ANTÉRIEURS AU PACTE BRIAND-KELLOGG

Cet émoi de l’opinion ne devait pas manquer de susciter des projets de modification du Pacte sur ce point et des efforts pour le compléter, non plus seulement par un développement des procédures qui « mangeraient » peu à peu sur le domaine de la guerre, mais par une renonciation directe à celle-ci. C’est au moment même où au sein de la Société on s’efforçait à ce résultat par la perfection des procédures pacifiques qu’on vit se développer, et surtout aux Etats-Unis, le projet d’une déclaration solennelle de mise hors la loi de la guerre (8). En 1924, un groupe américain présente un Protocole de renonciation absolue à la guerre (9). Ce projet, connu sous le nom de projet Shotwell, déclarait solennellement que la guerre d’agression est un crime international. Il essayait de définir l’agression et il le faisait avec une extrême rigueur. C’est d’ailleurs sur ce point qu’il trouva l’opposition des Etats (10). Ce protocole envisageait

(8) Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 74.

(9) A. 1924, C. III, p. 169 sqa.

(10) A. 1924, C. III, p. 172 sqq.

l'application des sanctions analogues à celles de l’article 16 du Covenant, mais pour ce qui est des sanctions militaires, il laissait à chaque Puissance signataire sa libre appréciation.

L’idée continua de gagner du terrain. On voit se faire jour à la Société même l'opinion que ce qu’il faut avant tout, c’est abolir le droit de guerre, que celle-ci n’apparaisse plus comme une possibilité légale. Le Protocole de Genève, s’il laissait encore, surtout par le jeu du paragraphe 8 de l’article 15, une possibilité de non règlement d’un conflit, interdisait absolument tout recours aux armes, même dans ce cas. L'affaire restait sans solution de droit, voilà tout. Mais on sait ce qu’il advint de cet Acte.

En 1925, on essaya de sauver les débris du Protocole de Genève. L'Assemblée est saisie d’un certain nombre de propositions d'origines diverses, relatives surtout (proposition suédoise) à l’arbitrage, mais aussi d’un projet espagnol de mise hors la loi de la guerre d’agression (11). Ce projet reprenait cette expression que la guerre d’agression constitue un crime international. On proposa d’abord de l’atténuer en substituant à ce texte l’expression plus éteinte de doit constituer. Le texte ainsi modifié, rencontra encore deux objections. L’une, assez profonde, de M. Rolin. Il critiqua cette condamnation de la guerre comme ne reposant sur aucun acte. Je m'explique : on allait avoir, coexistant, une condamnation impérieuse de la guerre par les membres de la Société des Nations, et un Pacte, leur lien, qui admet ce recours à la guerre dans certains cas et dans certaines limites. C’était, restituée, l’ancienne opposition entre le préambule condamnateur de la guerre et le Pacte même qui l’admettait. La seconde critique à laquelle se heurta la proposition espagnole est la suivante, formulée dans le rapport même de la Sous-Commission de la première Commission : « la notion que la guerre d’agression est un crime international n’est pas encore entrée dans le droit positif » (12).

Dans les Actes de Locarno, le Pacte Rhénan s'inspire du même esprit que les propositions précitées. Il ne va pas très loin pour la solution des conflits politiques, puisqu'il se contente d’ajouter au Covenant une procédure obligatoire de conciliation, mais il porte un engagement de ne pas recourir à la guerre.

(11) A. 1925, C. I, p. 30 sqq. :

(12) A. 1925, P. p. 403 (rapport de la 1° Commission).

Le Pacte Rhénan est d’ailleurs le seul des traités de Locarno à comporter un tel engagement. Les traités orientaux ne comprennent pas cette clause, ce qui laisse .béantes les fissures de l’article 15 du Pacte de la Société.

Après Locarno, en 1927, la délégation polonaise présenta et fit adopter une résolution aux termes de laquelle l’Assemblée « constatant que la guerre d’agression ne doit jamais servir comme moyen de régler les différends entre Etats et que de ce fait elle constitue un crime international. » déclarait 1° toute guerre d’agression est et demeure interdite ; 2° tous les moyens pacifiques doivent être employés pour le règlement des différends, de quelque nature qu’ils soient, qui viendraient à s'élever entre les Etats. L'Assemblée déclare qu’il y a obligation pour les Etats membres de la Société des Nations de se conformer à ces deux principes (13).

