ET DE L'INDÉPENDANCE POLITIQUE

On peut dire de l’article 10 qu’il est le nœud de la sécurité collective. Il en établit en quelque sorte la base. Les stipulations en sont assez brèves : « Les Membres de la Société s'engagent à respecter et à maintenir contre toute agression extérieure, l’intégrité territoriale et l'indépendance politique présente de tous les Membres de la Société. En cas d'agression, de menace ou de danger d'agression, le Conseil avise aux moyens d'assurer l’exécution de cette obligation ». Cet article a donc deux buts : assurer le respect de l’intégrité territoriale, assurer l'indépendance politique présente des Membres de la Société.

Cet article est essentiel pour la signification de la Société. « Grâce à ce texte capital, écrivait M. de la Pradelle en 1923 (1), la Société des Nations s’élève au-dessus de l'institution chère au pacifisme Anglo-Saxon des Leagues to enforce Peace, pour devenir une véritable organisation d’entr’aide internationale contre la cupide entreprise des nations qui, par la force, cherchent à s’étendre aux dépens des autres ».

Dès la Conférence de la Paix, on avait vu s'opposer ici les tendances continentales et les tendances anglo-saxonnes. Wilson qui est le promoteur de l’article 10 avait rencontré de vives oppositions jusque dans son entourage (2). Dans un memorandum, le délégué du Canada, Sir Robert Borden avait demandé la suppression ou la modification de l’article 10 (3). Par

(1) A. de Geouffre de la Pradelle : Préface à la thèse de M. Titus Koma-

.nicki : La question de l'intégrité territoriale dans le Pacte de la Société des

Nations. Paris, 1923, p. 11.

(2) En particulier de la part de Lansing, son Secrétaire d’Etat. (3) Miller, I, p. 358.

contre, la France et les petites puissances avaient veillé jalousement à son maintien (4).

$ 1. — Les projets de réforme de l’Article 10

a) Les amendements canadiens

Dès le début de la Société, la lutte allait reprendre autour de l’article 10. C’est le Canada, dont nous savons qu’à la Conférence de la Paix il s’était montré hostile à ses stipulations, qui mena l’attaque. Offensive singulièrement vigoureuse puisqu'elle ne tentait pas à moins qu’à la suppression de l’article. Le gouvernement du Canada avait en effet rencontré devant son Parlement la plus vive opposition, presque aussi vive qu'aux Etats- Unis, et il n’avait pu l’apaiser qu’en s’engageant à demander la suppression de cet article à la première Assemblée (5). La politique canadienne vis-à-vis de l’Europe est assez particulière et elle explique fort bien cette hostilité à l’article 10. Le Canada n’éprouve aucun besoin de sécurité, car la sienne est assurée par l'appartenance à l’Empire Britannique aussi bien que par son éloignement des points névralgiques du globe. Par ailleurs, il subit très fort l’attraction politique des Etats-Unis, et les campagnes isolationnistes trouvent un écho dans ce pays. Enfin, au moment où nous nous trouvons, le Canada prétendait que la suppression de l'Article 10 amènerait l’adhésion des Etats-Unis au Covenant. C’était déjà à l’époque, une illusion (6).

(4 Voir en particulier les interventions de M. le Doyen Larnaude : Miller, II, pp. 369-874. :

