D) LES RÉFORMES PROPOSÉES

Briand avait vu ce danger et l’avait dénoncé. Dans son discours du 14 janvier 1930, il souligne qu’il ne s’agit pas de transposer d’un Pacte dans l’autre l’interdiction de recourir à la guerre « mais d'adapter ce principe général aux dispositions positives, concrètes, juridiques, du règlement organique que constitue, pour les membres de la Société des Nations, le Pacte qui les unit (45). Il insiste encore plus dans sa lettre du 2 mai 1931 : «Ne point assurer à tous les litiges portés devant le Conseil de la Société des Nations une solution définitive serait laisser ouverte la possibilité de guerres, qui, éclatant sans qu’aucun élément objectif ne désigne l’agresseur, placerait chaque Etat devant la redoutable responsabilité de déterminer, selon des éléments imparfaits et en tout cas subjectifs, la manière dont il devrait s’acquitter du devoir impérieux que lui impose l’article 16 du Pacte » (48). C’est bien montrer que l’élargissement de la condamnation de la guerre réclame un élargissement correspondant des voies de recours pacifiques et des garanties. Mais procéder à ce dernier élargissement c’est modifier le Pacte dans nombre de ses dispositions. En effet, c’est ce qui fut très vite décidé. Modifications profondes et qui s’expliquent. Il s’agit en effet de réaliser une condamnation de la guerre qui jusqu'ici n’existait pas, ni dans le Pacte de Kellogg en vertu des réserves qui l’ont accompagné. Le seul moyen d’éviter le danger de ces réserves et de ne pas déséquilibrer à tout jamais l’édifice du Covenant est de créer des voies de recours obliga-

toires et de prévoir des solutions pour tous les conflits.

En étudiant les projets de réformes quant aux voies de recours et à l’arbitrage obligatoire, nous avons vu ces essais de modification. Ils furent mis en avant conjointement, à quel-

(44) Supp. I, p. 15.

(45) Cité par Rutgers : La mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte de Paris. La Haye, 1931, IV, p. 112.

(46) À. 11, 1931, V, p. 4 ; id., p. 113.

ques nuances près, par les Français et les Allemands (42) dont l'esprit juridique ne pouvait se contenter d’une simple référence d’un Pacte à l’autre, ou, comme le Voulaient les anglais, d’un «enlèvement de bois mort». C’est ainsi qu’on peut lire dans les observations du Gouvernement allemand : «toute construction organique de la mise hors la loi de la guerre ne peut être réalisée que pari passu avec un examen et le cas échéant avec un développement organique du système de règlement des litiges... » Et trois pages plus loin : « Si, par l’adaptation du Covenant au Pacte de Paris, on veut exclure du Covenant la guerre, d’une façon absolue, comme moyen de réaliser des revendications nationales, il faut qu’on ne laisse point de lacunes dans le domaine du règlement pacifique des conflits. Car le seul règlement qui puisse offrir des perspectives de succès et de durée, c’est un règlement qui garantisse une relation d'équilibre entre l'interdiction de la guerre et la solution pacifique des différends. C’est sur l’équilibre de ces deux éléments que repose le Covenant.. >» De même, dans les observations du gouvernement français : «Le Pacte de Paris a condamné la guerre et a stipulé à son article 2 que c’est exclusivement par l’application de méthodes pacifiques que doivent être recherchés » le règlement ou la solution de tous «les différends ou conflits ». Il convient de tirer de cette situation toutes les conséquences qu'elle comporte ».

Cet effort devait être tenté. Mais à travers les amendements proposés par le Comité des Onze et par la sous-commission de l’Assemblée il ne devait pas aboutir. Nous l’avons vu. Certes, la nouvelle rédaction de l’art. 12 envisageait bien que l’on n’emploie plus que des moyens pacifiques, mais si on se reporte à l’art. 13, on s’aperçoit qu’en réalité, tout en interdisant la guerre, on ne mettait pas en œuvre de moyens de solutions efficaces. Pour les deux cas dangereux : le cas de non-unanimité du Conseil et le cas d’un différend portant sur une question du domaine réservé, les amendements ne montrent guère de pro-: grès.

On voit donc combien profonde était la transformation imposée au Covenant par la condamnation absolue de la guerre. Il ne s’agissait pas seulement de proclamer un principe et de modifier un ou deux articles. Une refonte totale du Pacte s’im-

(47) Cf. Gallus : «La mise en harmonie du Pacte de la S.D.N. avec le Pacte de Paris». Revue de Droit International, 1930, p. 14 sqq.

posait, la transformation d’une charte provisoire et constructive en un acte parfait. Ceci impliquait l’organisation d’un système complet de voies de recours, ceci allait influer aussi, et nous le verrons en étudiant l’évolution de l’article 16, sur le problème des sanctions.

