E) LA MARCHE VERS LE RÈGLEMENT PACIFIQUE OBLIGATOIRE

Absence d'effets d’un rapport non unanime du Conseil et coordination des procédures

Tous les efforts retracés au long des pages précédentes avaient au fond le même but, sinon de nous amener à l’arbitrage obligatoire proprement dit, tout au moins arriver à ce que tout conflit trouve — en fait obligatoirement — son mode de règlement pacifique. Les efforts le plus nets dans ce sens tendirent à combler ce qu’on a considéré souvent comme une des plus grandes fissures du Covenant : l’absence d'effet d’un rapport non-unanime du Conseil. Tout litige qui n’est pas soumis à l’arbitrage ou à un règlement judiciaire doit être porté devant le Conseil. Mais il s’en faut de beaucoup que celui-ci rende automatiquement une sentence obligatoire. Il rédige un rapport. Si celui-ci est voté à l’unanimité, non comprises dans cette unanimité les voix des parties, « les Membres de la Société s'engagent à ne recourir à la guerre contre aucune partie qui se conforme aux conclusions du rapport ». La garantie n’est déjà pas énorme en soi et il faut faire appel à l’article 16 pour donner vraiment effet au rapport adopté à Punanimité. . Mais au cas où celui-ci n’obtiendrait pas l’unanimité, « les Membres de la Société se réservent le droit d'agir comme ils le jugeront nécessaire pour le maintien du droit et de la justice »: On sait ce que veut dire une telle liberté ! En vain les grands mots par quoi se termine cet alinéa essaient-ils de nous le dissimuler.

Une réforme apparut vite nécesaire. En 1923, tout en la reconnaissant prématurée, la Suède en formulait ainsi le principe : « La règle énoncée à l’article 15 du Pacte et selon laquelle, lorsqu'une tentative de conciliation n’a pas abouti, les Membres de la Société recouvrent, dans certains cas, le droit d'agir comme ils le jugeront nécessaire pour le maintien du droit et de la justice, ne pourrait pas être conservée. Il faudrait que le Pacte

(97) Doc. de la Société, A. 7 1936 V, p. 3.

lui substituât une procédure conduisant toujours à une décision obligatoire quant à la solution du différend et équivalant ainsi à la solution de l'arbitrage pour toutes espèces de différends » (98). C’est ce que devait tenter, avec une ampleur qui en fait un des principaux efforts pour la réforme et le complément du Pacte, le fameux Protocole de Genève.

a) Le Protocole de Genève

a) Origine et précédents :

Il est difficile de séparer le Protocole de Genève de tous les Actes et du mouvement d’idées qui l’ont préparé. Aussi auronsnous l’occasion d’en reparler dans d’autres chapitres. Il arrive au confluent de trois idées qui furent exprimées en une trilogie qui devait faire fortune : Arbitrage, Sécurité, Désarmement.

Désarmement d’abord, si on procède historiquement. Dès avant la première réunion de l’Assemblée, on voulut donner application à l’article 8 du Pacte et le Conseil établit une Commission à cette fin, — Commission que la Première Assemblée devait remplacer par une autre plus largement recrutée. Elle ne se permit d’abord que des objectifs assez restreints, relatifs à la fabrication privée des armes. Ici tout allait encore à peu près bien. Mais voici qu’on voulut aborder de front le grave problème du désarmement. On devait vite s’apercevoir que, dans les conditions du monde moderne où le potentiel de guerre joue un rôle souvent plus important que les armements eux-mêmes, la question était presque insoluble sous cet angle. On fut donc amené à la lier au problème de la sécurité. Désarmement pour procurer la sécurité sans doute, mais désarmement permis par la sécurité, c’est-à-dire par l’assurance mutuelle. Il fallait arriver à donner aux Etats des garanties telles qu’ils puissent désarmer sans crainte, même avec une Société des Nations restreinte, à laquelle n’appartenaient alors ni les Etats-Unis, ni la Russie, ni l’Allemagne. On en vint ainsi à l’idée d’un Traité d’Assistance Mutuelle. Sur ce point on se trouva en face de deux grandes tendances, une fois de plus : la tendance Anglaise, représentée par un projet de Lord Robert Cecil. Il présentait un système essentiellement universaliste de garantie très générale. Le pro-

(98) A. 1923, C. III, p. 148.

jet français, élaboré par le Colonel Réquin, tout en postulant cette garantie générale, prévoyait aussi des accords plus limités et plus précis tout à la fois. C’est une idée sur laquelle nous aurons l’occasion de revenir. La Commission permanente consultative réunie à cette époque estima à la majorité des voix, y compris celle des experts britanniques, que le projet du Colonel Réquin « contient en substance les principes considérés comme essentiels » (99). Le projet de traité d’assistance mutuelle était une condamnation de la guerre d’agression, « doublée, en cas d’infraction, d’un jeu bilatéral de garanties générales et de garanties particulières », mais il ne comportait rien quant aux procédures pacifiques. Ce projet, très critiquable dans ses modalités, devait être rejeté par plusieurs Gouvernements, à la suite d’une demande d’examen de la quatrième Assemblée. De ses éléments épars allait naître, à la cinquième Assemblée, le Protocole de Genève.

C’est tout un contexte de circonstances politiques qui permit à la cinquième Assemblée de mener à bien le Protocole de Genève, et d’abord le changement de ministère survenu consécutivement en France et en Grande-Bretagne Ces deux Puissancs, jusqu'ici séparées, se rapprochent et, de leur accord, va naître un texte destiné à compléter et à développer la Charte pacifique de l’Europe, et plus spécialement les modes de règlement pacifique des conflits.

C’est de deux manières que le Protocole de Genève va compléter le Pacte de la Société : en coordonnant les procédures et en bouchant la fameuse fissure de l’article 15, tout ceci par un échafaudage judicieux, mais compliqué et partant fragile, de moyens de recours. Les premières bases de cet acte furent jetées à Genève le 4 Septembre 1925 par M. Mac Donald. Le plan primitif de M. Mac Donald, un peu vague et fumeux, consistait à vouloir développer le désarmement grâce à l’arbitrage. La France, plus menacée, devait, par l’intermédiaire de son ministre, introduire une troisième idée, celle du développement de la sécurité et des moyens coercitifs.. La Trilogie était trouvée qui devait faire fortune : Arbitrage, Sécurité, Désarmement.

Le Protocole de Genève est tout à la fois l’expression et la

(99) Ministère des Affaires Etrangères de France. Documents relatifs aux négociations concernant les garanties de sécurité contre une agression de l’Al-

lemagne, N° 16, cité par Djoura Djourovitch : Le Protocole de Genève devant l'opinion anglaise. Paris, Jouve, 1928, p. 72,

mise en œuvre de cette formule, et c’est pourquoi cette étude déborde notre chapitre. Nous retrouverons à plusieurs reprises ce document. Pour le moment, étudions le système de règlements pacifiques des conflits établi par lui.

Le système du Protocole tend à compléter et à parfaire le Pacte de deux façons, en coordonnant les procédures décousues et en comblant les lacunes, de telle sorte qu’à chaque conflit corresponde un mode de règlement pacifique. Le Protocole est, de ce point de vue, le type des efforts vers l’abolition de la guerre. par le développement des procédures pacifiques. Sans doute commence-t-il par une interdiction de la guerre d’agression, mais, pour lui, le règlement pacifique des différends internationaux en dérive logiquement. Pour ce faire, on va créer comme un réseau de procédures pacifiques, en les coordonnant ente elles beaucoup plus que le fait le Pacte et en les complétant. Ce qui caractérise le Protocole, c’est justement la manière dont se compénètrent les procédures judiciaires et arbitrales : elles ne se superposent pas, elles s’entremêlent.

On peut pourtant classer à peu près les deux voies dans lesquelles il s'engage : pour les différends susceptibles d’une solution juridique, il étend la compétence obligatoire de la Cour permanente de Justice Internationale ; pour les conflits politiques, il complète le mécanisme de l’article 15 du Pacte.

6) Extension de la Compétence obligatoire de la C.P.J.I.

« La connexité entre le Protocole et le statut de la Cour, écrivait à l’époque M. Erich, est établie dans la forme assez curieuse que l’article 3 du Protocole prescrit aux Etats signataires un pactum de contrahendo » (100). En effet, la compétence de la Cour est en principe facultative. Pourtant son article 36 offre aux Etats la possibilité de rendre cette compétence obligatoire pour toutes ou quelques-unes des catégories de différends d’ordre juridique ayant pour objet : 1° l’interprétation d’un traité; 2° tout point de droit international; 3° la réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait la violation d’un

(10)) Raf. Erich : «Le Protocole de Genève». R.D.I.L.C., 1924, p. 517.

engagement international; 4° la nature où l'étendue de la répa- ration due pour la rupture d’un engagement international. Ce sont là les quatre cas le plus généralement susceptibles de règlement par application des règles juridiques actuellement reçues. HR | L'article 3 du Protocole rend obligatoire la juridiction de la Cour pour les quatre catégories dé différends que nous venons d’énumérer (101). Les Etats conservent la faculté de prononcer des réserves compatibles avec l’article 36 paragraphe 2 du statut de la Cour, en adhérant au protocole spécial ouvert le 16 Décembre 1920 et joint à cet article. « L’intention était visiblement, pour arriver à faire accepter le principe de la juridiction obligatoire, d’aller « jusqu’à l’extrême limite de l’interprétation » (102). Pourtant, remarque très justement M. Djourovitch (103) « l’ensemble du système du Protocole rend la compétence obligatoire de la Cour plus effective qu’elle ne paraît au premier abord. Prenant pour principe qu'aucun litige entre les signataires ne doit rester sans solution par voie pacifique, le Protocole institue l’arbitrage obligatoire pour tous les cas où le Conseil ne pourrait pas régler le différend qui lui est soumis, faute d’unanimité. En même temps, il institue, au profit de toute partie en conflit, le droit d’exiger du « Comité d’Arbitres » qu’il consulte la Cour de justice sur les points de droit contestés. Il est vrai que l'avis de la Cour ne lie pas, dans ce cas, les arbitres — il les éclaire seulement — mais il n’en est pas moins vrai que son autorité morale exercera une influence considérable, sinon décisive, sur le jugement ».

y) Le Protocole complète le mécanisme de l'Article 15 :

Le règlement devant le Conseil, pour compléter l’article 15, était particulièrement compliqué et délicat. C’est là que nous

(101) C’est là, au dire de M. Noël Baker, la plus importante innovation du Protocole. Pourtant cette obligation a deux limites : 1° le droit des signataires de faire des traités, soit d’avance, soit au moment où s’avère un différend, en vertu duquel le ou les différends doivent être réglés, non selon les règles du Protocole, mais selon d’autres provisions sur lesquelles les parties s’accordent. Cest là une application du principe du Covenant reproduit par le Protocole que rien de ce qu’ils contiennent « n’affecte la validité des engagements internationaux tels que les traités d’arbitrage ». La seconde limite est plus grave. Cf. Noël Baker : The Geneva Protocol. Londres, King and son, 1925, p. 43.

(02) Erich, op. cit., p. 516.

(103) Djoura Djourovitch

( | : Le Protocole de Genève devant l'opinion anglaïse, Paris, 1928.

voyons s’interpénétrer étroitement la conciliation et la procédure. ,

En une première étape, si un différend, qui échappe à la compétence obligatoire de la Cour et ne peut être réglé à l’amiable par les parties, surgit entre deux signataires du Protocole, il est immédiatement porté devant le Conseil. (En fait le Protocole ne change rien sur ce point à ce qui était le premier devoir du Conseil.) Celui-ci doit tâcher d’assurer la conciliation entre les parties. S’il y réussit, il publie, dans la mesure qu’il juge utile, un exposé relatant les faits, les explications qu’ils comporte et les termes du règlement. Mais s’il n’y réussit pas, au lieu de rédiger un rapport comme il est prévu par le Pacte, le Conseil doit inviter les parties à soumettre leur différend à un règlement soit arbitral, soit judiciaire. Si les parties acceptent, le différend se trouve ainsi résolu. Mais si elles ne parviennent pas à s'entendre à la demande d’une seule d’entre elles, la procédure arbitrale devient obligatoire. Cette partie a le droit de demander qu’un « Comité d’Arbitres » soit établi et que le différend soit porté devant lui. Le Protocole institue à son profit un droit de «citation directe» devant le Comité d’Arbitres. « This is the so called « first case » in which a state has the right to insist on compulsory arbitration » (104).