L’achèvement du Pacte par la prohibition de la guerre était à la même époque tenté sur un autre plan, celui de l’extension du moratoire pacifique. On sait quel esprit avait inspiré les rédacteurs de l’article 12 lorsqu'ils imposèrent aux parties un délai de trois mois avant d’entreprendre les hostilités : le pouvoir pacificateur du temps. On pensait que pendant ces trois mois les querelles perdraient de leur vivacité. Les polémiques avaient le loisir de s’apaiser. Psychologiquement l’idée se soutenait (à moins que mille diatribes, incident de frontière et une presse surexcitée n’achèvent d’envenimer le conflit). Partant de cette idée, en 1923, le gouvernement suédois a suggéré que le moratoire prescrit à l’article 12 fût prolongé « en statuant l’obligation d'engager une nouvelle procédure de conciliation dans un certain délai » (14).

B) LA MISE EN HARMONIE DU PACTE DE LA SOCIÉTÉ DES NATIONS AVEC LE PACTE BRIAND-KELLOGG

Mais nous voici arrivé au grand effort pour condamner la

guerre comme moyen de procédure internationale. Etudions-en la genèse.

Notons que dans les Memoranda de Prague, le Memorandum Politis propose d’inscrire l'interdiction de faire la guerre en tête de chacun des traités d'assistance mutuelle (C.P.D.I. (e), p: 135):

(14) A. 1923, C. III, p. 148.

[l L’INTERDICTION ABSOLUE DE RECOURIR A LA GUERRE 109

a) Première Période.

Avant même que ne fut votée la résolution Polonaise, le 6 avril 1927, M. Briand, à l’occasion du dixième anniversaire de l’entrée en guerre des Etats-Unis et par la voie de l’Associated Press, proposa officiellement que la France et les Etats-Unis renonçassent à la guerre comme instrument de politique nationale. Le 20 juin, le ministre des Affaires Etrangères français communiquait à M. Herrick, ambassadeur des Etats-Unis, un projet qui traduisait sous une forme concrète l’offre du 6 avril. C'était toujours cette renonciation bilatérale à la guerre, venant couronner l’ancestrale alliance franco-américaine. Par souci pacifiste dirent les uns, par habileté diplomatique dirent les autres, les Etats-Unis répondirent en élargissant la question et en proposant un pacte général. Il ne nous appartient pas de retracer les négociations diplomatiques qui s’ensuivirent et la longue opposition de point de vue entre le gouvernement français et le gouvernement américain. Celui-là ne voulait de pacte multilatéral que pour condamner la guerre d’agression tandis que celui-ci tenait à une condamnation inconditionnée du recours à la force. Après pas mal de heurts, on en arriva à la signature d’un Pacte général, à Paris, le 27 août 1928.

Par le Pacte de Paris, c'était bien la guerre comme instrument de politique nationale qui était condamnée. Pourtant un certain nombre de signataires avaient formulé des réserves sur lesquelles nous aurons à revenir.

Le pacte de la Société des Nations et le Pacte Briand-Kellogg eussent pu subsister indépendamment l’un de l’autre. Comme devait l’affirmer M. Pierre Cot : «L’un et l’autre pactes ne sont pas en contradiction, un instrument prolongeant l’un et complétant l’autre » (15). « Contrairement à ce qu’on a dit, déclarait en 1931 M. Huber (16), la coexistence du Pacte de la Société des Nations et du Pacte Kellog ne constitue pas une contradiction. Le Pacte de la Société des Nations est un point de départ, le minimum absolu d’organisation internationale en vue d’assurer la paix ; mais rien n'empêche les Etats membres de conclure entre eux des conventions allant bien au-delà des obligations prévues par le Pacte de la Société des Nations. L’article 21 du Pacte lui-même dit qu'aucun engagement inter-

(13) A. 1929, P.. 20° séance, J. O., p. 379.

national pour le maintien de la paix n’est en contradiction avec n'importe quelle clause du Pacte de la Société des Nations. Cette coexistence des deux pactes, en dépit de-leurs différences, était d'autant plus simple que la plupart des signataires avaient expressément fait réserve des obligations découlant du Pacte de la S.D.N. ou d’autres conventions comme le traité de Locarno. On aurait eu deux pactes, s’inspirant d’esprits et même d’idéaux différents, n’ayant pas exactement les mêmes buts ne recourant pas aux mêmes moyens d’action, mais somme toute se complétant.

