D) CRÉATION D’UNE COUR PÉNALE INTERNATIONALE

A côté de la création d’une Cour politique, il existe encore un moyen de compléter le système des juridictions internationales : créer une Cour Pénale Internationale, ou tout au moins douer la Cour Permanente de La Haye d’une telle compétence. Ce serait là sans doute un moyen de boucher certaines lacunes. La question s’était posée, lors de la rédaction du Pacte, et comme il est arrivé d'ordinaire, on devait la voir réapparaître. En 1920 (67), lors des premiers débats sur l'établissement de la Cour, le Comité de Juristes, institué à cet effet, étudia l’établissement éventuel d’une Haute Cour de Justice pour juger, à l’avenir, des crimes contre le droit des gens universel (68). Après discussion du rapport de ce Comité, la Troisième Commission fut d’avis qu’étant donné « qu’il n’existe pas encore de droit pénal international reconnu par toutes les nations, s’il était possible de déférer certains crimes à une juridiction quelconque, il serait plus pratique de constituer une chambre spéciale au sein de la

(66) Cette idée a été développée avec une certaine abondance par M. le Président de la Barra : Cf. Union Juridique Internationale. Session de juillet 1936. Rapport de M. de la Barra. Editions Internationales, 1936, p. 14 ; Cf. aussi À. de la Pradelle : «La Réforme du Pacte ». R.D.I.,, 1937, N° 2, p. 465.

(ODA RO 1920 p.221

(68) Le 21 juin et le 13 juillet 1920, le baron Descamps en développa le principe. Cf. sur ce point Bustamante : La Cour Permanente de Justice Internationale, pp. 182 à 191 ; Paris, Sirey, 1925. Traduit de l'Espagnol par Goulé,

Cour de Justice Internationale » (69). La Troisième Commission ne proposa donc pas à l’Assemblée de prendre une résolution quelconque à cet égard. En fait, la Société ajourna la question jusqu’à ce que les grandes Associations Internationales eussent - mis le sujet à l’étude. |

Celles-ci ne s’en firent pas faute et les projets qu’on pourrait qualifier de semi-officiels abondent dans les premières années de la Société. C’est en 1926 l'International Law Association, dans sa session de Vienne (70). Elle se prononce pour la constitution d’une Cour Permanente Internationale Criminelle pour deux raisons surtout : « que le jugement des nationaux d’un Etat par les Tribunaux d’un autre Etat, quelque équitable et impartial qu’il soit, est invariablement considéré avec méfiance — que le jugement des crimes de guerre par les Tribunaux nationaux, qu’ils soient ceux du vainqueur ou ceux du vaincu, a été presque invariablement peu satisfaisant » (71). Dès 1925, l'Association Internationale de Droit Pénal commençait cette étude (72). Son congrès de Bruxelles en 1926 s’est prononcé en faveur d’une certaine compétence pénale de la Cour Permanente de La Haye (73). De son côté, l’Union Interparlementaire, dans sa conférence de Berne de 1924, aussi bien que dans sa conférence de Washington en 1925 a pris la même position.

La question devait être portée devant la Société en 1928 par un de ses spécialistes : M. Pella (Roumanie) (74), à la suite de diverses demandes d’amendements au statut de la Cour proposés par le Gouvernement français. Au dire de M. Pella, la question ajournée en 1920, est mûre pour être reprise. Il la considère comme nécessaire pour l’unification, du droit pour éviter les sentences contradictoires, pour les crimes dont on ne sait trop à quel état il appartient de les juger.

Sur cette proposition, la Première Commission se déclara incompétente et le rapport en fait seulement mention (75). En Assemblée pleinière, le rapporteur M. Cassin (76) (France) rap-

(69) A. 1920, C. III, p. 589.

(70) International Law Association : Report of the thirty fourth Confe-

a held at Vienna, August, 6th to August 11th. 1926, pp. 106, 225 et 279-

(71) Ibid., p. 126.

(72) R.I.D.P., 1924, Articles de M. Donnedieu de - ° de M. Caloyanni, 1925, pp. 292 sqq. A

(73) R.I.D.P.. 1926, pp. 462-63.

(74) A. 1928, C. I, p. 35 sqq.

(75) Ibid., p. 39.