Si une des parties exerce ce droit, il y a lieu de constituer un Comité d’Arbitres. Dans cette première hypothèse, la règle du Protocole est d’assurer le plus possible la liberté des parties. On doit, autant que possible, constituer ce Comité selon leur accord. Si ceci s’avère impossible et si elles ne se sont pas entendues, dans un délai fixé par le Conseil, sur tout ou partie des éléments nécessaires au fonctionnement de l'arbitrage, c’est au Conseil d'y pourvoir. En agissant ainsi il doit faire son possible pour suivre le désir des parties, ceci afin d’assurer l’autorité morale de la sentence à venir. Il doit consulter les deux parties dans ce choix des Arbitres (105). Le rapporteur du Protocole précisait qu’en établissant les points sur lesquels les parties n’ont pas pu s'entendre, le Conseil doit établir les autres pouvoirs des Arbitres, mais sans définir la question ou les questions auxquelles ils ont à répondre. Ceci doit être laissé aux

(104) Noël Baker : The Geneva Protocol. Londres, 1925, p. 47.

(105) Le Protoocle dit qu’ils seront pris parmi les personnes qui, « par leur nationalité, leur caractère et leur expérience, paraissent donner les plus hautes garanties de compétence et d’impartialité »,

Arbitres eux-mêmes qui posent les questions selon les réclamations des parties (106). Fe

Si au contraire aucune des parties ne demande l’arbitrage, le Conseil examine la question lui-même. S'il parvient à mettre en œuvre des recommandations unanimes, elles auront force liante pour les parties, selon les paragraphes 3 et 4 de l’article 6. On sous-entend, au fond, que les parties préfèrent la décision du Conseil à une sentence arbitrale (107). FR

Voici donc le Conseil appelé à régler la question. Fidèle à la règle de l’unanimité, le Protocole ouvre pour la procédure devant le Conseil deux possibilités : 1° le Conseil réussit à réaliser l’unanimité des voix. Dans ce cas, ses conclusions s’imposent aux parties; 2° le conseil ne parvient pas à réaliser cette unanimité. On risque de se trouver devant une nouvelle impasse. Ici, le Protocole instaure toute une nouvelle procédure.

Jusqu'ici (en exceptant le fait que l’arbitrage s’est trouvé obligatoire à la demande d’une seule partie) tout s’est déroulé sous le signe de la liberté. Maintenant au contraire c’est le caractère d'obligation qui apparaît. Le Conseil va imposer un arbitrage — arbitrage qui — a-t-on pu dire — « s'impose à lui, car c’est son absolu devoir de le promouvoir ». Il doit toujours choisir les arbitres selon les règles que nous avons exposées

(06) Il n’est pas inutile de remarquer que ces parties sont libres aussi de conférer au Comité d’Arbitres les pouvoirs qu’il leur plait, fut-ce de lui demander d’agir comme simple conciliateur ou de lui donner le pouvoir de tout régler en équité.

(07) C’est ce que dit M. Baker, dans un examen de la question qui vaut d’être reproduit : «Les modifications apportées ici par le Protocole, écrit M. Baker, sont en un sens plus logiques que les prévisions du Covenant lui-même. Le premier but de l’action du Conseil, il faut le répéter, n’est pas, en son essence, de trancher un conflit, mais d’en assurer la solution par des négociations. S’il n’y parvenait pas, il était, à proprement parler, illogique de donner au rapport du Conseil un effet réel quelconque, même celui d’ôter le droit de guerre contre la partie qui s’y soumet. Le plan du Pacte était incontestablement un compromis valable et adéquat en vue du but limité qu’il se proposait. Mais quand l’objet qu’on se propose est élargi jusqu’à inclure la solution définitive de tout différend international, au besoin contre la volonté des Parties, le compromis du Pacte n’est plus suffisant, ou il amène devant une impasse. D’un autre côté, tant que le Conseil est un corps politique, ne s'inspirant pas seulement de règles juridiques ou de l’équité, mais influencé par les contingences politiques, il y eût eu une sorte de tyrannie politique, comme il le fut remarqué dans les Commissions de l’Assemblée, à imposer les décisions du Conseil à des parties qui n’ont pas spécifiquement et en vue du présent conflit, donné leur consentement à une telle chose. Mais si les parties refusent les méthodes judiciaires ou arbitrales de règlement des conflits proposées par le Conseil et laissent ainsi le différend entre les mains du Conseil, elles sont sensées avoir consenti d’avance à la solution éventuelle que le Conseil peut recommander ». (Noël Baker : The Geneva Protocol, Londres, 1925, p. 48.)

pour le premier arbitrage, mais il n’a pas à consulter les convenances des parties (108). .

Le conflit doit ainsi toujours aboutir à une solution définitive. M. Baker considère comme une valve de sûreté que le Conseil, dans cette dernière phase de procédure, puisse toujours s’accorder des délais. On comprend son point de vue, étant donné ce que le système du Protocole a d’étonnemment précis ! Les fissures du Pacte sont comblées. M. Djourovitch (109) résume ainsi cet effort : « Pour assurer la Paix, le Protocole a aboli le droit de guerre offensive ; pour ne laisser aucun différend sans solution pacifique, il institue une procédure obligatoire en vue du règlement des différends internationaux. Cette procédure peut aboutir : soit à la sentence arbitrale, soit au rapport du Conseil pris à l’unanimité. L’arbitrage du premier degré, obligatoire s’il est provoqué par l’une des parties, supplée au règlement volontaire sur lequel les parties n’ont pu s’entendre; la procédure obligatoire devant le Conseil supplée à l’arbitrage obligatoire du premier degré dont personne ne veut ; l’arbitrage obligatoire du second degré supplée à la procédure du Conseil lorsqu'elle n’a pas abouti, faute d’unanimité. Ici, la solution du conflit est enfin réalisée » (110).

à) Les lacunes du Protocole :

L — Le système n’est pourtant pas si précis qu’il ne comporte des exceptions. Nous avons déjà vu les réserves qui peuvent être apportées à la compétence obligatoire de la Cour Permanente de Justice Internationale dans les conflits juridiques. Ré-

(108) Le Protocole indique cette règle pour des raisons de logique : du fait que les parties ont transmis au Conseil le différend, en vue de son règlement définitif, il serait illogique de voir le Conseil les consulter sur quelque point que ce soit.

(109) Djoura Djourovitch : Le Protocole de Genève devant l'opinion anglaise. Paris, 1928, p. 96.

(110) Qu'on nous permette ici une parenthèse. On a souvent critiqué le Protocole pour ce fait qu’en coordonnant les procédures, il a confié au même organisme de la Société, le Conseil, deux tâches qui requièrent des aptitudes et des méthodes différentes : Les fonctions conciliatrices et les fonctions arbitrales. M. Dotremont en particulier (L’Arbitrage International et la Société des Nations, p. 243 sqq, Bruxelles, 1929) insiste sur ce point. Cette remarque ne nous semble pas juste. Jamais dans le système du Protocole le Conseil ne se mêle de l’Arbitrage, il se contente de constituer des Comités d’Arbitres, auxquels il ne peut même pas imposer les questions à résoudre ! Certes, en dernière instance, le Comité d’Arbitres peut passer à la conciliation, mais en première instance ce ne peut être qu’à la demande expresse des parties et selon leur compromis. En dernière instance, l’affaire en est arrivée à un tel point que tous les moyens sont bons pour la régler.

serves d'importance secondaire, comme nous le constations, en vertu de la coordination des procédures : si un conflit échappe à la Cour Permanente, c’est pour relever de la Justice Arbitrale. De toute façon on aboutira à une solution. Plus graves peuvent apparaître les exceptions apportées au système du Protocole lui-même.

IT. — En premier lieu, les différends ayant déjà fait, à une époque antérieure à l’entrée en vigueur du Protocole, l’objet d’une recommandation unanime du Conseil acceptée au moins par l’une des parties intéressées, échappent au système (art. 4, alinéa 5). Limite facile à s’expliquer : on pourrait ici invoquer l’autorité de la chose jugée. En tout cas quand le Conseil a adopté un rapport à l’unanimité et que celui-ci a été accepté par une ou plusieurs des parties, on peut dire que vraiment le Conseil a établi les droits respectifs des Etats en cause. C’est là d’ailleurs une exception de caractère purement rétrospectif ; elle est destinée à maintenir une certaine situation juridique créée dans le passé. Elle n’a rien à voir avec les différends à naître dans l’avenir.

IT. — En vertu de la deuxième exception au système du Protocole, les dispositions de celui-ci ne s’appliquent pas au règlement des différends qui pourraient s’élever à la suite des mesures de guerre prises par un ou plusieurs Etats signataires, en accord avec le Conseil ou l’Assemblée (art. 4, $ 7). Cette réserve insérée à la demande de la Grande-Bretagne mérite qu'on s’y arrête. La crainte de ce Gouvernement était qu’en cas de conflit la Cour de Justice de La Haye n’ait à appliquer le Droit de la Guerre Maritime. Or chacun sait que les doctrines de l’Angleterre, des Etats-Unis et du Japon sur ce point diffèrent profondément de celles des autres puissances. C’est l’opposition entre le système dit anglo-saxon et le système continental. La délégation britannique n’envisageait pas le cas où l’Angleterre se comporterait en agresseur, — dans ce cas, elle serait certes relevable de la Cour de la Haye, — mais les cas où elle agirait en exécution des prescriptions du Pacte ou du Protocole. Dans ce cas, l’agresseur éventuel pourrait-il la poursuivre devant la Cour Permanente pour infraction au droit de la guerre plus généralement admis ? Le Gouvernement Anglais se refusait à admettre pareille hypothèse.

Les discussions de la troisième Commission ont bien montré le caractère assez secondaire de cette réserve : le rôle du Protocole est de prévenir la guerre en promouvant, dans tous les cas possibles, un mode de solution pacifique. Une exception sur la manière de conduire la guerre n’y crée donc pas de fissure. Elle porte en somme sur un autre domaine que son domaine essentiel. Au reste l’Angleterre demeure toujours justiciable du Conseil (111).

IV. — Signalons l'exception des différends ayant pour objet la révision des traités ou actes internationaux ou tendant à mettre en cause l'intégrité territoriale présente des Etats signataires. Cette exception est parfaitement logique. La Convention de la Haye de 1907 définit l'arbitrage comme un règlement « sur la base du droit existant ». Il semble donc impossible de l’appliquer à la modification de ce droit. Ceci ne peut être l’objet que d’un corps spécial à compétence politique. Le Pacte, par

son article 19, réserve exclusivement ce soin à l’Assemblée.

V. — La dernière exception vise les différends sur des questions que le droit international laisse à la compétence exclusive des Etats. Nous l'avons déjà rencontrée et nous savons ce que nous devons en penser. C’est le vrai trou que laisse subsister le Protocole de Genève, en dépit des insistances japonaises, qui n’ont réussi qu’à réserver l’intervention du Conseil selon l’article 11, tel qu’on l’interprète aujourd’hui, les Parties conservant leur droit de vote. En dépit de sa précision compliquée, le Protocole de Genève présentait encore une lacune.