Pourtant, nous avons dit quel état d’esprit avait suscité l’existence d’un « trou » dans le Covenant, combien vives avaient été les réactions. Nous avons retracé les efforts faits auprès de l'Assemblée elle-même pour qu’il soit remédié à cette noncondamnation de la guerre, généralement considérée comme une lacune. La signature du Pacte Briand-Kellogg devait forcément provoquer de nouveaux efforts. Il complétait organiquement le Pacte de la S.D.N., pourquoi ne pas l’introduire dans celui-ci. Pourquoi ne pas profiter de ce texte pour amener la Société à condamner elle-même la guerre comme instrument de politique ? Pourquoi ne pas rendre institutionnel ce caractère complémentaire des Pactes ? Dès 1928, l’Assemblée se trouve saisie d’une proposition lithuanienne de revision du Covenant en ce sens (17). Mais la question ne fut pas inscrite à l’ordre du jour parce qu’elle nécessitait une étude approfondie et parce que le Traité de Paris n’était pas encore en vigueur. On se contenta de rappeler la déclaration du 24 septembre 1927 (18). :

L'idée gagna du terrain. En 1929 on vit des états très nombreux et très différents s’y rallier : la Grande-Bretagne, la France, l'Italie, la Belgique, le Chili, le Danemark. L’atmosphère est éminemment favorable. L’Angleterre à ce moment propose comme une conséquence normale du Pacte de Paris la modification des articles 12, 13 et 15 du Pacte de la Société (19).

Voici les propres paroles de M. Mac Donald : « Dans une certaine mesure, le Pacte de la Paix est encore un château construit dans les airs, et c’est l’Assemblée de la Société des

L’'INTERDICTION ABSOLUE DE RECOURIR A LA GUERRE 1ii

Nations qui va édifier les fondations destinées à porter ce château » (20). On voit que pour lui, la connection entre les deux Pactes allait de soi. La délégation du Pérou voyait encore plus loin qui le 9 septembre déposait une proposition (21) pour que soit mise à l’étude l’incorporation du Pacte de Paris dans le Covenant de la Société (22).

Jusqu'ici la question paraît toute simple. Il semble ne s’agir que d’amendements purement formels et sur lesquels on escompte ne pas rencontrer d’objection. On modifiera deux articles et les Pactes seront mis en harmonie. Pourtant, dès 1929, on peut entendre des paroles plus pessimistes dans la bouche du Docteur Limbourg. C’est le privilège des Pays-Bas que ses représentants fassent toujours entendre à Genève la voix de la raison. M. Limbourg se demande si l’on peut incorporer, au moyen de quelques petites modifications, le Pacte Kellogg dans celui de la S.D.N. qui forme déjà un tout organique. Surtout il craint, étant donné ce qui s’est passé jusqu'ici, que les amendements votés dans l’enthousiasme ne soient pas ratifiés (23). L’histoire devait montrer combien le représentant de la Hollande voyait juste.

b) Deuxième Période.

La première commission de l’Assemblée chargée d’examiner ces projets de réforme constitua une sous-commission. Celle-ci, devant les difficultés soulévées, voyant qu’une solution immédiate était impossible, proposa la réunion d’un comité de onze membres (24). Le comité des Onze, élu par l’assemblée, se réunit du 25 février au 5 mars 1930 et présenta à l’Assemblée suivante des projets d’amendeménts sur les articles 12, 13 et 15. Nous avons déjà eu l’occasion de les étudier (25).

Il est à remarquer que l’Angleterre ne proposait pas de modifier le Préambule.