(5) Cf. sir Lomer Gouin à la III Assemblée : A. 1922, C. I, paid

(6) Cette proposition du Canada répondait à un courant assez profond de la doctrine et de l’opinion. Quand on consulte cet excellent baromètre des idées sur la S.D.N. que constitue le rapport de M. Alvarez (Institut de Droit International, 27° Commission. Rapport de M. Alejandro Alvarez, concernant l'étude critique du Pacte de la S.D.N., Paris, Presses Universitaires de France) à la 27° Commission de l’Institut de Droit International, on voit à cette même époque s’affronter des avis très différents. Si la garantie territoriale trouve d’ardents défenseurs, tels M. Diena, M. de Boeck, M. Le Fur, M. Plana Suarez, M. de la Barra, il semble pourtant qu’une majorité se prononce contre (ibid, pp. 41-42). Certains cherchent des garanties du côté du régionalisme et nous les retrouverons quand nous étudierons cette question (La Barra, A. Rolin, M. de Montluc, M. H. Wehberg, M. Kaufman, M. de Wisscher, M. Gemma, M. Bellot, M. Scott, M. Alvarez, M. Marschal Brown, M. Blocizewski ; ibid., pp. 42-44) ; d’autres sont purement et simplement partisans de la suppression. M. Merignhac (ibid., p. 44) déclare : «Nous considérons la clause de garantie de l'intégrité du territoire comme inutile et dangereuse, de nature même à écarter

Le 4 décembre 1920, M. Donerty présenta donc à l’Assemblée la proposition suivante : «que l'Article 10 du Pacte de la Société des Nations soit et qu’il est par la présente éliminé » (7). L’Assemblée ne voulant pas donner une impression d’instabilité du Pacte avant même sa mise en œuvre, renvoya cette proposition à une Commission des Amendements que le Conseil venait de créer. En juin 1921, la délégation canadienne appuya sa proposition d’un mémoire où elle exposait ses vues en précisant les motifs (8). Elle appuyait sa demande d’amendement sur une conception de l’Article 10, d’après laquelle celui-ci reconnaîtrait la légitimité de toutes les possessions actuelles. Nous verrons ce qu’il faut penser d’une affirmation que la présence même de l'Article 19 suffit à contredire.

Le Canada avait une interprétation propre de l’Article 10 ; d’autres aussi avaient la leur, et dès lors, on décida de constituer une Commission de juristes présidée par M. Scialoja (9).

L'affaire vint à la Première Commission de la II: Assemblée. On n’aboutit qu’à un ajournement. Mais la discussion avait fait comprendre à la délégation canadienne l’opposition qu’elle rencontrerait. Aussi la voyons-nous abandonner la suppression de l’Article 10. Elle admet désormais le principe de la garantie territoriale. Il n’y eut sans doute pas de sa part rétractation formelle, mais elle abandonne cet objectif.

beaucoup d'Etats de la Société ». Il est assez curieux de voir la manière dont, dans ce même texte, il se prononce pour le système des Alliances. Pour M. Blocizewski (1bid., p. 44) : «les garanties relatives à l’intégrité du territoire dont purement illusoires >». M. Dupuis (ibid., p. 45) affirme que «la courte expérience de la Société des Nations a montré la parfaite vanité de toute garantie générale de l’intégrité territoriale des Etats». M. Politis (bid., p. 46) s’en tient à une opinion souvent exprimée par les tenants des tendances anglosaxonnes au cours de la rédaction du Pacte : «L’engagement devrait être limité au respect, et ne plus porter sur le maintien de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique ». Quant à M. Errera (dans le même sens, Lord Phillimore, MM. Asser, de Taube, Kleen., d’Olivart, Kebedgy), il trouve, paraîtil, la garantie « absurde ».

(8) Ce memorandum est très proche, dans son fond, de celui adressé par le même gouvernement à la Conférence de la Paix, le 13 mars 1919 . cf. Miller, I, p. 358.

(9) Sur un premier point, la résolution présentée par la Commission répondait à la délégation canadienne : « L’objet de l’Article 10,'était-il dit, n’est pas de perpétuer l’organisation territoriale telle qu’elle a été établie et telle qu’elle existait à l’époque des récents traités de paix. Des modifications pourront être apportées à cette organisation par divers moyens légitimes. Le Pacte admet cette possibilité ».

« L'article 10 du Pacte a pour objet de proclamer le principe que dans l’avenir le monde civilisé ne pourra tolérer des actes d’agression comme un moyen de modifier le statut territorial et l’indépendance politique des Etats du monde.»