(76) A. 1928, P., p. 109 sqq.

pela cette proposition de M. Pella et exposa les raisons qui l’avaient fait écarter par la Première Commission, tout en exprimant l'intérêt qu’il y aurait à voir les diverses délégations faire étudier ce problème. A cette même séance, M. Carton de Wiart (Belgique) développa la question, sans rien proposer de précis, il rappela combien il serait, à son avis, désirable qu’existât une Cour de Justice Pénale Internationale. Et il conclut : « En ce moment la seule conclusion que je veuille formuler c’est que la question n’est point fermée, mais qu’elle demeure ouverte et qu’elle mérite, à la lumière même des travaux qui ont été accumulés depuis ces dernières années, de retenir de plus en plus l’attention des Juristes et des hommes d’Etat » (77).

La question entra dans une phase de sommeil. En 1934, un événement historique : l’assassinat du roi Alexandre I* de Yougoslavie devait la réveiller, avec une actualité nouvelle.

En effet, pour ne pas que se reproduisent de tels événements, le 8 décembre 1934, le Président du Conseil des Ministres français, M. Laval, dit au Conseil de la Société : « Il faut que, sur le plan international, soit assurée une répression efficace des crimes politiques. » (78). Le lendemain le Gouvernement français adressait au Secrétaire Général de la Société une lettre (79) où il précisait ses vues et les points qui, à son avis, devaient servir de base pour une répression internationale du Terrorisme. Mais le 10 décembre 1934 M. Eden (80) remarquait que le problème n’est pas exactement de la compétence du Conseil. Il proposa son renvoi à un Comité de onze Juristes, auxquels il invita les Gouvernements à faire parvenir leurs observations sur la question.

Ce Comité devait mettre sur pied un certain nombre de propositions concrètes — et entre autres celle d’une Cour Pénale Internationale. Voici l’article 9 de ses propositions (81) : « Dans les cas.visés par les articles 6, 7 et 8, et si une Haute Partie Contractante estime être en mesure de poursuivre ou d’extrader, ainsi que dans le cas où les faits visés à l’article 2 ont été commis sur son territoire, la dite Haute Partie Contractante a la faculté, au lieu de juger ou d’extrader, de déférer pour jugement l’indi-

(80) J. O., 1934, p. 1.759 sqq.

(81) S.D.N. Doc. C. 184 M. 102 1935 V, p. 4 sqq.

vidu présumé coupable à la Cour pénale internationale prévue dans la seconde partie de la présente convention ».

Il ne faut pourtant point conclure trop. vite. Dans son rapport au Conseil, en date du 8 mai 1935, ce Comité précise qu’il a estimé ne pas devoir se prononcer sur cet article 9 que nous venons de citer. Le Comité n’a procédé, en ce qui concerne l’établissement d’une Cour Pénale Internationale, qu’à un échange de vues de caractère général. Ce n’est qu’à sa deuxième session que le Comité pour la répression internationale du Terrorisme examina vraiment les dispositions relatives à la création d’une Cour Pénale Internationale.

Le Comité élabora deux Conventions (82) qui ne sont pas solidaires : on peut adhérer à l’une sans adhérer à l’autre. La première, qui ne nous intéresse qu'indirectement, porte le titre de « Convention pour la Répression Internationale du Terrorisme ». Comme le dit son article premier, son but est l’entr’aide internationale en vue de prévoir et de réprimer le terrorisme. La seconde, qui nous intéresse beaucoup plus, vise la constitution d’une Cour Pénale Internationale (83).

(82) Voici l’économie générale du système si on envisage les deux conventions. Quand un crime de terrorisme a été commis sur son territoire, l'Etat contractant s’engage, à la demande de l'Etat lésé par l’acte de terrorisme : soit à livrer le coupable, soit à le punir ; mais c’est ici que s’insère la deuxième convention. Au lieu de le livrer à l’Etat réclamant, — ce qui est parfois contraire aux principes en cours sur l’extradition, — ou encore d’avoir à le juger lui-même, — ce qui peut présenter pour lui des inconvénients politiques, — il défère ce délinquant à la Cour Pénale Internationale.

(83) La Cour, composée de cinq juges titulaires et de cinq juges suppléants, appartenant chacun à une nationalité différente, tout en ne se réunissant que lorsqu'elle est saisie, est constituée de manière permanente (art. 2).

Le premier caractère de cette Cour est son caractère facultatif : ell n’a pas de compétence obligatoire, le recours à la juridiction internationale est seulement facultatif.