Le Protocole de Genève avait soulevé de grands enthousiasmes. Ce fut une des périodes euphoriques de la Société. Déjà on célébrait une nouvelle ère dans les relations internationales... L’illusion fut de très courte durée, une crise intérieure anglaise allait suffire à tout emporter. Le Gouvernement Travailliste qui avait promu ce texte ne put le défendre. Au reste, il appa-

(111) Mais la procédure ici ne présente pour elle aucun danger. Il serait étrange de voir le Conseil prendre une décision défavorable à l’Angleterre qui, dans cette hypothèse, aurait fait la guerre à la suite de sa décision dénonçant l’'agresseur.

raît que c’est à la Nation anglaise tout entière qu’il déplut. L’opinion travailliste elle-même ne lui fut pas favorable. Seul, Lord Robert Cecil au Parlement, et, dans le pays, la Ligue pour la Société des Nations le défendirent… Petite escouade sans influence réelle à l’époque. Ainsi finit assez lamentablement le grand effort pour achever le Pacte et ôter à ses procédures pacifiques leur caractère imparfait. Aucun des amendements au Covenant que prévoyait le paragraphe premier du Protocole ne furent même proposés. Il est frappant de voir tous les grands projets de réforme, après avoir bercé d'illusions sans doute chaleureuses les opinions publiques, sombrer assez lamentablement. Ils ne réussissent qu’à secouer l'édifice, à décevoir ses partisans. Le Pacte demeure inchangé (112).

b) Les Actes de Locarno

Le 13 Mars 1995, le Protocole fut rejeté... La sécurité de la France ne se trouvait plus garantie, il ne pouvait plus être question de désarmement. Les lacunes dans les modes de solution pacifique des conflits du Pacte reparaissaient. L’Angleterre savait qu’une telle situation ne pouvait durer. Ayant échoué à compléter le Pacte d’une manière universelle, on allait tenter un effort sur le plan régional : ce furent les Accords de Locarno (113).

Nous aurons l’occasion de retrouver les Accords de Locarno à propos des sanctions et aussi à propos du Régionalisme international. Pour le moment, étudions la manière dont ils essayaient de compléter les stipulations du Pacte en matière de règlements pacifiques. Ces accords comportent sept traités :

1° Le traité de garantie entre l'Allemagne, la Belgique, la France, la Grande-Bretagne et l’Italie, dit « Pacte Rhénan de Sécurité ».

2° La Convention d’Arbitrage entre l'Allemagne et la Belgique.

(112) Il est à remarquer que deux Etats demandent un retour au Protocole de Genève. Le Gouvernement de l’Irak déclare qu’il «serait heureux de voir procéder à un nouvel examen du Protocole pour le règlement pacifique des différends, communément appelé : Protocole de Genève» (J. ©. 154, p. 23) Le Gouvernement Néo-Zélandais dit : «Nous sommes disposés à accepter en principe les dispositions proposées pour le Protocole de Genève de 1924 ; com-

me constituant une des méthodes qui permettraient de renforcer le Pacte actuel » (J. O. 154, p. 6).

(113) Sur le plan universei, la Suède se préoccupe encore de sauver les dispositions du Protocole relatives à l’arbitrage : Cf. A. 19925, C. L p. 35 sqq.

3° La Convention d’Arbitrage entre l’Allemagne et la France.

4° Le Traité d’Arbitrage entre l'Allemagne et la Pologne.

5° Le Traité d’Arbitrage entre l'Allemagne et la Tchécoslovaquie.

6° et 7° Les deux accords de garantie entre la France et la Pologne et entre la France et la Tchécoslovaquie.

Le Pacte Rhénan est la clef de voûte de tout le système. Il est comme le pivot auquel s’accroche tout l'édifice de garanties et d’arbitrages qui constitue les accords de Locarno. De notre point de vue, il pose le Principe d’où on partira pour tâcher de compléter les procédures pacifiques du Pacte : l’interdiction du recours à la guerre.

Interdisant la guerre, on prétendit établir des modes de solutions pacifiques pour tous les conflits. On a cherché à aller le plus loin possible dans cette voie : la procédure pacifique s'étend à tous les différends, quels qu’ils soient et même aux contestations où d’autres puissances auraient un intérêt. On va jusqu’à écarter la plupart des réserves habituelles aux traités d'arbitrage.

Le système est-il pourtant, quant à son étendue, absolument sans lacune ?

1° D’abord subsiste la fissure de l’article 15, $ 8 qu’on réserve expressément et nous avons vu le danger que comporte cette stipulation. Les accords comportent d’autres réserves :

2° Ils ne s’appliquent pas aux contestations nées de faits qui sont antérieurs à la présente convention et qui appartiennent au passé (art. 1, $ 2). Réserve grave quand on songe au contexte politique dans lequel se situent ces accords.

3° Non plus qu’aux contestations pour la solution desquelles une solution spéciale est prévue par d’autres conventions en vigueur entre les signataires et qui seront réglées conformément aux dispositions des dites conventions (art. 1, $ 3).

L'idée qui domine toute la procédure des modes de solutions pacifiques des conflits dans les Accords de Locarno, c’est celle de la distinction entre conflits juridiques et conflits politiques. Selon le Pacte Rhénan (art. 3), les « questions au sujet desquelles les parties se contestent réciproquement un droit » sont soumises à des juges à la décision desquels les parties s’engagent à se conformer.

Pour les conflits juridiques la procédure est donc la suivante. ;

La contestation peut être — et ceci a tout recours juridictionnel — soumise à la conciliation. EHe sera portée devant une Commission Permanente de Conciliation, composée de cinq membres (un nommé par chacun des signataires et choisi parmi ses nationaux, les trois autres choisis par eux parmi les ressortissants de trois puissances tierces différentes. Le Président est choisi parmi ces derniers par les signataires.

Si les parties ne s'accordent pas pour tenter la conciliation, ou si celle-ci n’aboutit pas, les parties soumettront leur conflit, par voie de compromis, soit à la Cour Permanente de Justice Internationale, soit à tout autre Tribunal de leur choix. Si elles ne peuvent s’entendre pour l’établissement d’un compromis, après préavis d’un mois, toute partie a la faculté de porter directement, par requête unilatérale, la contestation devant la Cour Permanente de Justice Internationale.

Donc, et c’est un premier point, tout litige d’ordre juridique trouve une solution.

La pratique ne va-t-elle pas risques ae des atténuations à ce premier point ? tout dépend de la définition qu’on adoptera du « conflit juridique ». Comme pour les conflits politiques, on est fort loin d’être parvenu au même accord, il peut y avoir un moyen de faire échapper aux procédures juridictionnelles des conflits qui en relèvent. Les Accords de Locarno ne comportent pas de définition du conflit d'ordre juridique : « Il semble, à lire l’exposé des motifs, écrit M. Dotremont (114), que les rédacteurs des Accords de Locarno aient reculé devant la difficulté de définir les caractères distinctifs du différend d’ordre juridique ».

Comme pour le Pacte, ils ont recours à une énumération, mais précisant celui-ci, ils envisagent un certain nombre de cas nouveaux :

1° La réalité de faits constituant non la rupture, mais l’inobservation, peut-être involontaire, d’un engagement internatiopal ;

2° La réalité de faits qui, s’ils étaient établis, constitueraient la rupture d’une obligation internationale dérivant du droit

(114) Dotremont : L’Arbitrage nternational.et le Conseil de la Société des Nations, p. 262.

international coutumier et non d’un engagement international;

3° La réalité d’un fait qui, s’il était établi, constituerait, non la rupiure d’un engagement international, mais l'exercice d’un droit donnant naissance à une obligation synallagmatique, telle l’utilisation pour un Etat de matériel ou de services relevant d'un auire Etat et entraînant payement de certaines sommes à titre de location, indemnité ou péage.

Il y a, dans ces Actes de Locarno, un admirable effort pour étendre le domaine du droit international le plus loin possible, plus loin que le droit positif en tous cas. Mais la distinction entre conflits juridiques et conflits politiques conserve son caractère imprécis. Les inconvénients n’ent sont pas très grands dans ce système, car c’est la Cour de Justice Internationale (art. 16 in fine) qui détermine sa propre compétence.

En résumé, dans le système de Locarno, tous les conflits juridiques trouvent une solution : soit par la conciliation, soit juridictionnellement, en donnant à l’idée de conflit juridique une très grande étendue. |

Pour les conflits d’ordre politique, l’intervention de la Commission Permanente de Conciliation est obligatoire. C’est d’ailleurs la seule précision que les Accords de Locarno apportent au Pacte à leur sujet. Si, dans le mois de la clôture des travaux de la Commission, les parties ne se sont pas entendues, chacune d’elle pourra porter la question devant le Conseil de la S.D.N. qui statuera, conformément à l’article 15 du Pacte.

Toutes les lacunes de celui-ci subsistent donc. Celles du paragraphe 7 et celle du paragraphe 8. Ici Locarno n’apportait aucune réforme. Pourtant on mettait à l’époque de grands espoirs dans un fait nouveau. Même au cas du paragraphe 7 et du paragraphe 8, les signataires du Pacte Rhénan renonçaient entre eux à la guerre. L'idée se faisait jour peu à peu que l'absence de solution et une certaine injustice valaient encore mieux que la guerre. Cette idée devait s'épanouir avec le Pacte Briand-Kellogg.

c) Efforts du Comité d’Arbitrage et de Sécurité

Les traités de Locarno ne complétaient le Pacte de la Société des Nations que sur un point très restreint. D’autre part, ils ne le faisaient que pour cinq ou sept puissances : France, Angle-

terre, Belgique, Allemagne, Italie, et avec des garanties déjà moindres : Pologne et Tchécoslovaquie. En grande partie pour celles-ci et en tout cas pour les autres Membres de la Société, le Pacte gardait ses lacunes ; les juridictions qu’il instituait n'avaient qu’une compétence facultative. De nombreux efforts furent tentés.

Un mémorandum norvégien du 30 Décembre 1927 (115) exprime déjà ce souci : Locarno a fait quelque chose sur le plan régional, il faut étendre ce système sur le plan général. Îl propose à cette fin un traité collectif sur le type de Locarno. Ce mémorandum propose en outre que les Etats qui le désireraient aient l’occasion d’accepter aussi l'arbitrage obligatoire pour les différends non juridiques.

Le Comité d’Arbitrage et de Sécurité, constitué en Septembre 1927 pour procéder à l’étude des moyens propres à augmenter les garanties d’arbitrage et de sécurité grâce auxquelles tous les Etats pourraient diminuer leurs effectifs et leurs armements jusqu’au niveau le plus bas, allait préparer un projet dans ce sens. Celui-ci fut discuté en première Commission lors de l’Assemblée de 1928 (116). Le Comité présentait trois types de conventions (117).

I — Une première convention, dite Convention À soumettait obligatoirement à un règlement judiciaire ou arbitral, et facultativement à une procédure de conciliation préalable tous les conflits d'ordre juridique. C’était donc bien le système de Locarno universalisé. Ce qui le prouve, c’est que « si les parties ne décident pas de recourir à un Tribunal spécial ou, ayant décidé d’y recourir, elles ne tombent pas d’accord pour rédiger le compromis, le litige est porté par voie de requête, devant la Cour Permanent de Justice Internationale. » Au point de vue des litiges politiques, la Convention A va plus loin que Locarno. Non seulement cette catégorie de différends est soumise obligatoirement à une procédure de conciliation, mais en cas d’échec de la conciliation, ils doivent être portés devant un Tribunal arbitral nommé en principe par les parties, ou par le Conseil, si elles ne parviennent pas à se mettre d’accord.

IT. — La Convention B, elle, représentait textuellement le

(115) Cf. A. 1998, C. L p. 98.

(116) A. 1998, C. I, p. 27 sqq.

(17) A. 1928, C. I, p. 101 sqq.

système de Locarno : 1° Les litiges d'ordre juridique sont portés devant la Cour Permanente de Justice Internationale, sauf accord des parties pour recourir à un Tribunal arbitral; 2° Les litiges non juridiques sont soumis simplement à une procédure de conciliation. Si elle échoue, c’est l’article 15 du Pacte qui entre en jeu.

IT. — Enfin, une Convention C prévoyait simplement une procédure de conciliation. La composition, le fonctionnement et le rôle de la Commission de conciliation prévue à cette Convention reproduisaient à peu de choses près ce qui était stipulé dans cet ordre par le traité de Locarno. Une latitude plus grande était laissée aux parties : notamment il était stipulé que la Commission de Conciliation pourrait être permanente ou spéciale.

Voici ce qu’à l’époque on présenta comme une « charte » en matière de règlement des litiges internationaux (118) ; système qui, on le voit, n’ajoutait en somme qu’assez peu au Pacte. Réforme prudente, nuancée, et qui somme toute, pouvait porter des fruits, pourvu que les nations fussent décidées à se servir loyalement des instruments qu’on leur offrait.