Le gouvernement canadien ne renonce pourtant pas à s’élever contre ce qu’il considère un danger. Il ne poursuit plus la suppression de l'Article 10, mais tâche d'obtenir un amendement dans un sens qui précisât et éventuellement accrût le degré de liberté des Membres de la Société à l’égard des prescriptions du dit Article. ;

A l’Assemblée de 1921, à la cinquième séance de la Première Commissions (10), le délégué canadien, M. Lapointe, admettant « la force des arguments qu’on donne pour son maintien », mais cet article ayant été l’objet d’ « interprétations diverses et contradictoires» propose deux modifications. En premier lieu, qu’on ajoute à l’Article 10 actuel les mots suivants : «tenant compte des circonstances politiques et géographiques de chaque Etat ». D’autre part, « pour tenir compte de la suprématie parlementaire des divers Etats», la délégation canadienne proposait cet autre amendement : «L'avis donné par le Conseil en cette circonstance sera considéré comme un point de la plus haute importance qui sera pris en considération par tous les Membres de la Société, avec le désir extrême de se conformer aux conclusions du Conseil ; mais aucun Membre ne sera obligé de commettre un acte de guerre quelconque sans l'autorisation de son Parlement, de sa législature ou tout autre corps représentatif ». |

La première impression fut, c’est très visible quand on lit les comptes-rendus, un extrême soulagement parmi les délégations. Le Canada abandonnaït ses prétentions à faire abolir un article que beaucoup considéraient (ils profitèrent de ce jour pour l’affirmer à nouveau) comme la clef de voûte du Pacte « Ce serait décapiter la Société des Nations que de la priver de son Article 10», déclare à cette réunion M. Joseph Barthélémy (11). |

Pourtant les nouvelles propositions canadiennes tendaient à modifier singulièrement l'Article 10. Si le premier amendement (régionalisme) n’apparaît pas comme très dangereux, le second soulève immédiatement de bien plus graves problèmes. En effet, il ne visait pas à moins qu’à supprimer la garantie internationale. « Le Conseil avise aux moyens d'assurer l'exécution de cette obligation» disait l'Article 10. Sans doute, dans un pareil système n’appartient-il pas au Conseil de s'adresser

(10) A. 1922, C. I, p. 22 sqq.

AC AS S 5 Que -E 4 Ébus

directement aux peuples et aux armées des Etats Membres, par

dessus les autorités constitutionnelles, pour leur imposer cer-

taines préstations. Ce sont ces autorités constitutionnelles qui sur la recommandation du Conseil ont à agir. Elles le font en toute liberté. « Tout organe constitutionnel d’un Etat est libre de prendre telle décision qui lui convient, sur quelque point que ce soit, quels que soient les engagements internationaux de son Etat » (12). Ce point est très net. « Mais si, se décidant en pleine liberté, il vient à manquer à une obligation internationale de PEtat, cet Etat a à répondre de ce manquement du chef de l'autorité constitutionnelle par le jeu de la responsabilité internat.onale >» (13). C’est ici que la proposition d’amendement canadien venait tout changer. Reprenons-en le texte : « L'avis donné par le Conseil en cette circonstance sera considéré comme un point de la plus haute importance qui sera pris en considération par tous les Membres de la Société avec le désir extrême de se conformer aux conclusions du Conseil ; mais aucun membre ne sera obligé de commettre un acte de guerre quelconque sans l’autorisation de son Parlement, de sa législature ou tout autre corps représentatif ». Nous voyons bien comment il faudrait interpréter les dernières lignes : si ces organes constitutionnels, agissant en toute liberté, s’autorisent de cette liberté même pour ne pas répondre à leurs obligations internationales, les Etats auront à répondre de ce manquement par le jeu de la responsabilité internationale. Nous n’en dirons pas autant du début de cet alinéa. « L’avis donné par le Conseil sera considéré comme un point de la plus haute importance qui sera pris en considération par tous les membres de la Société, avec le désir extrême de se conformer aux conclusions du Conseil >. C’est proprement supprimer tout caractère obligatoire de la garantie territoriale et politique. La responsabilité internationale de l'Etat n’est plus engagée puisqu'il n’a plus « qu’à prendre en considération, avec le désir extrême...» Quelles que soient les épithètes dont on charge ce texte, la fêlure de-

meure. Dans ce nouvel article 10, il n’y eût plus eu d'engagement

international. La garantie internationale était éclipsée (14).

