mise, c’est là une question qui pourrait être réservée à un examen ultérieur, dès qu’on aura acquis une expérience plus approfondie en matière de juridiction internationale. » Ce mémoire fit l’objet d’une discussion un peu confuse en première Commission (39). Celle-ci aboutit à un renvoi pour plus ample examen de la question. Enfin, sur rapport de la Commission, le 25 Septembre 1929, l’Assemblée décida de demander au Conseil de faire étudier la question « de la manière qu’il jugera convenable » (40).

En sa séance du 14 Janvier 1930, le Conseil confia l’étude de la proposition finlandaise à un Comité présidé par M. Basdevant (41). Résumons les conclusions nuancées et prudentes de ce Comité. Etant donné le « disparate » des conditions pratiques dans lesquelles les sentences arbitrales interviennent, il importe de distinguer : s’il s’agit de « tribunaux arbitraux mixtes » ou de « commissions de réclamations », ou de juridictions analogues « instituées pour juger toute une série d’affaires qui ne sont pas nommément désignées dans l’acte qui les a créées. » Des questions de compétence sont souvent soulevées devant ces tribunaux. D’autre part, la composition de ceux-ci rend facilement acceptable l’idée d’une sorte de hiérarchie entre ces tribunaux et la Cour Permanente de Justice Internationale. En conséquence, un recours devant celle-ci contre les décisions de ceux-là, arguées d’incompétence, excès de pouvoir ou de vice de procédure, peut être facilement admis. On concevrait même ici, mais cela dépasse la mission du Comité, l’ouverture d’un recours sur le fond du droit en vue d’unifier la jurisprudence de semblables tribunaux, surtout si, à propos des mêmes événements, divers Gouvernements instituent des Tribunaux arbitraux voisins, mais juridiquement indépendants. Au contraire : « le cas d’un tribunal arbitral institué par un compromis spécial visant une affaire déterminée est différent. Devant lui, les questions de compétence sont plus rares. Sa mission est, d'ordinaire, plus clairement déterminée que dans le cas précédent. Enfin, quand l’arbitrage porte sur une question politique, un recours sera souvent contraire à l’intention des Gouvernements qui sont prêts à s’incliner devant la solution donnée par des hommes en qui ils ont confiance, sans

(39) A. 1929, C. I, p. 12 sqq.

qu'un débat judiciaire sur un incident du litige paraisse une voie bien appropriée pour arriver à un règlement définitif » (42). Le Comité propose donc d’instituer le recours dans les questions à propos desquelles «les parties se contestent réciproquement un droit », mais de l’admettre seulement pour : 1° incompétence, 2° excès de pouvoir, 3° vice essentiel de la procédure. Ce recours ne devrait être admis que das un très bref délai. Le pouvoir de la Cour n’irait sans doute pas jusqu’à pouvoir juger l’affaire au fond, mais elle améliorerait la sentence arbitrale et aurait la faculté d’ordonner des mesures provisoires. En vue d’arriver à ces fins, le Comité des Juristes proposait trois méthodes et soumettait trois projets : .

« 1° Un projet de recommandation tendant à préconiser l'insertion dans les traités d’arbitrage, clauses compromissoires et compromis, de dispositions dont le modèle était donné.

« 2° Un projet de résolution invitant les Etats Membres de la Société des Nations à signer un protocole annexé à la résolution.

« 3° Un projet de résolution proclamant le devoir pour l'Etat qui conteste la validité d’une sentence arbitrale, d'offrir la conclusion d’un compromis qui serait établi sur certaines bases énoncées et dont l’objet serait de soumettre cette contestation à la décision de la Cour Permanente de Justice Internatio- . nale ».

L'Assemblée de 1930 renvoya à la session suivante l’examen du problème.

La nouvelle Assemblée devait surtout souligner les dangers inclus dans la proposition finlandaise (43). Un nouveau projet fut élaboré par une Sous-Commission de la Première Commission (44). II ne se plaçait pas exactement sur le même plan que le projet du Comité Basdevant. Il se prononçait contre toute détermination des clauses d'invalidité qui pourraient vicier une sentence arbitrale. Le projet préparé par cette Sous-Commission affirmait l’obligation pour un Etat qui contestait la validité d’une sentence arbitrale d'accepter que cette prétention soit

(42) J. O., 1930, p. 1.360 sqq. a ANR US . (43) A la suite de critiques portant surtout sur le fait que le rapport précité avait ajouté aux deux cas de révision proposés par la Finlande — l’incompétence et l’excès de pouvoir — un troisième cas, le vice essentiel de procédure, qui, comme le faisait remarquer M. Hoffinger (Autriche), tendait à faire de la Cour Permanente une instance supérieure.

(44) A. 1931, C. I, p. 140 sqq.

examinée par une nouvelle instance. Quant au projet de faire de la Cour permanente de Justice Internationale une juridiction d'appel ou de cassation, le présent projet était peut-être plus restrictif que celui de l’année précédente : en effet, il déclarait « que la nouvelle instance pourrait être aussi bien un tribunal arbitral que la Cour Permanente de Justice Internationale ».