On a considéré en première Commission que ces trois conventions juxtaposées manquaient d’unité (119). De ce fait les engagements qui auraient pu être pris par chacune d’elle risquaient de devenir inopérants. On décida donc la fusion des trois conventions en un texte unique, mais qui conserve entière l’économie des trois conventions élaborées par le Comité d’Arbitrage et de Sécurité. Ce texte est divisé en chapitres, suivant le plan des conventions précitées. Il permet des adhésions partielles. Mais, contrairement au Protocole de Genève, il n’est pas prévu d’amendement au Pacte. Les Etats ont simplement la faculté d’accepter, dans le cadre du Covenant (120) des obligations plus rigoureuses et plus précises. que ne le prévoient les stipulations de celui-ci.

Cet acte n’ajoutait pas grand’chose au Pacte. D’autant moins qu’il prévoyait la possibilité de réserves, si largement que l’obligation risquait de se réduire à peu près à rien. Et il laissait complètement dans l’ombre l’intervention éventuelle des organes

(119) Cf: A: 1928, P., p. 169.

(120) Les Etats non membres eussent pu adhérer à cette convention.

de la Société, se contentant de quelques stipulations complémentaires.

d) La mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations

avec le Pacte de Paris.

L'’Acte général d’Arbitrage ne faisait guère que faciliter la conclusion de conventions bilatérales, qui eussent, entre les signataires, développé les modes de solution pacifique des conflits. Effort restreint, résultats forcément limités. La grande tentative de réforme et de complément du Pacte allait reprendre avec les essais de mise en harmonie du Pacte de la Société avec le Pacte de Paris ou Pacte Briand-Kellogg. Nous consacrerons le chapitre suivant à cette mise en harmonie, mais d’un autre point de vue : l'introduction dans le Pacte de l'interdiction absolue de la guerre. Jusqu'ici on a tendu à interdire la guerre, dans la mesure où on réussissait à y « suppléer » par des règlements pacifiques. Le Pacte Kellogg pose une condamnation inconditionnée de la guerre. Pourtant, lorsqu'il s’agit de mettre le Covenant de la Société en harmonie avec lui, on n’a pas pensé qu’on puisse se contenter d'introduire le principe du non-recours à la guerre dans le Pacte, sans compléter les procédures pacifiques prévues par celui-ci.

Nous ne prétendons pas faire l’historique de cette longue aventure du Covenant que fut la mise en harmonie des deux Pactes. Au reste, nous nous étendrons beaucoup plus sur cette question dans un prochain chapitre. Ce que nous voulons voir maintenant c’est la manière dont on a prétendu compléter le Pacte, en boucher les fissures, pour qu’à la condamnation prétendue absolue de la guerre, correspondît un développement parallèle des procédures pacifiques, s’inspirant toujours de la même idée qu’on ne peut interdire la guerre que lorsqu’on prévoit le moyen de régler tous les différends autrement. Ce fut une profonde discussion des articles 12, 13 et 15 du Pacte. Si

elle avait abouti, ces trois articles eussent été PROfQRGERIEn modifiés.

I. — L’Article 12, article général, posait le principe des solutions pacifiques obligatoires dans tous les cas. Sans doute ne contenait-il pas une condamnation de la guerre, qui, comme le

remarque Gallus (121), en eût altéré le sens général ; mais selon la nouvelle rédaction proposée par le Comité des Onze (122), les Etats s’engageaient à ne résoudre leurs différends que par des moyens pacifiques. Cette rédaction avait, aux yeux de ses auteurs, deux avantages : elle était plus compréhensive que ne l’eût été une condamnation de la guerre, vocable restreint et assez mal défini. Elle maintenait la tradition du parallélisme entre la condamnation de la guerre et le développement des procédures pacifiques. La rédaction du second alinéa précisait mieux les moyens à employer ; il y était dit que : « si le désaccord persiste, le différend sera soumis, soit à la procédure d’arbitrage, ou à un règlement judiciaire, soit à un examen du Conseil ». Les mots « si le désaccord persiste », expriment l’idée qu’un effort de conciliation doit précéder tout autre mode pacifique de règlement. C’est ainsi que le projet du Comité des Onze prévoyait la coordination des procédures.

IT. — L’Article 13 voyait préciser la question de l’exécution des sentences (123), mais l’article le plus profondément modifié était l’article 15 dans ses paragraphes 6 et 7. On y adjoignait un paragraphe 7 bis.

A) Pour le paragraphe 6, le Comité supprime l’éventualité de recours à la guerre que ce paragraphe semblait admettre (124). « Le paragraphe 6 de l’article 15 déclarait implicitement que, dans certaines circonstances, la guerre était licite contre l'Etat qui ne conformerait pas sa conduite aux solutions indiquées par le rapport du Conseil. En effet, les Membres de la Société s’engageaient à ne recourir à la guerre contre aucune partie qui se conformerait aux conclusions du rapport. Le Comité a évidemment supprimé cette possibilité de régler le conflit par la guerre. » Il sera donc possible désormais de terminer un différend par une décision obligatoire, dans un cas où, jusqu’ici, ce n’était pas possible. C'était rendre beaucoup plus stricte l’in-

(121) Gallus : La Mise en Harmonie du Pacte de la S.D.N. avec le Pacte

de Paris. Editions Internationales, 1930, p. 32. Nous avons suivi d'assez près cet ouvrage dans ce développement.

: (122) Comité de Juristes et d’hommes politiques nommé par le Conseil dans sa session de janvier 1930, en exécution de la résolution de l’Assemblée du 24 septembre 1929, dont la mission était de « présenter un rapport sur les amendements qu’il serait nécessaire d’apporter au Pacte de la Société pour le mettre en harmonie avec le Pacte de Paris ».

(123) J. O., 1930, p. 355. Nous reviendrons sur cette question à la fin du présent chapitre.

tervention du Conseil et on s’explique la position prise par M. Ito (Japon) : celui-ci exprima la crainte qu’il n’y eût plus « aucune différence entre le rapport du Conseil et une sentence arbitrale.. Ce qui rend l'intervention du- Conseil particulièrement précieuse, c’est que ses décisions sont différentes de celles d’un Tribunal d’Arbitrage. Si le Conseil devient purement et simplement un arbitre, juridiquement il n’a plus de raison d’étre » (125). L'opinion de M. Ito était très exagérée pourtant. En premier lieu, le Conseil aurait toujours « une très large faculté de statuer ex aequo et bono et selon les contingences politiques, qui ne sera jamais celle d’un arbitre », celui-ci, au terme même, peut-on dire, de la définition de La Haye et selon la meilleure doctrine, ne pouvant se faire amiable compositeur que d’une manière tout à fait exceptionnelle ; « le pouvoir d’amiable compositeur, disent MM. de la Pradelle et Politis, n’est légitime qu’à la condition d’être exceptionnel. Il faut que l’arbitre se pénètre de l’idée qu’il ne lui est permis d’en faire usage qu’en cas de nécessité démontrée, alors qu’il est bien établi que toute solution de droit est impossible » (126). Reconnaître aux décisions du Conseil une force exécutoire n’est pas faire de celui-ci un arbitre, c’est plutôt une reconnaissance de sa souveraineté éminente, de sa suzeraineté, oserais-je dire. On reste en face de deux modes distincts de règlement : un règlement selon le droit strict, et un règlement suivant les opportunités politiques.

B) Le Comité des Onze s’efforça aussi de boucher le trou de l’alinéa 7. Il fallait trouver un moyen de ne pas laisser un litige en suspens dans le cas où le Conseil ne parvient pas à être unanime. On peut relever deux propositions essentielles faites à ce sujet dans les travaux préparatoires : 1° le Conseil renverrait la question successivement à la Cour Permanente de Justice Internationale et à l’Assemblée, ou encore seulement à l’Assemblée, comme le proposait M. Cornejo (127). Comme le remarque le

(425) Cité par Gallus : La mise en harmonie du Pacte de la S.D.N. avec le Pacte de Paris, p. 61, en note.

(26) De la Pradelle et Politis : Recueil des arbitrages internationaux, Affaire Zulama, t. IL, p. 615.

(27) «Dans le cas où le Conseil ne réussit pas à faire accepter son rapport par tous ses Membres autres que toutes les parties au différend, il porte le différend et tous les rapports devant l’Assemblée. Dans ce cas, le rapport, approuvé par la majorité de l’Assemblée, a le même effet qu’un rapport du Conseil adopté à l’unanimité de ses «membres autres que les représentants des

parties ». Cité par Gallus : La Mise en harmonie du Pacte de la S.D.N. avec le Pacte de Paris, p. 66.

rapport du Comité des Onze, il eût été « inopportun d’ériger en une sorte de juge d’appel l’Assemblée, dont la convocation immédiate présente de grandes difficultés. Il faut donc laisser le Conseil libre de saisir l’Assemblée dans les termes de l’article 15 ($ 9), sans généraliser une pareille procédure. Au surplus chaque partie a le droit, en vertu du même paragraphe 9, de saisir l’Assemblée de ses différends ». La réponse du rapport n’est peut-être pas suffisante, car la proposition de M. Carnejo modifiait assez fortement sur un point le contenu, non du paragraphe 9, mais du paragraphe 10. Elle permettait un règlement par l’Assemblée à la majorité, sans plus parler de l’unanimité des membres du Conseil. Modification importante, l’exigence du maintien de l’unanimité des membres du Conseil, quand l'affaire vient devant l’Assemblée, se comprenant difficilement.

2° La seconde proposition pour boucher la lacune de l’absence d’effet du rapport non unanime fut une reprise du système du Protocole de Genève : renvoi à des arbitres désignés par le Conseil. Voici comment le rapport résume la procédure envisagée : « nouvel examen du Conseil, consultation obligatoire de la Cour Permanente de Justice Internationale sur les points de droit relatifs au différend, arbitrage organisé par le Conseil » ; et il ajoute : « Après une nouvelle tentative de conciliation et une étude approfondie des questions juridiques, le Conseil aurait soumis le différend à un Tribunal arbitral, dont la décision eût été obligatoire pour les parties en cause ».

Le Comité ne s’est pas arrêté à cette hypothèse. Sans que le rapport nous dise rien explicitement, on peut en deviner la raison : avant tout, crainte d’une puissance excessive du Conseil. Et le Comité, selon son mot, « s’orienta vers une solution plus modeste; non pas qu’il ait absolument renoncé à l’idée de charger le Conseil de veiller au règlement définitif du différend. » Il a simplement pensé qu’il n’était pas opportun d’imposer une procédure déterminée. Il a laissé au Conseil le soin de rechercher la procédure le mieux appropriée et de la recommander aux parties. Le Conseil pourra recommander tout aussi bien l’arbitrage que le recours à la Cour Permanente de Justice Internationale, ou tel autre procédé de règlement pacifique » (128). . |

Le système auquel s’est rallié le Comité est très modeste :

recommandation d’une procédure. Le Conseil ne fait que formuler une proposition qui d’ailleurs peut n’être votée qu’à la majorité, remarque Gallus, parce qu’elle n’oblige pas les parties. Pour renforcer l’autorité de cette proposition, le Comité adopterait une méthode dont nous aurons l’occasion re reparler longuement. En un paragraphe 7 bis, il disait : « À tout moment de la procédure d’examen, le Conseil peut, soit à la requête d’une Partie, soit d'office, demander à la Cour Permanente de Justice Internationale ün avis consultatif sur des points de droit relatifs au différend. Cet avis peut être demandé sans qu’il soit . besoin d’un vote unanime du Conseil. >» On n’ose pas préciser trop les obligations, mais on tâche d’obtenir les résultats voulus par une autre voie : l’autorité morale de la décision. « On y compromet les trois plus hautes autorités de la Société : le Conseil — l’Assemblée éventuellement — la Cour Permanente, espérant que leur poids donnera une telle force à la décision finale que, bien qu’elle soit facultative, nul n’osera s’y soustraire ».