(12) A. de Geouffre de la Pradelle : Cours à la Faculté de Droit de Paris, année 1931-32, 26° leçon, p. 9.

(3) Id., ibid.

(14) La réponse très détaillée de la Pologne devait s’appuyer sur un autre argument pour la même démonstration (C/. A. 1923, C. I, p. 51) : « Au point de vue juridique, la proposition susdite doit soulever de plus sérieuses objec-

On consulta les gouvernements : leurs observations furent très diverses, largement contradictoires aussi. Le premier des amendements canadiens ne sembla pas soulever de très graves difficultés. L’impression générale est qu’il est déjà contenu dans la rédaction très souple de l'Article 10. La France le critique comme trop limitatif : «il convient de ne pas limiter par une formule insérée dans l’Article 10 les pouvoirs reconnus au Conseil. Celui-ci doit avoir la faculté de tenir compte de toutes les circonstances particulières à chaque Etat, non seulement politiques et géographiques, mais encore économiques ou autres. Il doit même pouvoir, dans certains cas, s’élever au-dessus de considérations propres à certains Etats et se laisser guider uniquement par l'intérêt supérieur de la paix du monde, dans les recommandations qu’il pourra formuler afin de faire respecter et maïntenir l'intégrité territoriale et l’indépendance politique des Etats Membres contre toute agression, ou même en cas de menace ou de danger d’agression » (15). Sur le second amendement proposé, l’opinion se divise bien plus. Certains y sont franchement hostiles (16), d’autres au contraire, assez favorables (17). Quelques-uns expriment le désir qu’on sursoit à toute modification de l’Article 10 jusqu’à ce que le Pacte de garantie mutuelle, qui dans une certains mesure doit y suppléer, soit mis en œuvre. Ce qui apparaît surtout, comme le souligne M. Rollin, c’est une extrême divergence d’interprétations. « D’aucuns déclaraient expressément voir dans l’Article 10 en vigueur, l’essentiel de ce que le Canada désirait : les réponses de la Belgique, du Danemark, des Pays-Bas, de la Suède... étaient rédigées en ce sens. Au contraire, la Finlande, la Grèce, la Pologne et la

tions, car elle modifie totalement l'Article 10. En effet, tout Parlement, tout corps législatif ou représentatif, en ratifiant le Pacte de la Société des Nations, avait explicitement, par cela même, donné d’avance son approbation à l’exécution des mesures qui sont une conséquence logique des engagements contractés par les Membres de la Société des Nations. Par conséquent, il semble évident que lacceptation du deuxième amendement de la délégation canadienne, aurait absolument la même portée que la suppression pure et simple de l’Article 10, tel qu’il se présente à l’heure qu’il est ».

N'est-ce point aller un peu trop loin ? Nous retrouverons d’ailleurs cette idée des conséquences logiques des engagements contractés à propos d’un amendement bolivien à l’Article 5. Il ne semble pas que dans l’état actuel du Droit de la Société des Nations on puisse soutenir cette opinion.

(16) L’Albanie, la Perse, le Siam, la Chine, la Lettonie.

(7) L’Autriche, la Bulgarie, la Bolivie, le Canada, la Hongrie, le Portugal, l'Uruguay.

Roumanie défendaient énergiquement une « interprétation » plus radicale de l’article en vigueur » (18).