(22) Elle se heurta surtout à l’opposition du Danemark qui objecta que le Pacte Kellogg n’implique pas une renonciation inconditionnelle à la guerre, mais qu’il n’est valable seulement qu’entre les parties contractantes, de telle sorte que la guerre, vis-à-vis des Etats non liés par le Pacte n’est pas exclue. Dans ces conditions il est difficile d’intégrer purement et simplement le Pacte de Paris dans le Covenant (A. 1929, C. I, p. 39).

(25) Voici pour mémoire le texte des amendements proposés par le Comité des Onze (J. O., 1930, p. 361).

Préambule : Considérant que pour développer la coopération entre les na-

On s’embarqua dans la mise en harmonie des deux Pactes avec un sentiment d’euphorie. Il semblait que les modifications iraient de soi. Rien ne serait plus simple. Quelques amendements formels tout au plus. Déjà lors des travaux du comité des Onze, et surtout après que celui-ci eut remis son rapport à la sous-commission de la Première Commission de l’Assemblée, on s’aperçut qu’il en allait autrement. Cette question si simple était en réalité extrêmement complexe.

* LE

Au fond, ce qu’on demandait, et sans s’en douter, c'était un changement complet du Pacte de la Société. Les plus audacieux des projets récents restent très en deçà des propositions de 1929 et 1930. En premier lieu, le Pacte de la Société des Nations laissait subsister des possibilités de guerre ; le premier but de la transformation préconisée était d'empêcher une telle éventualité. Mais on n'avait pas vu que c’était là, transformer complètement le Pacte. En effet, la Société jusqu'ici, se présentait comme un instrument intermédiaire, limité dans ses moyens et dans ses buts. Supprimer les guerres semblait encore

tions et pour leur garantir la paix et la sûreté, il importe d’accepter l’obligation de ne pas recourir à la guerre.

.Art. 12, par. 1 : Tous les Membres de la Société conviennent que s’il s’élève entre eux un différend susceptible d’entraîner une rupture, ils n’emploieront, pour le résoudre, que des moyens pacifiques. Si le désaccord persiste, le différend sera soumis, soit à la procédure d’arbitrage ou à un règlement judiciaire, soit à un examen du Conseil. Les membres de la Société conviennent qu’en aucun cas ils ne recourront à la guerre pour la solution de leurs différends.

Art. 13, par. 4 : Les membres de la Société s’engagent à exécuter de bonne foi les sentences rendues et à n’entreprendre aucune action contre tout membre de la Société qui s’y conformera.

Faute d’exécution de la sentence, le Conseil propose les mesures de tous

ordres qui doivent en assurer l’effet, les voix des représntants des Parties n'étant pas comptées.

... Art. ET, par. 6 : Si le rapport du Conseil est accepté à l’unanimité, le vote des représentants des Parties ne comptant pas dans cette unanimité, les Membres de la Société conviennent de se conformer aux conclusions du rapport. Faute d’exécution de la recommandation, le Conseil propose les mesures propres à en assurer l’effet.

Art. 15, par. 7 : Dans le cas où le Conseil ne réussit pas à faire accepter

son rapport par tous ses membres autres que les représentants de toute partie au différend, il recherche la procédure la mieux appropriée dans la circonstance et la recommande aux Parties.

... Art. 15, par. T bis : À tout moment de la procédure d’examen, le Conseil peut, soit à la requête d’une des Parties, soit d’office, demander à la Cour Permanente de Justice Internationale un avis consultatif sur les points de droit relatifs au différend. Cet avis peut être demandé sans qu’il soit besoin d’un vote unanime du Conseil, à

un idéal trop lointain. On voulait les raréfier, les endiguer. La - S.D.N. n’était en somme qu’une étape vers des temps meilleurs et un moyen de les préparer en organisant la coopération internationale. La condamnation absolue de la guerre vient lui donner une sorte de caractère définitif. La voici achevée quant à ses fins, puisque ce qui n’apparaissait jusqu'ici que comme une lointaine ambition devient un but précis : l’abolition de toute guerre. La voici achevée sans doute aussi dans ses moyens. Un grand nombre de pays n’imaginent pas qu’on puisse interdire la guerre sans créer dans tous les cas, des procédures de règlement pacifique des conflits internationaux.