Nous savons qu’on proposa la suppression du paragraphe 8 de l’article 15. Le Comité des Onze « n’estima pas qu’il y eût contradiction formelle entre le texte du paragraphe 8 et le texte du Pacte de Paris ». D’un certain point de vue c’est vrai, mais peut-être est-ce dommage.

On pouvait voir dans le rapport du Comité des Onze une autre proposition très intéressante que malheureusement celui-ci ne fit pas sienne. Aux termes du paragraphe 10 de Particle 15, « un rapport par l’Assemblée avec l’approbation des représentants des Membres de la Société représentés au Conseil et d’une majorité des autres Membres de la Société, à l’exclusion, dans chaque cas, des représentants des Parties, a le même effet qu’un rapport du Conseil — adopté à l’unanimité de ses membres, autres que les représentants des Parties. >» « L'auteur de cette proposition, dit le rapport, demandait qu’on supprimât l’addition, à la majorité des membres de la Société, des représentants des Membres de la Société représentés au Conseil ». Il estimait que le Conseil devait pouvoir, au cas où il ne réussirait pas à faire adopter son rapport à l’unanimité, porter son rapport devant l’Assemblée et s’en remettre purement et simplement à la majorité des Membres de la Société des Nations. Il pensait étendre ainsi le champ de cette procédure peu usitée dans la pratique. » Le Comité n’a pas adopté cette façon de voir. D’une certaine manière, on le comprend : il est impossible, dans l’état

actuel de la Société internationale, de retirer aux grandes Puissances, Membres permanents du Conseil, leur droit de veto. Mais que signifie à l’Assemblée le veto d’un Membre temporaire du Conseil ? (129). Ceux-ci sont au Conseil pour y exercer un contrôle, mais on ne voit pas bien pourquoi ce mandat de contrôle sur la gestion des grandes Puissances entraîne un droit de veto contre les décisions de l’Assemblée. On se trouve ici en face d’une disposition du Pacte mal élaborée.

La Sous-Commission de la première Commission de l’Assemblée de 1930 devait reprendre ses travaux et y apporter certanes modifications. Pour ce qui est de l’article 12, les changements apportés au projet du Comité des Onze ne sont guère que des questions de rédaction. Il garde son caractère, — nouveau dans le droit de la Société des Nations —, de faire disparaître « la relation intime existant, dans le Pacte actuel et dans l’article 12, entre procédure pacifique et interdiction de la guerre. » (130).

Le Comité des Onze ne proposait aucun changement à l’alinéa 2 de l’article 12. La Sous-Commission, supprimant le terme fixe de six mois pour l'élaboration du rapport du Conseil, dispose : « la décision arbitrale ou judiciaire doit être rendue, et le rapport du Conseil doit être établi dans un délai raisonnable ». En effet, actuellement, l’expiration du délai de six mois comporte une conséquence grave. Dans le Pacte amendé où la guerre n’est plus possible, il ne présenterait plus aucun intérêt. Il ne serait plus qu’une disposition administrative sans aucune conséquence ou sanction, dont l'insertion dans cet article n’est guère motivée.

Pour l’alinéa 4 de l’article 13, la Sous-Commission précisait un peu les mesures d’exécution, y ajoutant cette phrase : « Ils (les Mémbres) s’engagent en outre à ne prêter aucun appui à la résistance d’un Etat qui ne se conformerait pas à une sentence. »

La Sous-Commission marqua un recul dans les changements à apporter au paragraphe 6 de Particle 15. Selon l'expression de M. Rutgers, la Sous-Commission « a élaboré une rédaction

(129) Sur cette question : cf. une proposition de M. Carnejo au Comité des Onze en vue de D 'PpUUer ce droit de veto : J. O., 1930, p. 362.

(130) PHe La mise en harmonie des Deux Pactes. La Haye, 1931, IV, p 92.

des alinéas 6 et 7 qui ne fait rien d’autre que combler les lacunes par des mots » (131). À ce moment se dessine beaucoup plus nettement l'intention d’interdire la guerre sans compléter parallèlement les procédures pacifiques. Le Comité des Onze voulait attribuer un caractère obligatoire aux conclusions d’un rapport adopté à l'unanimité. La Sous-Commission ne le suit pas dans cette voie, par crainte de voir le Conseil changer de caractère. C’est là du moins la version officielle. Ce qu’elle propose, c’est d'insérer à l’alinéa 6 que le Conseil recommandera aux Parties de se conformer aux conclusions du rapport. « Comme ces conclusions, aux termes du paragraphe 4, contiennent les solutions que recommandent le Conseil, la nouvelle recommandation qu’on veut prescrire à l’alinéa 6 n’est autre que la recommandation antérieure » (132). Retour sur la conciliation, insistance sur les solutions proposées : c’est tout. M. Rutgers ajoute : « Il semble douteux que la répétition et le soulignement soient les moyens indiqués pour renforcer l'efficacité des dispositions du Pacte » (133). M. Unden (Suède) n’alla-t-il pas plus loin encore en proposant la suppression totale de l’alinéa 7 qui, selon lui, devient vide de sens une fois aboli tout recours à la guerre ?

En fait, on avait beaucoup discuté tous ces articles. On avait laissé voir combien certains Etats étaient peu attachés aux dispositions du Pacte, partant prêts, sinon à les violer de fait, du moins à ne pas les mettre en œuvre. Pour quel résultat ? faisons le bilan du développement des procédures, tel qu’il fut proposé à l’Assemblée de 1930. La médiation du Conseil se fera plus insistante : on s’en tient là. Il est vrai que cette disposition elle-même allait rester à l’état de projet. Chacun a présent à l’esprit l'échec de la mise en harmonie. On renvoya ce travail à la Conférence du Désarmement. On n’eut même pas ce bel enterrement sous des phrases, comme on sait en célébrer dans les grandes Assemblées. Peu à peu le projet tomba dans la désuétude. Il y demeure.

re Rutgers : La mise en hirmonite des Deux Pactes. La Haye, 1931, IV, p. ;

(132) Rutgers : op. cit. p. 103.

(133) P. V. Onze, p. 63 : cité par Rutgers : Op. cit., p. 103,

e) Les Procédures Pacifiques dans les récents projets de réforme

de la Société ::

La Société allait entrer dans une de ses plus grandes crises. On songe peu dans ces traverses, dans les hauts et les bas de la malencontreuse affaire Ethiopienne, dans le déni de justice du Mandchoukouo, dans le semi-échec du Chaco, à compléter les procédures du Pacte (134). En vérité depuis quatre ans la poli- . tique emporte tout et un certain courant d'idées se développe qui affleure de nos jours : la méfiance des procédures pacifiques. C’est ainsi que nous avons pu lire dans une étude récente: « On doit rejeter tout de suite toute nouvelle prétention seulement destinée à renforcer l’instance judiciaire, car, comme on l’a déjà dit, elle ne peut jouer qu’un rôle relatif dans l’ordre international... un changement radical des idées à la mode s’impose donc. Loin d'admettre que la solution judiciaire est unique et doit par conséquent constituer la règle normale, il faut partir de la supposition que l'instance judiciaire a, pour le moment, dans l’ordre international, une valeur relative » (135). « Le Memorandum Polonais de Décembre 1936 se fait l’écho des méfiances vis-à-vis des moyens judiciaires. Il parle du « danger qu’il « y aurait à développer la procédure des règlements pacifiques « et de la prévention de la guerre, étant donné les tendances à « ne pas développer les garanties de sécurité » (136). Cette in-

(134) Tout au plus peut-on citer comme un effort régionaliste les dispositions de l’article 2 des Pactes franco-soviétique et tchéco-soviétique, presque littéralement empruntées aux Traités franco-polonais et franco-tchécoslovaque de Locarno. Au cas de rapport non unanime, les parties s’engagent à s’assister mutuellement. Mais peut-on appeler cela un complément du Pacte ?

(135) José Gascon y Marin et Pedro Cortina Mauri dans la Sécurité Collective, d’après les Travaux des VII° et VIII Conférences des Hautes Etudes Internatiomales. Paris 1934, Londres 1935. Sous la direction de M. Maurice Bourquin, p. 211.

(136) Même les projets d’arbitrage obligatoire sont parfois entourés de si étonnantes réserves, qu’on se demande s’ils vont très loin, tel celui du baron de Freytagh-Loringhoven qui prescrit expressément «la clause dite d'honneur en vertu de laquelle les cas dans lesquels l’honneur et l’existence d’un partie en litige sont en jeu devraient être soustraits à l’arbitrage pour faire l’objet d’une action médiatrice devant se poursuivre, non seulement par la voie diplomatique, mais encore en vertu d’une procédure de conciliation à l'instar des accords de conciliation qui sont si répandus à l’heure actuelle». Baron de Freytagh-Loringhoven : « Réforme de la S.D.N.». Volkerbund (AIl. Genève), 15 déc. 1933, p. 6.

fluence s’est-elle exercée sur d’autres Gouvernements ? ils restent en général dans le vague des énoncés de principe. (137).

(37) Le Gouvernement Estonien dit (J. O. 154, ,p. 14) : «Des procédés devraient être trouvés pour généraliser et préciser la procédure de conciliation et d’arbitrage». Sa seule précision est qu’il envisage de le faire dans des Pactes bilatéraux et collectifs. Le Gouvernement Letton souligne (J. O0. 154, p. 11) : «Toutes les possibilités de généraliser de plus en plus la procédure de conciliation et d’arbitrage, quoiqu’elle ne soit pas toujours capable de régler des conflits politiques ». Le Gouvernement Néo-Zélandais (J. O. 154, p. 6) croit «qu’il ne convient pas de mettre en vigueur un système destiné à empêcher la guerre sans établir en même temps un organisme approprié, chargé d'examiner et si possible d’applanir, les différends internationaux », et il déclare qu’il se rallie «à l’idée de la création, à cette fin, d’un Tribunal susceptible d’être accepté». Ce qui apparaît dans ce mémoire, c’est l’idée d’un Tribunal International pour les conflits politiques. Le Gouvernement Suisse (J. O. 154, p. 28) déclare « qu’il y aurait lieu. d’améliorer ses méthodes de règlement pacifique (les méthodes du Pacte) spécialement celles qui ont pour but d’aplanir les conflits politiques ». La délégation du Panama (J. O. 154, p. 34) «désire affirmer le droit de tout Membre de la Société des Nations d'offrir ses bons offices ou sa médiation, indépendamment des procédures de la Société des Nations ». On ne voit pas très bien pourquoi inscrire au Pacte une chose aussi généralement admise. Le Gouvernement Norvégien (J. O. 154, p. 15) est pourtant plus précis lorsqu'il demande que la règle de l’unanimité soit abolie dans les voies de recours. De même, le Gouvernement Finlandais dans sa communication du 31 août 1936 (J. O. 154, p. 22). Le Gouvernement Colombien (J. O. 154, p. 20) prévoit une application du régionalisme dans l’article 15 ; nous aurons l’occasion d’en reparler. La communication du Gouvernement de l’Irak (J. O. 154, p. 23) est spécialement précise. Cest la seule qui entre un peu dans le détail : il demande d’abord « une application plus complète de l’article 13 du Pacte, notamment en ce qui concerne les différends de la nature mentionnée au paragraphe 2 dudit article ». Il envisage aussi certaines questions de procédure et tout particulièrement le remplacement, dans les débats du Conseil et de l’Assemblée, d’un rapporteur qui, dans un délai donné, ne réussit pas à concilier les Membres que sépare un différend. Le Gouvernement Hongrois voudrait que la disposition de l’alinéa 4 de l’article 13 fît l’objet d’une étude approfondie. Le Général Tanczos déclarait devant l’Assemblée (A. 1936, XVII, P., 28 sept. 1936) : « L’attachement de la Hongrie à l’idée de Justice internationale ainsi que la considération que le respect des sentences judiciaires ou arbitrales constitue la clef de voûte de tout le système d’arbitrage, ont amené mon Gouvernement à proposer que la disposition contenue à l’alinéa 4 de l’article 13 et visant l’exécution des sentences rendues au cours d’une procédure d’arbitrage ou d’un règlement judiciaire, soit soumise à une étude approfondie ». Le même Gouvernement, dans sa communication du 1 septembre 1936 (J. O. 154, p. 25) insistait pour qu’un équilibre soit trouvé entre les articles 11, 13 et 19 et la partie répressive du Pacte. Le Gouvernement Péruvien (J. O. 154, p. 25) qui lui aussi entre assez dans le détail, demande que les articles 12 et 13 soient complétés par une disposition établissant que, s’il n’y a pas accord entre les parties à un différend sur le caractère politique ou juridique de ce différend, ce sera le Conseil qui décidera à quelle catégorie de procédure ce différend doit être soumis. -