Il ne s’agit que de rappeler brièvement la lutte qui devait se faire sur ce point. Dans quelle mesure la condamnation inconditionnée de la guerre influerait-elle sur les ‘sanctions ? Il importe de le rappeler car la complexité de ce problème et l’impossibilité d'aboutir allait amener en fait, l'abandon du projet de mise en harmonie des Pactes. C’est ici la grande lutte entre les deux conceptions de la Société. Le Pacte Kellogg lex imperfecta, apparait aux tenants d’un pacifisme négatif et aux partisans d’une Société des Nations diplomatique comme un véritable idéal. Il était naturel de s’attendre à ce qu’ils profitent de cette occasion de la mise en harmonie pour tâcher d’abolir ces mesures coercitives que peut employer la Société et qui contribuent à lui donner son caractère organique. C’est assez curieux de voir qu’au moment même où on tâche de parfaire la Société dans ses buts, on tend à l’amputer dans ses moyens.

C’est en 1930 que commence ce que M. Ray appelle «la véritable bataille » (50). « Pour metre en harmonie les deux Pactes il serait logique de supprimer les sanctions » déclarent MM. Ito (50) (Japon) et Te Water (51) (Afrique du Sud), tandis que M. Unden (52) rappelle qu'aux U.S.A. on a compris le Pacte de Paris comme une suppression même des sanctions. Pourtant c’est sur le problème d’une extension des sanctions que s’est orienté le débat. Les Pays Scandinaves font part de leur inquiétude. Augmenter les cas d’interdiction de la guerre n’est-ce pas étendre le danger de la répression ? (53). On avait proposé aussi d’envisager deux sortes d’obligations. Celles découlant du Covenant, comme le moratoire de trois mois, qui seraient munies des sanct:ons de l’art. 16, tandis que dans les autres cas, les Etats conserveraient vis-à-vis du contrevenant leur liberté d’attitude.

(48) C’est nous qui soulignons. A. 1931, C. I, p.

(49) Commentaire, sup. I, p. 16.

(53) « L'extension des sanctions consiste surtout en ce que les sanctions deviennent obligatoires également dans le cas où le Conseil n’est pas parvenu à se mettre d’accord sur une solution du différend et où une des parties recourt

à la guerre après la fin du moratoire de trois mois prescrit dans le Pacte actuellement en vigueur » (Unden, Suède) : A. 1930, C. I, p. 40.

La presque unanimité des autres pays protesta (54), allégant, à juste titre, que «le Pacte de la S.D.N. étant une loi organique, il est impossible d’envisager deux sortes d'obligations, dont les unes seulement seraient sanctionnées ». Devant la difficulté, on nomme une sous-Commission et on décide de consulter à nouveau les gouvernements (55). En 1931, la même question devait ressusciter. Elle allait être la pierre d’achoppement devant laquelle échoueraient tous les efforts. Si bien que « considérant... le lien intime qui existe entre la réforme préconisée et l’œuvre prochaine de la Conférence du Désarmement»> on décida de renvoyer la question à cette conférence. On sait quel fut le sort de celle-ci. Les projets de refonte du Pacte en vue de le mettre en harmonie avec le Pacte de Paris sombrèrent avec elle.

Une leçon se dégage tout de suite de la bizarre épopée du Pacte Kellogg. Il importe de ne pas toucher au Covenant de la Société des Nations sans une extrême prudence. On avait voulu supprimer ce qu’on considérait simplement comme une lacune du Pacte, n’ayant pas bien vu de quoi il s’agissait en réalité. Tout l’édifice du Pacte en fut secoué, recours juridiques, sanctions, et même l’unanimité (56). On n’aboutit à aucune réforme, mais l’ébranlement demeure. Des parties entières du Covenant ont été âprement discutée qu’on croyait généralement admises. En dehors de toute crise, sans échec de la part de la Société, on a gravement nui à son prestige.

La leçon semble avoir été comprise. Les projets officiels pour la mise en œuvre des principes du Pacte sont aujourd’hui assez modestes et prudents, pour la plupart. Les autres sont trop souvent l’œuvre de stratèges en chambre — quand ils ne sont pas des rêves de vieilles filles en folie — pour qu’on puisse y attacher une très grande importance.