Le deuxième est un caractère étatique, ou si on préfère inter-étatique. La loi applicable par la Cour est la loi pénale de fond de l'Etat sur le territoire duquel l'infraction a été commise. L’accusation n’appartient pas nécessairement à l’Etat qui, ayant usé de la faculté offerte par l’article 3 précité, a déféré l’inculpé à la Cour. Ledit Etat se portera accusateur subsidiairement, c’est-à-dire dans le cas de défaut d’accusation, en premier lieu de la part de PEtat contre lequel l’infraction a été dirigée, et, en second lieu, de la part de PEtat sur le territoire duquel l'infraction a été commise. La Cour ne pourra inculper d’autres personnes que celles qui lui sont déférées : elle ne pourra pas non plus juger les incuipés « pour d’autres faits que ceux en raison desquels ils lui ont été déférés ».

Pourtant quel que soit le caractère inter-étatique du projet, il laisse en son article 23 une très légère ouverture par où pourra peut-être se glisser un jour le recours individuel à la justice internationale : « Tout Etat ou toute personne qui seraient lésés par l'infraction pourront se constituer parties civiles devant la Cour, prendre connaïssance du dossier et présenter un mémoire à la Cour». Comme le dit M. Eustathiades (Eustathiades : «La Répression du Terrorisme ». R.G.D.I.P., 1936, p. 390) : «Si l’individu ne peut pas déclancher

Le rapport du Comité, en date du 15 janvier 1936, prévoyait que la prochaine Assemblée ordinaire de la Société devrait s’occuper du problème et qu’en attendant il serait désirable que les Gouvernements fissent savoir leur opinion. On reçut au Secrétariat Général une vingtaine de réponses. Si certains Gouvernements se montrèrent nettement favorables au projet, comme l'Autriche, en dépit d’une légère réserve, la Bolivie, lEstonie, la Finlande, la Lettonie, les Pays-Bas (84), la Roumanie (85), certains se montrèrent plus réticents, la Belgique (86) qui ne dit ni oui ni non et les Soviets. Mais surtout quelques Gouvernements sont hostiles au projet de Cour Pénale Internationale, en particulier les Membres du Commonwealth : Australie, Indes, Grande-Bretagne (87) présentent une commune opposition. La Hongrie (87) — peut-être parce qu’elle était politiquement visée à l’époque —, la Norvège, le Siam (87), la Pologne (88), de façon moins impérative le Vénézuela (87) se FRERES contre le projet.

Le 30 Septembre 1936, la question vient en discussion à la première Commission (89). M. Pella (Roumanie), après avoir fait l’historique du problème, demande la réunion d’une conférence diplomatique. Mais le très long débat qui devait succéder à cette proposition montre, parmi les délégations, des oppositions de point de vue irréductibles. On devait aboutir à une solution transactionnelle demandant que le Comité de Juristes revoie ses conclusions, et laissant entendre qu’une Conférence serait convoquée en 1937 (90).

Voici où en est la question à l’heure où nous écrivons ces

l’action devant l’instance internationale, on lui reconnaît du moins le droit, après que l’affaire aura été déférée à la Juridiction internationale par un Etat, de se constituer partie civile devant la Cour, prendre connaïssance du dossier et présenter un mémoire à la Cour ».

Enfin, troisième caractère, qui résulte de la compétence à elle reconnue, la Cour Pénale Internationale n’a pas à connaître de la responsabilité pénale des Etats, mais de celle des individus à elle déférés. Par conséquent les discussions doctrinales autour de la responsabilité pénale des Etats et la création d’une juridiction internationale pour la sanction d’une telle responsabilité restent étrangères à la proposition actuelle. La Cour prévue n’a à juger que les causes et délits du caractère international commis par des personnes privées en temps de paix, à l’exclusion de tous autres délits internationaux.

(84) Doc. S.D.N., A. 24 1936 V.

(85) Doc. S.D.N., A. 24 (a) 1936 V.

(86) Doc. S.D.N., A. 24 1936 V.

(87) Doc. S.D.N., A. 24 1936 V.

(88) Doc. S.D.N., A. 24 (a) 1936 V.

lignes. La création d’une telle Cour Pénale Internationale de Justice est-elle utile ? Personnellement nous le croyons. La longue discussion en première Commission a permis, nous semblet-il, de s’en rendre compte (91).