En ce qui concerne la Cour Permanente de Justice Internationale, le même mémoire du Gouvernement Péruvien poursuit : «la première partie de cet article (14) relative à la préparation du projet de Cour Permanente de Justice Internationale est désormais inutile. En amendant la rédaction de cet article, il conviendra d’ajouter l’énoncé des principes essentiels sur lesquels repose l’organisation du Tribunal, à savoir : a) son caractère électif ; b) la représentation proportionnelle des groupes continentaux, sans préjudice de celle des divers systèmes juridiques et de la qualification personnelle, et non pas politique, des juges ; c) la compatibilité entre le Tribunal de la Société des Nations

$ 3. — Les Demandes d’Avis Consultatifs

à la Cour Permanente de Justice Internationale

Pour nous résumer, les propositions des Gouvernements dans les récents projets de réforme sont assez vagues. On rappelle le principe. Seul, un Etat d'Amérique latine apporte vraiment un projet de réforme : le Pérou. Projet que nous avons critiqué (138). Mais une disposition plus intéressante est relative à la question de l’unanimité dans les demandes d’Avis consultatifs à la Cour Permanente de Justice Internationale. Les quatre Gouvernements du Nord qui présentent des projets parallèles (139), Danemark, Finlande, Norvège, Suède, veulent que les décisions tendant à demander un avis consultatif soient prises à la majorité. Dans le même ordre d’idées, le Gouvernement Hongrois (140) déclare : « Il importe de faciliter les demandes d’avis consultatifs et, à cet effet, il faudrait formuler des règles interprétatives assouplies, en poursuivant, avec toute la diligence possible, les études déjà introduites sur cette question à la suite de la rédaction adoptée par l’Assemblée le 28 Septembre 1935 ».

et tout autre Tribunal régional ou continental qui pourrait être créé >. Nous retrouverons cette question du régionalisme. Empressons-nous de dire pourtant combien, ici, elle nous paraît dangereuse, tout au moins en ce qui concerne la répartition continentale des sièges de juges. Cette proposition n’est pas nouvelle. Déjà en 1930 (J. O., 1930, p. 1.321) les douze Etats de l’Amérique Latine, membres de la Société, avaient demandé que l’on observât « dans le personnel de la Cour la même proportion qu’au Conseil ». M. Jean Ray (Commentaire, Supp. I, p. 79) critique à juste titre cette prétention : « C’est toujours le même principe que l’on invoque ; pour le Conseil, organe politique, il se peut défendre ; pour le Secrétariat, organe administratif, il nous paraît déjà très dangereux ; pour la Cour il est franchement inadmissible. Ce sont les «grands systèmes juridiques «du monde» qui doivent être représentés ; cela n’implique en aucune manière qu’un groupe d’Etats ou un seul et même système doive être représenté par un bloc de trois juges. Il y a là encore un de ces glissements qui, si l’on n’y prend pas garde, transformeront la Cour de Justice en un organe politique ».

(138) N’oublions pas non plus le projet haïtien de citation directe devant la Cour : « Moyennant accord avec la Cour Permanente de Justice, il serait envisagé que sa procédure, sa compétence même dans la mesure où elle est habile à les fixer, doivent, dans certains cas, être aménagés de manière à faciliter les méthodes de citation directe pour obliger les Etats à des solutions pacifiques et, par voie de conséquence, leur retirer tout prétexte à se faire leur propre juge, aboutissant ainsi à des solutions de force, mortelles pour les relations amicales entre les peuples ». (Discours de M. Mayard : A. 1936, P., 30 septembre 1936.)

(140) Ibid.

Cette question n’est pas nouvelle. Elle est une des plus importantes parmi celles qui se posent depuis plusieurs années. Résumons-là brièvement. Il s’agit de savoir si le consentement des Etats directement intéressés dans un litige à propos duquel une demande d’Avis se révèle utile, est ou non indispensable pour qu’elle soit faite, et si une demande d'Avis est une décision de procédure, pour laquelle une majorité suffit, ou une décision de fond exigeant l’unanimité. Ce n’est pas là problème académique. Etant donné la place qu’ont pris ces demandes d'Avis consultatifs dans les procédures internationales, le problème est capital. Il l’est aussi d’un autre point de vue, discutable sans doute, qui fut exprimé par M. Titulesco lors de laffaire des optants hongrois. En fait la demande d'Avis n’équivaut-elle pas à un dessaisissement du Conseil au profit de la Cour ? N’aboutirait-on pas, par suite, en admettant qu’elle puisse se faire, à la simple majorité, à l'institution de l'arbitrage obligatoire, sans le consentement des Etats intéressés ?

Si on se réfère à la pratique du Conseil, il est impossible de se rendre compte si l’unanimité est nécessaire ou non. Le flottement est tel qu’à certaines époques cet organisme semble avoir évité toute occasion de demander un Avis de la Cour de la Haye, de peur de voir se poser la question de l’unanimité. Dans l’ensemble, sur une trentaine d’Avis consultatifs demandés à la Cour Permanente de Justice Internationale, la très grande majorité le fut à l’unanimité absolue et avec le consentement des parties. On peut citer pourtant quelques exceptions. Il en fut ainsi dans l’affaire de la frontière entre la Turquie et l’Irak. M. Eles (141) cite aussi, — bien qu’ici la question soit moins nette —, la décision du Conseil de Juillet 1923, à la suite de laquelle la Cour émettait son avis N° 7 au sujet de l’acquisition de la nationalité polonaise. On peut rapprocher de ces décisions-ci les cas où un avis a été demandé par décision unanime, mais où l’un des Etats en cause n’était pas représenté au Conseil : c’est le cas du litige entre l’U. R. S. S. et la Finlande, relatif à la Carélie orientale, ou encore de l’affaire de l’expulsion du Patriarche oecuménique.

« En résumé, écrit M. Eles, dont l’étude sur la question est très approfondie, on peut dire que, d’après la pratique suivie

(41) Georges T. Eles : Le principe de Punanimité dans la Société d à tions. Paris, 1935, p. 234. : ci es Na

jusqu'ici par le Conseil, les Avis de la Cour Permanente de Justice Internationale doivent être demandés à l’unanimité, mais que cette unanimité peut être calculéé, en cas de besoin, avec défalcation de la voix d’un Etat partie dans un différend et qu’en général, dans le cas où un Avis est demandé à propos d’un litige actuellement existant, le consentement de tous les Etats qui y sont impliqués n’est pas indispensable pour une demande d'Avis. Mais on peut ajouter tout de suite que le Conseil éprouve une grande répulsion à demander un Avis à la Cour sans le consentement unanime de tous les intéressés et qu’il évite autant que possible de suivre cette voie » (142).

Timidité du Conseil, mais timidité parce qu’au fond il est dans l'incertitude, et ce qui explique qu’aujourd’hui certains Etats demandent comme une réforme que cette question soit tranchée, et, s’il le faut, par voie d’amendement. En effet, si nous avons pu citer cette tendance dans la jurisprudence du Conseil, tendance combien restreinte, timide, imprécise, la question reste ouverte. D’autant plus que certaines décisions semblent contredire celles que nous précitions. En particulier, la grande discussion, en Septembre 1926, sur les réserves faites par le Sénat des Etats-Unis d'Amérique à l’adhésion des Etats- Unis au Statut de la Cour. Voici la cinquième de ces réserves : « La Cour ne pourra, sans le consentement des Etats-Unis, donner suite à aucune demande d’Avis consultatif au sujet d’un différend ou d’une question à laquelle les Etats-Unis sont ou se déclarent être intéressés » (143). En 1926, on ne prit pas de position nette sur ce point et on se contenta de constater les incertitudes : « La cinquième réserve, — dit l’Acte final de la Conférence — paraît basée sur la présomption que l'adoption par le Conseil ou l’Assemblée d’une requête pour avis consultatif nécessite un vote unanime. Or, cette présomption n’a pas encore été confirmée jusqu'ici. On ne peut pas dire avec certitude si, dans quelques cas, ou peut-être dans tous, une décision de majorité n’est pas suffisante » (144).

La question fut reprise en 1929. Mais là encore elle ne fut pas résolue, de peur de mécontenter des Etats-Unis. On s’en tint à

(142) Eles : op. cit., p. 235-236.

(143) Actes de la Conférence des Etats signataires du Protocole de signature du Statut de la Cour Permanente de Justice Internationale. Genève, 1926, p. 22.

(144) Actes de la Conférence des Etats signataires du Protocole de signature du Statut de la Cour Permanente de Justice Internationale. Genève, 1926, p. 78.

une formule ambiguë, à première vue interprétable dans le sens de l’unanimité nécessaire, mais en fait réservant l'avenir : « Lorsqu'il s’agira de demander à la Coyr un avis consultatif dans un cas tombant sous le coup des paragraphes précédents, il sera attaché à l’opposition des Etats-Unis la même valeur que celle qui s’attache à un vote émis par un Membre de la Société des Nations au sein du Conseil ou de l’Assemblée pour s’opposer à la demande d’avis consultatif » (145). Mais il résulte de l'examen des Actes de la Conférence qu’en réalité tout ceci fut fait « pour donner satisfaction à l’opinion publique ». « Tout le monde à la Conférence de 1929, nous dit M. Eles (146), était d’accord pour comprendre le texte en ce sens qu’il ne s’y trouvait aucune assurance véritable de la valeur du veto des Etats- Unis ».

La question était toujours ouverte. Ce qui le prouve bien, c’est que le Comité des Onze, pour la mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte Briand-Kellogg, a proposé un amendement de l’article XV pour dire qu’à tout

moment de la procédure « le Conseil peut demander à la Cour

Permanente de Justice Internationale un avis consultatif sur les points de droit relatifs au différend ».

Le pis est que, pendant ce temps, les auteurs n’arrivaient pas plus à échafauder une doctrine générale. Les uns sont d’avis que le système du Pacte implique l’unanimité absolue dans les demandes d’avis consultatifs. D’autres pensent que le système adéquat est celui de l’unanimité restreinte par la défalcation des voix des parties intéressées. M. Walter Burchart (147) est partisan d’un système plus nuancé : Lorsqu'il y a procédure en cours, la demande d'Avis n’est qu’un épisode de cette procédure, par conséquent il suffit qu’elle soit prise à la majorité. Si au contraire, en dehors d’une procédure, la demande d'Avis se trouve être l’objet principal d’une proposition portée devant le Conseil ou l’Assemblée, dans ce cas l’unanimité est nécessaire. M. Rolin (148) fait une autre distinction suivant qu’il s’agit d’une question touchant le domaine constitutionnel ou administratif de la Société, ou au contraire d’un litige. Dans ce

(145) Procès-verbal de la Conférence concernant la révision du Statut de : en de Justice Internationale, ainsi que l’adhésion des Etats- Inis d'Amérique au Protocole de signature de ce Statut. Genè =

(146) Op. cit., p. 240. : RS CA

dernier cas seulement, l’unanimité serait nécessaire. Enfin on trouve des partisans de la simple majorité.