Imprécision prétendue de l’article. Rien d'étonnant alors à ce qu’on voie la quatrième Assemblée s’orienter vers une résolution interprétative du texte. Surtout après que sir Lomer Gouin eût laissé entendre que la forme des modifications apportées au texte de l'Article 10 était indifférente à son gouvernement (19).

La résolution interprétative à laquelle aboutit la première Commission devait être une sorte de compromis surtout après que sir Lomer Gouin avait laissé entendre que les engagements de l’Article 10 n'étaient que des engagements moraux (20) (thèse contradictoire avec celle de M. Doherty qui, lorsqu'il en demandait la suppression, reconnaissait à l’Article 10 une singulière force). À l’appui de sa thèse, il invoquait l’opinion d’un certain nombre de juristes : sir Frederic Pollok, le Président Taft avaient combattu l’Article 10 au temps même de la rédaction du Pacte ; Wilson lui-même. Outre que cette interprétation de Wilson est une interprétation postérieure à la signature du Pacte, ce qui lui Ôôte toute valeur pour l'intelligence du texte, elle lui fut arrachée par le Sénat Américain lorsque désespérément il essayait d’y défendre le Covenant. C’est dire le cas qu’on en peut faire.

Douter du caractère juridique des obligations découlant de l'Article 10 était sans doute un autre moyen d’en atténuer la portée. Rien pourtant ne permettait une telle assertion, qu’on retourne dans tous les sens cet article ou qu’on se reporte aux travaux préparatoires.

La Commission ne suivit pas les suggestions, d’ailleurs discrêtes, de sir Lomer Gouin. M. Rolin, rapporteur, insiste sur le caractère juridique des obligations de l'Article 10 qu’attestent les expressions suivantes de cet article : « les membres de la société s'engagent. » et un peu plus loin «le Conseil avise aux moyens d’assurer l’exécution de cette obligation » (21). Mais si on entend garder à l’Article 10 son caractère d'engagement juridique, on ne renonce pourtant pas à en atténuer la portée. Le premier paragraphe ne fait que rappeler le régionalisme dans Papplication de l’article, ce qui est sans danger pour celui-ci et

(18) Rolin, dans Munch, I, p. 463. Cf. réponses publiées A. 1923, C. I, pp. . A 10326 L'pn 11-12:

au reste ne le modifie pas. Cela le modifie d'autant moins que respectant l’opinion du gouvernement français, on lui laisse toute sa souplesse sur ce point. Dans le second paragraphe « l’avis donné par le Conseil sera considéré comme une invitation de la plus haute importance qui sera prise en considération par tous les membres de la Société avec le désir sincère d'exécuter de bonne foi leurs engagements >. En dépit du terme engagement — reconnaissance du caractère juridique de l'obligation — on voit surnager ces expressions mêmes dont nous voyions à l’instant qu’elles ne tendaient à rien d’autre qu’à libérer l'Etat de sa responsabilité internationale. Le troisième alinéa accentuait cette impression et créait une véritable substitution de compétence (22). Ce n’était plus au Conseil qu’il appartenait de juger si les circonstances donnaient ouverture à l’obligation de maintenir l'indépendance et l'intégrité du territoire des membres, mais aux pouvoirs constitutionnels de chacun d’entre eux. On ne voit pas très bien ce que devient le rôle du Conseil dans un pareil système, Il se borne à donner une sorte d’avis, mais c’est à chacun de juger à sa manière s’il y a lieu d'intervenir. Sans doute, la délégation britannique vit-elle ce que cette prétendue résolution interprétative (qui en réalité changeait absolument le sens de l’article) avait d’inacceptable. Comme sir Willonghey Dickinson le remarquait, « le troisième paragraphe de la clause interprétative laisse toute latitude à un Etat d’entamer des discussions interminables sur ce qui a été fait, ce qui n’a pas été fait, ainsi que les motifs pour et contre (23). Enfin la résolution ajoutait : « Il appartient toutefois aux corps constitutionnels de chaque Etat Membre de décider, en ce qui concerne l’obligation de maintenir l'indépendance et l’intégrité du territoire des Etats Membres, dans quelle mesure le dit Membre est obligé d’assurer l’exé-