De nouvelles critiques devaient s’élever contre ce rapport. Elles furent exprimées surtout par M. Hoffinger (45).

Il est vrai que, d’autre part, la proposition finlandaise trouvant de très gros appuis, en particulier de la part de M. Politis (Grèce), M. Cassin (46) (France) adopta une attitude un peu transactionnelle et proposa d’éviter les recours abusifs, en instituant contre le plaideur téméraire une menace de dommages et intérêts. On eût ainsi, pensait-il, évité l’affaiblissement de l’arbitrage dû à la possibilité d’une nouvelle instance qui tendrait à ébranler la valeur de sa sentence...

L'affaire fut renvoyée à une autre session. Elle ne fut plus jamais abordée. Doit-on le regretter ? Nous sommes dans un domaine où il importe de ne pas trop innover. Mieux vaut amener peu à peu les peuples à se soumettre à l’arbitrage. Un système trop précis les effraie plus qu’il ne favorise la justice. Aucun des récents projets de réforme ne laisse d’ailleurs prévoir que cette question doive être relevée.

b) Constitution de degrés d'appel dans la conciliation

On a songé, nous venons de le voir, à instituer des degrés de juridiction dans l’arbitrage. Le même souci s’est manifesté dans la conciliation, dès le début de la Société, lors de la grande offensive revisionniste de 1920-21. Il s’est agi, cette fois-ci, de créer un premier degré de juridiction, la procédure de conciliation par le Conseil, prévue par le Pacte, ne devant plus fonctionner que dans les cas graves, ou lorsque le premier système aurait échoué.

(45) A. 1931, C. I, p. 60. Tout en constatant que la Sous-Commission avait été unanime à reconnaître que les cas visés devaient être extrêmement rares et en s’en félicitant, le délégué autrichien estimait «que le rapport ne prévoyait pas de garanties suffisantes contre le danger que pourraient faire courir à l’arbitrage même une interprétation extensive ou un usage abusif ou peu scrupuleux des possibilités données. Si le nouveau règlement devait conduire à un affaiblissement du principe du règlement arbitral, le résultat paraîtrait déplorable ».

Le 24 juillet 1920, la Société fut saisie d’une demande d’amendements aux articles 12, 13 et 15, doublée d’un projet détaillé de Commissions d’arbitrage et de conciliation à instituer (47). Ce projet tendait à la création, entre les divers pays concluant séparément, de « Commissions d’arbitrage et de conciliation », « de sorte que, pour chaque Etat appartenant à la Société, il en existe une pour l’examen de différends entre cet Etat et les autres Etats ». Nous passons sur les prescriptions très détaillées du plan norvégien. Ce qui frappe immédiatement et à la présentation même du texte, c’est que ces Commissions de Conciliation sont à deux fins : 1° Elles ont des fonctions judiciaires et on institue pour elles toute une procédure. 2° Elles jouent le rôle de Commissions d’Enquêtes. C’était dès l’abord risquer bien des confusions et mêler les domaines.

L'institution de ces Commissions eût réglé de manière précise le système d'arbitrage et de conciliation du Pacte, prévu au cantraire de manière très souple, — laissant la Société profiter de toutes les opportunités. Elles risquaient en plus, — et la question allait être posée en 1921 —, d’empiéter sur le domaine du Conseil, instrument suprême de conciliation. On pourrait y remarquer tout de suite un troisième risque, sur lequel M. Jean Ray insiste très justement (48). N’allait-on pas voir dans cette multiplication des Commissions, se fonder des jurisprudences disparates et contradictoires ? L’unité de jurisprudence était justement un des buts des rédacteurs du Pacte en instituant la Cour Permanente de Justice Internationale et en mettant la conciliation sous la haute autorité du Conseil. Allaïit-on en perdre si vite le bénéfice ? Enfin, — et on se l’est demandé —, ne ‘devait-on pas voir là une méfiance contre le Conseil ?

Les amendements suédois (49) sur ce projet norvégien portaient déjà un certain apaisement. Le Gouvernement suédois était d'accord sur la constitution d’un premier degré de juridiction (50), et peut-être cette idée est-elle plus claire encore

(47) A, 1920, CI, p.73 sqq.

(48) Jean Ray : Commentaire, p. 400.

(49) A. 1920, C. I, p. 82 sqq.

(50) «Le Gouvernement suédois adopte pour sa part le point de vue suivant lequel l’examen des différends internationaux, non soumis à un Tribunal d’Arbitrage ou à la Cour Permanente de Justice Internationale à instituer, doit revenir, en premier lieu, non au Conseil ou à l'Assemblée, suivant les dispositions du Pacte actuellement en vigueur, mais à des Commissions nommées à l’avance.… Aux dispositions du Pacte sur ce point, on peut, semble-t-il, objecter avec raison que le Conseil a un caractère politique très

dans son commentaire que dans celui du Gouvernement norvégien. Surtout son projet remarque et combat très heureusement une des confusions des propositions norvégiennes : elles mélaïent arbitrage et conciliation, au risque de nuire à la future Cour de Justice Internationale, et d'amener un certain recul du droit international.