Dans ces conditions, on comprend que certains peuples veuillent sortir du doute où l’on se trouve. En 1935, les délégations

de Belgique, de Norvège, des Pays-Bas, de Suède et de Suisse

(149) saisirent l’Assemblée d’un projet de résolution exprimant « le vœu que le Conseil veuille bien mettre à l’étude, dès que les circonstances le permettront, la question de savoir si le Conseil ou l’Assemblée péuvent demander, à la simple majorité, un Avis consultatif au sens de l’article 14 du Pacte de la Société des Nations ». La question fut renvoyée en première Commission. M. Castberg (150) (Norvège) y exprima l’opinion qu « une institution telle que le Conseil, qui constitue l’organe le plus haut de l’activité normale de la Société des Nations, ne doit pas se trouver dans l'incertitude au sujet d’un point essentiel de procédure ». Néanmoins la première Commission ne fit guère progresser la question. Elle n’aboutit qu’à déclarer « opportun que l’étude demandée en 1928 fût reprise par le Conseil » (151). Sur le point de savoir si le Conseil devait provoquer un avis de la. Cour de la Haye, onze membres se prononcèrent pour et onze contre. Dans ces conditions, on jugea préférable de laisser ce dernier problème dans l’ombre. En fin de compte, une résolution de l’Assemblée en date du 28 Septembre 1935, « émit le vœu que le Conseil veuille bien examiner les hypothèses et conditions dans lesquelles un Avis consultatif peut être demandé par application de l’article 14 du Pacte » (152). En sa quatre-vingt-dixième session, le Conseil décida de consulter les Gouvernements (153). M. de Madariaga demanda que ce ne soit pas là un moyen d’ajournement sine die.

Les réponses des Gouvernements (154) ne servirent guère qu’à souligner les divergences de vues. Si la Belgique se prononce d’une manière générale pour le système des demandes d'Avis consultatifs à la Cour de la Haye à la simple majorité du Conseil ou de l’Assemblée, ou tout au moins si elle se prononce pour le bris de veto ; si la Chine, le Chili, le Danemark, la

(152) Cf. A. 1935, C. I. p. 101.

Finlande, la Suède, le Portugal et la Norvège sont partisans du même régime, les Pays-Bas, la Pologne, la Turquie adoptent la thèse roumaine de l’unanimité nécessaire. La plupart des pays proposent ce qu’ils appellent une mesure transactionnelle, en réalité ils se rangent dans le camp des partisans de l’unanimité. Ils admettraient qu’en dehors de tout litige, le Conseil ou lAssemblée puissent demander à la majorité un avis consultatif sur tel point de droit qu’ils désireraient voir éclairer. Au contraire, si au cours du règlement d’un différend, le Conseil désire recevoir un éclaircissement sur un point de droit soulevé par le fond même de l'affaire, l'unanimité serait toujours requise. Ce système recueille les suffrages de l’Australie, du Royaume-Uni, de l’'Equateur et de la Lettonie. La Finlande y consentirait au besoin par esprit de transaction.

Il faut citer à ce propos la position du Bureau International du Travail. Celui-ci ne verrait pas sans inquiétude s’établir la règle de l’unanimité. En effet, le recours à la C.P.J.I. n’étant ouverts qu'aux Etats, ou, pour avis consultatifs, au Conseil et à l’Assemblée (art. 14), le B.I.T. est obligé de procéder par ce dernier biais et d’obtenir du Conseil qu’il sollicite un Avis consultatif sur le point qui l’intéresse. Un mémoire (155) reproduit son argumentation très impressionnante, et d’autant plus que l’O.IT. vit d’une manière générale sous un régime majoritaire. Etant donné la tendance très générale à admettre qu’en dehors des conflits on peut demander l'avis à la majorité, il est probable que le B.I.T. obtiendra satisfaction.

Le problème des conditions de vote des avis consultatifs revint devant le Conseil en sa 96° session (156). On y constata une fois de plus l’irréductible opposition des points de vue. On finit par décider de renvoyer une fois de plus le problème devant un Comité spécial (157). Par la suite, l’affaire fut renvoyée au Comité des Vingt-Huit.

Il est très probable qu’on s’en tiendra à la distinction entre les Avis consultatifs portant sur un point de droit en dehors de tout différend, et les Avis risquant au contraire de préjudicier, en quelque sorte, du fond d’un litige, — ceux-ci étant soumis à l’unanimité, tandis que les premiers y échapperaient. Ne doiton pas le regretter ? Il y avait là un moyen assez modeste de

(55) J. O., février 1937, p. 184.

(156) J. O., février 1937, p. 77.

(157) J. O., février 1937, p. 108.

parer aux inconvénients de la règle posée par l’article 5. Un moyen aussi d'ajouter des garanties d’impartialité, ou plutôt d’objectivité, aux décisions du Conseil. C’était faire un léger pas vers l’arbitrage obligatoire, sans pour autant commettre d’imprudence. Mais ici, plus que jamais, on sent la volonté, — détestable —; des Etats de ne pas entrer dans les voies d’une nouvelle diplomatie (158). Leur manque de sincérité dans leurs prétentions pacifiques affleure au grand jour. Faire des discours tant qu’on veut, éviter de se battre, passe encore, mais entrer résolument dans les chemins qui mènent à la paix, — à la paix « tranquillité dans l’ordre », — il n’en est point question. C’est en étudiant des discussions telles que celles-ci qu’on devient pessimiste. ,

La question en est là... Les projets privés en parlent un peu, mais pas très explicitement, car pour la plupart ils envisagent des dérogations générales à la règle de l’unanimité. Après treize ans, le problème des conditions de vote des demandes d’Avis consultatifs à la Cour de la Haye n’est pas résolu.

$ 4. — L’exécution des sentences

Il ne suffit pas de compléter les procédures si on veut progresser dans les voies de la solution pacifique des différends internationaux : il faut veiller à l’exécution des sentences. Voici ce que l’article 13 in fine nous dit à ce sujet : Les membres de la Société s'engagent à exécuter de bonne foi les sentences rendues et à ne pas recourir à la guerre contre tout Membre de la Société qui s’y conformera. Faute d'exécution de la sentence, le Conseil propose les mesures qui doivent en assurer l'effet.

On trouve là un double engagement : exécuter de bonne foi la sentence, — ne pas recourir à la guerre contre le membre qui s’y conformera ; en troisième lieu, le Conseil propose (terme assez vague) des mesures destinées à assurer l'effet des sentences à exécuter. C’est assez peu et on comprend que, dans ces conditions, très vite on ait voulu compléter ce système. En 1920, lors

(158) Remarquons que la présence des juges ad hoc, qu’on a pris la malencontreuse habitude de nommer même dans le cas d'Avis consultatifs, excuse en partie cette répugnance des Etats. N’est-ce pas en effet assimiler l’Avis consultatif au recours judiciaire ?

des discussions sur le statut de la Cour Permanente de Justice Internationale, le D' Arias (Panama) (159) demanda que la Cour « indique elle-même les mesures de sanction contre les Parties qui ne se conformeraient pas à la décision qu’elle a rendue ». La délégation argentine et la délégation italienne insistèrent sur ce point. Peut-être eût-on vu naître des sanctions plus précises et plus fermes que celles édictées par un corps politique comme le Conseil. Pourtant la troisième Commission ne se rangea pas à cet avis. Il lui sembla « plus conforme à lesprit et à la lettre du Pacte de confier au Conseil. le soin de fixer les mesures de sanctions ».

Il faut attendre 1925 pour trouver un véritable effort dans ce sens, avec une proposition de M. Rolin (Belgique) que rappelle M. Jean Ray dans son Commentaire (160). C'était à l’époque où on essayait de sauver les débris du Protocole et de garder quelque chose de l’arbitrage obligatoire. En contre-partie de la désillusion que l’opinion internationale avait pu éprouver de l’échec du Protocole de Genève, M. Rolin (161) lors d’une discussion sur l’arbitrage dans une Sous-Commission de la première Commission, demanda qu’on précise les voies d’exécution des arbitrages internationaux. Pour ce faire, il proposait une interprétation par laquelle on eût constaté « que le Pacte de la Société des Nations, par ses articles 12, 13 et 15, assure aux Etats signataires de pareils traités le bénéfice des sanctions générales de la Société des Nations contre tout Etat co-signataire qui recourrait à la guerre, en violation des traités d’arbitrage, et ouvre ainsi la voie à une réalisation partielle et progressive du Protocole d’arbitrage-sécurité, condition du désarmement ». M. Rolin expliqua avec beaucoup de netteté sa position juridique et déclara « qu’il y avait là une voie à indiquer, dans laquelle certains membres de la Société des Nations pourraient trouver une amélioration de leur situation au point de vue de la sécurité. >» La partie qui obtiendrait une sentence pourrait compter sur le jeu des sanctions, au cas où l’autre partie recourrait à la guerre.

Cette proposition de M. Rolin rencontra un contradicteur en la personne de M. Fernandez (Brésil). Celui-ci affirma « ne voir aucun avantage à adopter cette partie de la résolution. S’il

(160) Jean Ray : Commentaire, p. 498.

(161) A. 1925, C. I, p. 32 sqq.

ne s’agit que de rappeler aux Membres de la Société qui remplissent leurs obligations que leurs engagements arbitraux ont la garantie des sanctions du Pacte, il est inutile de le dire. D’autre part, il est dangereux de laisser supposer qu’un engagement arbitral bénéficiera des sanctions du Pacte dans le cas où l’un des Etats ne se soumettra pas à cette procédure, même s’il recourt au Conseil. » Finalement MM. Fernandez et Rolin se mirent d'accord sur une nouvelle rédaction qui déjà retirait de sa valeur au texte de M. Rolin, par la suppression du mot « sanction » : « constatant que le Pacte de la Société des Nations assure, dans tous les cas, aux sentences arbitrales et à celles de la Cour Permanente de Justice Internationale, le bénéfice des garanties visées aux articles 13 et 14 ». Ainsi modifiée, la proposition Rolin souleva les objections de M. Motta (Suisse) et, semble-t-il aussi, de M. Plaisant (France) : « Il faut, dit le délégué helvétique, être d’une prudence au besoin excessive, et il est préférable de rester un peu dans le vague, plutôt que de vouloir interpréter des articles du Pacte en citant quelques-uns d’entre eux. L’essentiel est d’encourager les Etats à conclure des traités d'arbitrage. Dans ces conditions, il semble que l’on pourrait substituer au deuxième paragraphe proposé par M. Rolin, une disposition ainsi conçue : « Rappelant que la Société « des Nations assure, dans tous les cas, aux sentences arbitrales « et à celles de la Cour Permanente de Justice Internationale, « le bénéfice des garanties prévues dans le Pacte de la Société ».

La Sous-Commission se rallia à cette rédaction. Il ne restait déjà plus grand’chose du projet initial de M. Rolin. Pourtant le rapport, tel que le présente la Sous-Commission consacrait encore deux paragraphes à l’exécution des sentences et au rapprochement des articles 13 et 16 (162). A la demande de MM. Fernandez et Motta (163), la Commission les supprima. La proposition de M. Rolin avait sombré.

1928 verra s’instaurer un nouveau débat. Le général Tanczos (Hongrie) insistera sur l’importance de l’alinéa 4 de l’article 13. M. Politis abondera dans ce sens. Pourtant, il faut attendre la mise en harmonie des Pactes pour voir ici une véritable proposition de réforme.

On prétendait proscrire tout recours à la guerre. Ceci impliquait, à l’époque, dans la plupart des esprits, qu’on établirait

l'arbitrage obligatoire et qu’on assurerait le respect des sentences arbitrales ou judiciaires. L’article 13, alinéa 4 parut tout à fait insuffisant et on s’explique qu’il ait semblé nécessaire au Comité établi spécialement pour la mise en harmonie, dit Comité des Onze (164), de renforcer les obligations d’exécuter. RS ae Ch

La discussion fut assez vive et on vit des points de vue opposés s'affronter. D’abord en ce qui concerne la première partie de l'alinéa 4 : « Les Membres de la Société s'engagent à exécuter de bonne foi les sentences rendues et à ne pas recourir à la guerre contre tout Membre de la Société qui s’y conformera. » Le Comité des Onze proposa cette nouvelle rédaction : « Les Membres de la Société s’engagent à exécuter de bonne foi les sentences rendues et à n’entreprendre aucune action contre tout Membre de la Société qui s’y conformera. » Pour le premier membre de cette phrase, pas de difficulté, c’est la reproduction intégrale du Pacte de la S.D.N. Dans la seconde moitié, on s’est vu obligé de supprimer toute mention de recours à la guerre, puisque la nouvelle rédaction de l’article 12 l’a abolie : l'adaptation du Pacte de la S.D.N. au Pacte Briand-Kellogg entraîne l'élimination du recours à la guerre. Il est à remarquer que la nouvelle rédaction est plus protectrice de l'Etat qui se conforme à la sentence rendue que la précédente : Il est assuré maintenant, non seulement qu’on ne recourra pas à la guerre contre lui, mais encore qu’on ne prendra aucune mesure contre lui. Mais remarquons en passant que l’obligation des Etats tiers demeure toujours négative, comme nous le signalions au début de ce développement.

