C) LE PROBLÈME DES RÉSERVES

Mais ici quelques réflexions s'imposent à nous pour bien saisir l’étroitesse de l’impasse où on s’engageait. La condamnation de la guerre par le Pacte Kellogg était-elle aussi absolue et inconditionnelle qu’il pourrait le sembler à lire cet acte ? En réalité, elle ne l’était pas, car plusieurs participants avaient, en le signant, fait des réserves. Réserve des engagements antérieurs, essentiellement ceux découlant du Pacte de la Société des Nations, du traité de Locarno et des différents traités dits de garantie et neutralité. Réserve aussi du cas de légitime défense. Ces réserves avaient même empêché l’accession de six états Ibéro-Américains au Pacte de Paris. Le Brésil, en particulier, considérait que sa propre constitution contient une condamnation de la guerre beaucoup plus vigoureuse et inconditionnelle que celle du traité. Très vite, lorsque fut préparée la mise en harmonie des Pactes, un certain nombre de questions allait être posé au sujet de ces réserves.

Quelles étaient ces réserves qui venaient limiter la condamnation de la guerre ? On peut, à la suite de M. Rutgers (29), les ranger sous deux chefs : celles motivées par l’existence de traité antérieurs et celles ayant trait à la guerre défensive.

Mettant en harmonie les deux Pactes, allait-on les admettre ou allait-on pousser jusqu’à l’absolu la condamnation de la guerre ? C’est sous cet aspect que pour l'instant la question nous intéresse. La condamnation de la guerre par la Société allaitelle devenir absolue ou au contraire demeurerait-il quelques «trous », pour employer le langage des polémistes. Certaines réserves au Pacte de Paris étaient motivées par l’existence de traités antérieurs et plus précisément le traité de Locarno dont la France entendait ne pas perdre les garanties. Mais plus grave apparaît la question de la légitime défense. Le texte du Pacte de Paris ne contient rien sur ce point, mais dans les notes échangées ce droit tient une très large place. M. Kellogg avait déclaré que le droit de légitime défense était nullemet incompatible

(29) Rutgers : La mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte de Paris. La Haye, 1931, IV, p. 67.

avec son projet de traité : «Chaque nation est libre à tout moment et sans égard pour les dispositions contenues dans les traités, de défendre son territoire contre une attaque ou une invasion, et elle seule a qualité pour décider si les circonstances exigent le recours à la guerre de légitime défense. Si la cause est bonne, le monde applaudira à son attitude au lieu de la condamner » (30).

Paroles assez graves, et difficiles à concilier avec la pensée du Pacte de la S.D.N. qui justement, s’il permet un recours à la guerre plus large, même dans des cas qui ne sont pas la légitime défense, du moins ne laisse pas chaque Etat juge de ses droits. D’autant plus grave que le texte semble comprendre la légitime défense dans un sens singulièrement large : «La H.P.C. a qualité de décider si les circonstances exigent le recours à la guerre de défense >» — « cela semble, remarque M. Rutgers (31), être un élargissement du cas de défense, de sorte qu’elle soit licite non seulement lors d’une attaque ou d’une invasion, mais aussi en d’autres circonstances ».

Peut-il y avoir meilleur commentateur d’un texte que son auteur ? M. Kellogg a déclaré lui-même au Sénat, que la légitime défense est un terme vague et large : « il couvre toutes nos possessions, tous nos droits : le droit de prendre les mesures qui préviendront un danger dont les Etats-Unis sont menacés» (32). L’Angleterre étend aussi loin le sens du mot légitime défense : «Il y a par le monde certaines régions où la prospérité et l’intégrité territoriale présentent pour notre paix et notre sécurité un intérêt particulier et vital. Le Gouvernement de Sa Majesté a eu soin, dans le passé, d'indiquer clairement qu’il ne saurait être toléré aucune intervention dans ces régions. Leur protection contre toute attaque est pour l’Empire Britannique une mesure de défense légitime... Le gouvernement de Sa Majesté accepte le nouveau traité à la conditions qu’il ne porte aucune atteinte à sa liberté d’action à cet égard » (38). Soulignons un passage qui montre bien ce qu’on veut faire de la légitime défense : «aucune intervention ne saurait être tolérée dans ces régions ». M. d’Avila Lima pouvait déclarer

. (0) Cité par Lisjen : Le Pacte Kellogg. Documents concernant le traité multilatéral contre la guerre, p. 54. — A. W. Sythoff, Leyde, 1928.

(1) Op. cit., p. 70. :

(32) Congressional Record. 70 th Congress, 24 session, p. 1.280.