Difficulté de compléter aussi brusquement le Pacte de la Société. Le Pacte Kellogg valait avant tout comme manifestation. Il était beau de voir soixante nations condamner la guerre comme moyen de politique, la flétrir comme un crime. Mais le Covenant de 1919 est bien autre chose qu’une manifestation, c’est une Charte. L'organisation institutionnelle et même constitutionnelle du monde exige une singulière prudence. Ici, aucun faux-pas n’est permis, et s’il était important que les contrevenants du Pacte Kellog se flétrissent eux-mêmes à l’avance en signant cet acte, les Membres de la Société des Nations doivent craindre avant tout de créer des obligations qui ne soient pas observées.

- Mais ce qui risquait le plus d’altérer le Pacte de la Société, c’est la différence d’esprit et de nature entre cet Acte et le Pacte de la Paix. « Le Pacte de la Société diffère du Pacte de Paris en ce sens qu’il ne constitue pas une simple convention. Il s’agit d’une organisation qui possède des règles définies et qui a certaines fonctions sociales en vue surtout du maintien de la paix » (26). Il ne faut pas exagérer le caractère « moral » du Pacte de Paris. On a abusé de cette épithète, et, peut-être, avec une arrière-pensée d’en amoindrir la portée. Il a la même force liante et la même rigueur que tout autre acte diplomatique. Mais c’est justement ce qu’a de particulier le Covenant de la Société des Nations. Il dépasse de beaucoup (nous l'avons dit et nous insistons encore, ce point nous semble capital si on veut bien comprendre tout le développement du Droit International depuis la guerre) un simple traité. Il a cette particularité d'apporter une certaine division des prérogatives de la

(26) M. Rolin : A. 1931, C. I, p. 38.

souveraineté et de prévoir des sanctions. Son caractère éminemment constructif ne l’apparente à aucun autre acte du même ordre. On voit les difficultés qu’il peut y avoir à rapprocher des conventions internationales en réalité si différentes de nature. Les efforts pour incorporer le Pacte Kellogg dans le Covenant étaient de ce fait voués à l’échec.

Ces actes différaient, peut-on dire, par leur nature. Ils différaient aussi par leur esprit. Ce à quoi nous allons assister va être un des épisodes essentiels de cette lutte entre les partisans d’une véritable Institution internationale et les tenants d’une conception purement pacifiste et, en somme, passive de la Société des Nations. Le Pacte Kellogg illustre admirablement ce pacifisme négatif. Il condamne la guerre mais il ne prévoit aucun système de garantie. Il compte essentiellement sur lopinion publique. Une des nouveautés du Covenant de la Société est son caractère véritablement collectif, son caractère organique. Tout le mécanisme des recours judiciaires et arbitraux, le mécanisme des sanctions supposent des décisions collectives. On ne peut pas les mettre en œuvre sans une décision préalable du Conseil et de l’Assemblée. Dans la plupart des cas, c’est à ces organismes de décider les mesures à prendre. Rien de tel dans le Pacte Briand-Kellogg. Bien au contraire, son caractère distinctif est individualiste. On l’a dit : «Il repose sur une conception individualiste de la Société, au rebours du Pacte de la S.D.N. qui constitue une conception organique » (27).

Chaque état, dans le système du traité de Paris garde une entière liberté d’action. C’est à lui de décider s’il doit intervenir et dans quel sens il doit intervenir : « S’il y a guerre entre deux signataires du Pacte Kellogg, un troisième Etat signataire peut recourir à la guerre contre celui des deux premiers qui, selon lui, a agi en violation dudit Pacte » (28).

Comme l’a dit un commentateur averti du Pacte de Paris, M. Rutgers, l'interdiction de la guerre dans ce pacte est essentiellement de caractère politique. Au contraire, dans le Covenant, elle est -avant tout de caractère juridique. La seule sanction du Pacte Kellogg est une sanction éminemment politique la déclaration de la guerre (au fond nonobstant les clauses du traité). Si ces deux pactes, comme nous l’avons dit, pouvaient

(28) Rutgers : La mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte de Paris. La Haye (38), 1931, IV, p. 80.

coexister, n’était-il pas imprudent de prétendre les mettre en harmonie ?