La seconde phrase de l’alinéa 4 se lit ainsi dans le Pacte : « Faute d'exécution de la sentence, le Conseil propose les mesures qui doivent en assurer l'effet.» Le Comité des Onze suggérait de la compléter sur deux points : «Faute d’exécution de la sentence, le Conseil propose les mesures de tous ordres qui doivent en assurer l'effet, les voix des représentants des parties n'étant pas comptées ».

Si nous analysons ce texte, nous retrouvons en premier lieu le verbe propose : «Le Conseil propose les mesures »… On ne cherche toujours pas à obliger les Etats tiers à imposer le respect des sentences rendues, on s’efforce simplemnt d’assurer

(64) Cf. Rapport du Comité des Onze : A. 1930, C. I, p. 104 sqq.

aux Etats intéressés la possibilité d’obtenir, par leurs propres moyens, le respect de ces sentences. Certains membres avaient demandé que le mot « détermine » fût substitué au mot « propose ». « À l’appui de leur thèse, nous dit le rapport du Comité des Onze, ils présentaient deux arguments. Ils estimaient tout d’abord que le Comité serait amené, non seulement à proposer aux Etats membres de la Société des Nations certaines mesures mais encore à prendre lui-même certaines dispositions (blâme adressé à l'Etat récalcitrant, nomination d’une Commission d'enquête, etc..). D’autre part, ils pensaient que le terme « propose » n’était pas suffisamment impératif. Le Comité ne s’est pas rallié à cette manière de voir. Il a estimé en effet, que, sauf motif grave, il était préférable de conserver les termes déjà insérés dans le Pacte, l'emploi de l’expression « le Conseil propose » ne pouvant mettre obstacle aux mesures que le Conseil serait appelé à prendre. Quant au caractère obligatoire des mesures ordonnées, poursuit le rapport, il a paru suffisamment exprimé par le terme employé. Au surplus, le Conseil s’adresse ici aux Etats qui ne sont pas parties au différend. Il ne peut faire à ces Etats une véritable injonction. Il doit se bornier à indiquer les mesures de coercition les plus efficaces en vue d'amener l'Etat récalcitrant à se conformer à la sentence. Quant à ce dernier il est bien l’objet d’une véritable injonction; mais cette injonction résulte, non pas de la décision du Conseil, mais de la sentence rendue.

Puisqu’on maintient le texte du Pacte sur ce premier point, la modification de l’article 13 in fine sera donc l’adjonction des mots de tous ordres. Pour nous en tenir à la glose officielle, seule qualifiée pour nous dire ce que le Comité des Onze a voulu entendre, voici le passage du rapport qui concerne cette adjonction : « Le Comité a décidé qu’il fallait laisser au Conseil la plus grande liberté dans le choix des moyens destinés à assurer l’exécution des sentences. Il est impossible de poser des bornes, quelles qu’elles soient. Tout dépend des circonstances. On doit s’en remettre à la sagesse du Conseil pour agir avec toute la prudence et la fermeté nécessaires. Le Conseil pourra, selon les circonstances, ordonner des mesures de pression économiques, financières ou militaires. La Société des Nations, jouant le rôle d’instrument de la Justice Internationale, est évidemment qualifiée pour ordonner des sanctions, fussent-elles de caractère militaire ».

La dernière innovation est sans doute la plus importante : « Faute d’exécution de la sentence, le Conseil propose les mesures de tous ordres qui doivent en assureL l'effet, LES VOIX DES REPRÉSENTANTS DES PARTIES N'ÉTANT PAS COMPTÉES ». En effet, un certain nombre de délégations s'étaient prononcées pour que le Conseil statuât à la majorité. M. Pierre Cot avait proposé le texte suivant : « Faute d’exécution d’une sentence, le Conseil fixe à la majorité les mesures qui doivent en assurer l'effet ». Voici, au reste, d’après le rapport du Comité, quelles considérations les partisans de la majorité apportaient à l’appui de leur thèse : « Ils ont fait valoir qu’il ne s’agissait pas, pour le Conseil, de prendre une décision nouvelle sur le fond du litige, mais simplement d’assurer l’exécution d’une sentence ayant l’autorité de la chose jugée. Dans ces conditions, il leur paraissait qu’il fallait donner au Conseil les pouvoirs nécessaires pour assurer, en toute hypothèse, cette exécution, et que la règle de l’unanimité devait être écartée. Ils ont ajouté que cette règle risquait d’avoir de graves inconvénients, puisqu'il suffirait de l’opposition d’un seul Etat, au sein du Conseil, pour faire obstacle à l’exécution d’une décision judiciaire ou d’une sentence arbitrale ». ;

Les arguments mis en avant par le Comité pour maintenir la règle de l’unanimité sont, quand on les relit avec le recul de quelques années, d’un optimisme qui avoisine l’humour : «il a estimé qu’une sentence rendue s’imposait avec tant d’autorité que, dans la pratique, il serait peu vraisemblable qu’un Etat refusât d’y conformer sa conduite. L'intervention du Conseil, en pareille matière, sera donc exceptionnelle. En effet, les Etats se sont engagés à exécuter de bonne foi les sentences rendues. Par suite, on doit supposer que l’exécution interviendra normalement. C’est seulement si la partie intéressée n’a pu faire exécuter la sentence qu’elle s’adressera au Conseil. En pareil cas, le devoir évident du Conseil est de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire produire son effet à la sentence » (165). On est un peu confondu par de telles affirmations.

(165) Cité par Gallus, op. cit., p.

Gallus cite un autre exemple (La Mise en harmonie du Pacte de la S.DN. avec le Pacte de Paris, p. 50 en note) de loptimisme béat qui présida aux travaux du Comité : ce passage de Lord Robert Cecil à une des séances du Comité : « M. Cot a considéré le cas d’une sentence rendue, à laquelle la partie perdante refuse de se soumettre. Mais cette situation est si improbable, en tout cas en Europe, qu’il est à peine besoin de l’examiner... » Et une autre fois :

Quoi qu’il en soit, le Comité des Onze se prononça pour l'unanimité, avec cependant l'exclusion des voix des parties intéressées. Dans son rapport, il laisse voir une certaine appréhension, contradictoire avec son optimisme, sur l’exécution des sentences : « La plupart des membres du Comité, peut-on lire, ont demandé que l’attention de l’Assemblée et du Conseil fût appelée sur la nécessité qu’il y a d’assurer, en toute hypothèse, Pexécution des sentences rendues. Ce serait toute l’autorité de la Société des Nations qui pourrait être atteinte, si un droit incontestable, résultant d’une sentence passée en autorité de chose jugée, pouvait rester impunément violé. — Si donc le Conseil ou l’Assemblée pensent que, du point de vue politique, les dispositions de l’article 13 sont trop faibles, ils doivent prendre toutes les mesures utiles pour les renforcer. Cette question pourrait être déférée par le Conseil au Comité d’arbitrage et de sécurité pour une étude plus approfondie ».

La Sous-Commission (166) de la première Commission, en 1930, adopta une rédaction très voisine de celle du Comité des Onze. Pourtant, elle décomposa en deux phrases le début de l'alinéa 4 de l’article 13. Voici comment elle proposait de le lire : « Les Membres de la Société s'engagent à exécuter de bonne foi les sentences rendues dans les différends auxquels ils auront été parties. Ils s’engagent en outre à ne prêter aucun appui à la résistance d’un Etat qui ne se conformerait pas à une sentence. Faute d'exécution de la sentence, le Conseil propose des mesures de tous ordres qui doivent en assurer l’effet, les voix des représentants des parties n’étant pas comptées dans le vote ». « La Sous-Commission, lit-on dans le rapport, a estimé utile de ne plus confondre dans une même prescription, mais d’édicter dans deux phrases successives du même paragraphe, d’une part les obligations positives pesant spécialement sur les parties au différend et d’autre part l'obligation générale de bonne foi et de caractère négatif incombant, dès le prononcé

«Je ne pense pas que la nécessité d’imposer l’exécution d’une sentence ou d’une décision unanime se présente jamais». Certains arguments présentés valaient mieux pourtant que ceux du vicomte Cecil, telle cette affirmation de M. Scialoja : «Le Conseil doit, avant tout, avoir une grande autorité ; or le Conseil, s’il est unanime, a cette autorité, alors que s’il décidait à la majorité, dans le monde on ne s’arrêterait pas au fait de la décision, on pèserait l’importance de la majorité et de la minorité. Cela aboutirait presque à enlever de sa force au Conseil ».

(166) Cf. Rapport de la Sous-Commission de la 1° Commission. A. 1930,

GC. I, p. 163 sqq.

de la sentence, à tous les autres membres de la Société. La proposition qui visait, dans la même rédaction, les relations de ces membres avec l'Etat qui se conforme à la sentence arbitrale ou judiciaire, a été retournée et concerne désormais l'attitude de ces membres envers l'Etat réfractaire dont ils s’engagent à ne pas encourager la résistance ».

Par ailleurs, il est intéressant de voir que la Sous-Commission a eu un très grave souci d’affermir l’autorité du Conseil : « Elle a été unanime, poursuit son rapport, pour reconnaître l'existence d’un devoir « constitutionnel >» incombant au Conseil d’assurer l’exécution, lorsqu'il en est sollicité par l'Etat qui, ayant obtenu à son profit une sentence arbitrale ou judiciaire, s’est heurté à un refus persistant d'exécution de la part de l'autre DA >

Hélas ! Il en fut de l’article 13, paragraphe 4, comme de l’article 12 ou de l’article 15. Les réformes n’aboutirent à rien qu’à montrer les lézardes de l’édifice et le peu d’enthousiasme des nations pour le réparer. La mise en harmonie des Pactes n'ayant pas réussi, on ne trouve simplement, dans tous ces efforts des Comités et Commissions, que des matériaux pour le jour où on voudra reprendre le travail. Les projets récents, aussi bien que les projets officiels que la littérature, sont en général muets sur ce point. Il semble qu’une vague générale de pessimisme se soit abattue sur tout ce qui est de l'arbitrage, depuis l’affaire Italo-Ethiopienne.

Ne sera-ce point la conclusion de cette étude un peu longue sur les projets de réforme dans la solution pacifique des conflits. Après cette exploration, faisons notre bilan. On a obtenudes résultats très intéressants de complément du Pacte par la voie de l'interprétation, ou mieux par la vie même des organes. Comme exemple de ce développement organique, nous avons cité la jurisprudence qui tend à ouvrir aux particuliers les voies de recours international, par le détour de l’endossement. De même, la manière dont le Conseil, l’Assemblée et la Cour ont entendu la condition de risque de rupture ; on admit en fait que le recours pouvait s'exercer à fortiori si la rupture était déjà déclarée. Maïs si, rappelant ces deux points, nous pou-

vons nous abandonner à un certain espoir, les autres tentatives pour compléter le Pacte, quant aux procédures pacifiques, nous laissent bien déçus. Echec, les efforts pour combler la fissure du paragraphe 8 de l’article 15 ; échec, les tentatives pour assurer une solution en cas de rapport du Conseil non adopté à l'unanimité ; échec encore, tous les efforts pour constituer des degrés de juridictions, ou pour instituer de nouvelles Cours politiques ou pénales. Continuerons-nous cette liste ? Les efforts vers l'arbitrage obligatoire furent tentés en vain, eux aussi. Il semble difficile qu’on puisse obtenir que les Avis consultatifs de la Cour Permanente puissent être demandés par le Conseil, autrement qu’à l’unanimité. Dernier échec... l'effort pour l’exécution des sentences.

Voici qui donne peu d’espoir pour les projets récents, bien timides pourtant. Tâchons plutôt de défendre ce qui déjà est obtenu. Les tempêtes de notre époque risquent trop de tout emporter.