(33) Note du 19 mai 1928, cité par Lijsen, p. 46,

devant la Première Commission en 1930 qu’on se trouvait en présence d’un « monroïsme dangereux » (34). Comment ne pas conclure avec M. Vaudry : «Le Pacte de Paris bouche bien, dans une certaine mesure, la fameuse fissure de l’article 15, al. 7 du Pacte de la Société des Nations, mais, faute de définir la légitime défense et par ce qu’il assimile en réalité la défense de simples intérêts nationaux, après avoir obstrué une brèche dans l'interdiction de la guerre, il en ouvre deux autres, béantes, devant les éventuelles tentatives de deux vastes Empires » (25).

On nous a dit, et des commentateurs aussi éminents que M. Jean Ray (36), que le gros intérêt du Pacte de Paris est qu’il ne condamnait pas seulement la guerre d’agression, mais toute guerre conçue comme un instrument de politique nationale. Quand on examine les réserves que nous venons d’exposer, on s’aperçoit qu’en réalité le Pacte Kellog ne condamne rien d’autre que la guerre d’agression. L'Etat peut entrer en guerre pour la simple défense d’intérêts vitaux menacés. Une déclaration des Etats-Unis (postérieure il est vrai) est à ce point de vue symptomatique : « Chaque nation est libre à tout moment et nonobstant les clauses du traité de se défendre et elle seule demeure juge de ce qui constitue le droit de légitime défense, de la nécessité et de la mesure de ce droit » (37).

Ces réserves avaient empêché certains Etats, dont cinq Etats ibéro-américains membres de la Société des Nations, d’adhérer au Pacte de Paris. Ceci s’explique par la crainte que ces pays peuvent éprouver de par certains aspects de la doctrine de Monroë. Ces réserves joueraient-elles si on rapprochaïit les deux pactes et leur seraïent-elles opposables ? La question de l'admission des réserves fut discutée. Pour M. Minoresco, représentant de la Roumanie, les pays qui font partie de la S.D.N. et qui ont signé le Pacte de Paris avec des réserves, verront tomber celles-ci, tandis que ceux qui n’en font pas partie conserveront leurs réserves (38). Pour M. Noël Baker (39) et M. Rolin (40), le Pacte de Paris subsisterait avec des réserves, mais celles-ci ne représenteraient « aucune nécessité » entre les mem-

CGHMAMTISO IC MN p. 85.

(36) Commentaire, p. 74.

(37) Cité par Rutgers : La mise en harmonie du Pacte de la S.D.N. avec le Pacte de Paris. La Haye, 1930, IV, p. 73.

bres de la Société des Nations, dont les obligations seront réglées par le système déjà existant du Pacte. Pour M. Hoffinger (41), les réserves au Pacte de Paris n’existent pas. Il semble bien qu’en, fin de compte, c’est cette même interdiction de la guerre, imprécise «soumise à des interprétations ou réserves dont la portée est vaste mais incertaine» qu’on a voulu intégrer dans le Pacte de la S.D.N. M. Rutgers qui soutient ce point de vue, cite un rapport de la sous-commission de la première Commission qui semble convainquant (42). Il est question de la situation des membres de la S.D.N. qui n’ont pas adhéré au Pacte de Paris et il ressort de ce texte que le Covenant, dans sa nouvelle rédaction, devra être interprété au moyen du Pacte Kellogg qui, lui, s’interprète selon ses travaux préparatoires.

Ainsi donc, pour «boucher » le fameux «trou» du Covenant, on nous propose un système qui présente lui-même une singulière lacune. Et c’est très grave, car ce système en même temps risque de fausser tout l’édifice du Pacte Nous avons vu que c'était une des caractéristiques de notre constitution internationale que l'interdiction de la guerre se limite au cas où un différend a trouvé une solution, cette interdiction étant raunie de sanctions. Dans la mesure où l’on croit que le droit prime même la paix (et je sais que le problème du primat du droit ou de la paix a dominé la Société d’une manière constan'e) on ne peut admettre qu’une question demeure pendante. Si personne ne lui fait justice, selon cette conception, l'Etat est légitimé à agir (43). Forte de ces principes, la Société n’interdit le recours à la guerre que lorsqu’elle impose une solution de justice. Au contraire, le Pacte amendé selon le Pacte de Paris, condamnerait d’une manière très large la guerre, sans égard à l’absence de solution ou même de voie de recours. On arriverait ainsi à une singulière contradiction, condamnant la guerre, même lorsqu'il n’y a aucun autre moyen d’obtenir raison, tout en l’admettant, alors qu’il existerait peut-être des mesures pacifiques, au nom de ce principe de légitime défense élargi qu’admet le Pacte Kellogg, ou encore en vertu de la permission pour tout état d'intervenir militairement contre un Etat en rupture de ce Pacte. C’est ce que ne semble pas voir M. Jean

(42) Rutgers : La mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte de Paris. La Haye, 1931, IV, p. 92.

(43) La simple morale naturelle impose pourtant qu’il n’y ait pas disproportion entre le but (le tort à redresser) et le moyen (la guerre).

Ray, quand il ne croit pas en une liaison nécessaire entre l’interdiction de la guerre et l’organisation de voies de recours et de solutions pacifiques (44).