Sans étudier le problème de savoir s’il vaut mieux créer une nouvelle Cour, ou au contraire, comme l’eût voulu M. Caloyanni (92), conférer une compétence pénale à la Cour Permanente de Justice Internationale déjà existante, — au reste la première Commission ne se l’est pas posé — on peut trouver une première raison à l’adoption d’une juridiction internationale : le caractère international des crimes terroristes. Il est nécessaire que ces crimes soient punis et ils ne peuvent l’être que grâce à une entente internationale. Je crois que M. Rolin (93) déplaçait la question dans le débat en première Commission, quand il considérait comme impossible l’extradition en pareil cas. Outre que la création d’une Cour Pénale Internationale parerait aux inconvénients d’une extradition, il ne s’agit plus ici, comme le fit remarquer M. Stoykovitch (Yougoslavie) (94) de délits politiques, mais bel et bien de la protection de vies humaines. Sans doute M. Rolin a-t-il raison de penser que la complexité même du temps où nous vivons ajoute aux difficultés de la chose, mais la raison est-elle suffisante pour qu’on y renonce ?

La deuxième raison qui milite pour une Juridiction Pénale Internationale est la nécessité de garantir l’impartialité du jugement et la nécessité de mettre à couvert la responsabilité internationale de l'Etat. Ce dernier point de vue a nettement influencé l’attitude de la délégation autrichienne. M. Leitmaïer déclara en effet à la première Commission qu’ « il peut y avoir des Gouvernements — c’est le cas de l’Autriche — qui aimeraient, le cas échéant, s’en remettre à une Cour Pénale Internationale du soin de punir un coupable ou de décider de son extradition » (95). M. Pella développait ainsi les raisons que ces Gouvernements avaient de se décharger de cette responsabilité:

(91) Le 16 novembre 1937 furent établies à Genève deux Conventions l’une sur la répression internationale du terrorisme, la seconde sur la constitution d’une Cour Pénale Internationale. Elles reproduisent à peu près les projets de conventions que nous avons analysés. Cf. H. Donnadieu de Vabres : «La Répression Internationale du terrorisme». R.D.I.L.C., 1938, pp. 37-74. Texte des Conventions, pp. 62-74.

(92) Caloyanni : «Le Terrorisme et la Création d’une Cour répressive Internationale », R.D.I.,, 1935, Vol. I, p. 58. <

(93) Cf. en particulier : A. 1936, C. I, p. 31 sqq.

(94) À. 1936, C. I, p. 35 sqq.

« Pour quel motif les conceptions formulées par le Gouvernement français au sujet d’une juridiction pénale internationale ont-elles suscité de si vives sympathies chez certaines délégations et même chez certains Gouvernements ? De multiples exemples pourraient l’expliquer. M. Pella (96) n’en donnera qu’un seul. Il suppose qu’un crime ait été commis dans un certain pays et que l’auteur de ce crime, prévu par la première Convention, se réfugie en Roumanie. Il peut arriver qu’en Roumanie, un fort courant d’opinion publique se dessine en faveur des conceptions qui ont déterminé l'individu en question à com- . mettre son crime : il peut arriver que ce courant d’opinion ne voie pas avec sympathie l’extradition du malfaiteur dans le pays requérant. D’autre part on peut envisager que la Roumanie dise : « Je n’extradie pas, mais je vais faire juger cet individu par mes Tribunaux ». D’après la constitution roumaine, les crimes doivent être obligatoirement jugés par un jury. Or les juges populaires sont ceux qui ressentent le plus l'influence de l'opinion publique. Ils pourront donc acquitter l’auteur du crime. Or un Etat n’est pas exempt de responsabilités internationales, même pour les décisions de ses juridictions. Par conséquent, si la Roumanie extradie, le Gouvernement se met en contradiction avec son opinion publique, qui peut considérer qu’on commet ainsi un acte d’injustice en livrant cet individu à une juridiction où il pourra être jugé sans objectivité, où il pourra être victime d’une sorte de vengeance. Si, par contre, cet individu est acquitté par les Tribunaux Roumains, le Gouvernement de ce pays ne sera pas exempt de sa responsabilité internationale ».

Ces arguments nous font personnellement désirer l’établissement d’une Cour Pénale Internationale. Mais le tort du projet de 1934-1936 fut d’être trop influencé par les circonstances de fait, par les événements qui l’avaient provoqué. Si la répression internationale des crimes terroristes doit être assurée, car il y a là une sorte de postuelat de notre conscience occidentale qui se refuse toujours, et en dépit des récents bouleversements, à admettre le crime comme un moyen politique, si, dis-je, les crimes terroristes doivent être punis, peut-être dans l’énumération très longue de ces crimes que donnait le premier projet de Convention, faisait-on entrer quelques catégories qui expli-

quaient un peu, saus les justifier, les inquiétudes de la délégation belge. Nous pensons en ce moment aux alinéas IV et V de l’article 2 du premier projet de Convention (97).