Sur l’avis de Lord Balfour, Président de la Première Commission, Ces amendements ne furent pas discutés en 1920 : « tout amendement serait une voie dangereuse et téméraire à l'heure actuelle où on ne dispose pas encore d’une expérience suffisante quant aux mérites du Pacte dans sa forme originelle » (51).

En 1921 on s’engagea dans une voie beaucoup plus fidèle à l’esprit du Pacte. La Sous-Commission chargée par la Première Commission de l’examen de ces amendements estima qu’ « il n’y a pas lieu d'introduire dans le Pacte, à côté des deux voies qui sont déjà ouvertes aux parties en différend, le recours à l’arbitrage et le recours au Conseil et à l’Assemblée, une troisième voie, celle d’une conciliation par une Commission qui, dans tous les cas serait obligatoire, d’autant moins que le Conseil a pleine liberté, si cela lui paraît nécessaire, de désigner une Commission d'enquête ou de conciliation ».

« Ensuite la Commission estime que la nomination anticipée d’arbitres conciliateurs n’est pas une mesure heureuse, en tant qu’elle entraîne l’obligation de désigner d’avance les personnes chargées de régler un différend ».

« En outre, la Commission craint que le réseau mondial de Commissions de Conciliation, dont les amendements font entrevoir la création, n’ait pour conséquence d’amener le Conseil à se décharger de sa responsabilité, laissant à des organes qui n'auront ni l’autorité, ni peut-être toujours limpartialité du Conseil ou de lAssemblée, Ia réglementation des différends » (52).

Pourrait-on pourtant condamner les procédures de conciliation autres que celles du Conseil. Ni cette Sous-Commission, ni la Première Commission ne s’engagèrent dans cette voie. Des

accusé et que l’Assemblée est trop nombreuse pour pouvoir avec avantage assumer en premier lieu la mission d’un organe de conciliation... D’autre part, dans le cas où cette procédure n’aboutirait pas, il ne resterait plus qu’à soumettre le différend à l’examen du Conseil et de l’Assemblée... ».

Commissions de Conciliation, pourvu qu’elles n'apparaissent pas comme un degré de juridiction obligatoire, et qu’elles ne se présentent pas comme ce réseau rigide et prévu d'avance qu’envisageaient les amendements scandinaves, sont absolument dans l'esprit du Pacte. Celui-ci laisse une très large latitude à ses signataires dans le choix des moyens d’arriver à un règlement pacifique de leurs différends. La Première Commission proposa à l’Assemblée de voter une recommandation en faveur de cette procédure et de la faire étudier par une Commission.

On aboutit ainsi en 1922 à un système beaucoup plus souple que celui proposé par les amendements scandinaves. D’une part, on marqua la compétence du Conseil. M. Unden (Suède) déclare : « Le Conseil est, certes, l’organe principal de conciliation » (53). M. de Palacios (Espagne) estime « que le rapport est très bien orienté par son désir de réserver la plus grande liberté au Conseil ». M. Adatci (Japon) précise qu’il a été admis en Première Commission que « l’organe de médiation et de conciliation est précisément le Conseil ». Mais si on définit ainsi le rôle et la compétence du Conseil, on n’écarte pas pour autant l’idée de commission de conciliation. Comme le dit M. Politis : « Il est difficile de contester la légalité du procédé : le Pacte n’impose le recours au Conseil qu’à défaut d’arrangement ou d’arbitrage;

or la conciliation, quand elle n’est pas l’étape préliminaire pour arriver à l’arbitrage, vise toujours à un arrangement. Le but du Pacte n’est pas d’assurer au Conseil un monopole ; c’est de voir les différends s’aplanir dans le meilleur esprit pacifique, ce qui peut être mieux obtenu par l’organe spécial choisi par les parties intéressées que par le Conseil de la S. D. N. » (54). Surtout des Commissions de Conciliation, pourvu qu’on laisse au Pacte sa souplesse, présentent un très large avantage que M. Unden (55) soulignait en première Commission : « Le Conseil de la Société des Nations est certes l’organe principal de conciliation, mais il est beaucoup de différends qui n’exigent pas l’intervention immédiate d’une si haute autorité. Il peut être préférable de disposer d’un organe plus modeste. Le Conseil ne doit pas être aussi surchargé par le soin de trop de détails. M. Jean Ray résume ainsi le point où on en arriva après cette discussion

à (64) Nicolas Politis : Les Nouvelles Tendances du Droit International, Paris, 1927, p. 17.

« Ce système consiste donc à admettre, d’une part que la conciliation peut constituer une procédure destinée à la solution des conflits les plus graves, et alors elle est confiée aux organes de la Société en vertu de l’article 15 ou de l’article 11 ; d’autre part elle peut régler des différends de moindre importance, et alors on peut souhaiter qu’elle se déroule devant les Commissions de Conciliation instituées entre les intéressés » (56). Le 22 septembre 1922, l’Assemblée adopte une résolution exprimant cette tendance (57).

Comme on le voit, il ne restait pour ainsi dire rien de l’ancienne proposition norvégienne. Ce n’était pas d’un degré de juridiction obligatoire et préconstitué qu’on décidait l’établissement. On adoptait un principe et le Pacte gardait sa souplesse (58).