(22) Il est à noter qu'aujourd'hui cette conception prévaut en dépit du rejet de la résolution interprétative. Voici ce qu’en dit dans son rapport au Comité des Vingt-Huit M. Nasrollah Entezam : «Selon une interprétation de lArticle 10, on avait cru que le Conseil pourrait adresser des injonctions aux Etats Membres de la Société des Nations. Ce point est maintenant éclairci. L'opinion quasi unanime des Membres de la Société des Nations est que le Conseil fait des recommandations dont les gouvernements doivent évidemment tenir le plus grand compte, mais qui ne les obligent pas. Le Conseil n’adresse pas d’ordres ni d’injonctions.

Si, comme on l’admet généralement, la décision en matière de prestation de la garantie appartient aux gouvernements, il. semble bien que dans le cas d'absence de récommandation du Conseil, les gouvernements ne sont pas déliés de leur obligation de garantie et qu’ils prennent sous leur responsabilité les mesures nécessaires à l’exécution de cette obligation». C.S.P. 19 p. 2. -

cution de cette obligation par l'emploi de ses forces militaires » (24) libérant ainsi l'Etat de sa responsabilité internationale au cas où il ne mettrait pas tout en œuvre pour garantir l'intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un des Membres.

Le projet de résolution fut adopté en première Commission par vingt-six voix contre quatre. Mais comme il arrive souvent. trois de ces pays ne maintinrent pas leur opposition en Assemblée pleinière. Ils se réfugièrent ainsi que d’autres dans cette forme aimable de l’opposition qui consiste à s’abstenir. L'état d’esprit de ces délégations fut, je crois, assez bien traduit par le représentant de l’Esthonie : « Nous ne sommes pas convaincus... que cette interprétation, une fois admise par l’Assemblée, ne formera pas tout simplement un amendement à l’Article 10, le doyen et l’ancêtre des articles du Pacte » (25). Seul le délégué de la Perse se montra irréductible. Il ne demandait, il est vrai, qu’un ajournement de la question ; le temps de recevoir d’autres directives de son gouvernement. Sir Lomer Gouin s’y opposa, demandant le vote immédiat. Par dix-neuf voix contre dixhuit l’Assemblée se prononça contre l’ajournement. On vota. Vingt-neuf pays se prononcèrent pour la résolution, vingt-deux (rien que des puissances à intérêt limité) s’abstinrent. La Perse vota contre. L’unanimité n’avait pu être obtenue. « Cette unanimité n’étant pas obtenue, dit le Président, je ne peux pas déclarer que la résolution proposée a été adoptée. D’autre part, suivant un précédent qui s’est présenté dans un cas pareil, je ne déclarerai pas non plus que la proposition a été rejetée, parce qu’on ne peut pas dire que l’Assemblée par son vote se serait déclarée en faveur de l'interprétation contraire. Je déclare donc que la proposition n’a pas été adoptée » (26).

b) Historique de l'Article 10 dans le Pacte.

L’Article 10 subsistait intact dans le Covenant. En réalité, il sortait singulièrement diminué de ces discussions. Un article qui ne demeure que par la seule volonté de la Perse ne garde guère son prestige. Surtout on avait trop parlé de l'incertitude de l’Article 10 pour qu’il conservât sa portée. Vingt-neuf nations

parmi lesquelles les principales puissances en avaient adopté une interprétation qu’il est difficile de ne pas considérer comme une restriction. L’Article 10 demeurait. dans la lettre, mais l'esprit pouvait en sembler mort (27).

Pourtant on parle encore de l’Article 10 à la Société. Le Protocole de Genève, qui dans son ensemble fut une réaction contre les tendances des premières Assemblées, marque une tendance favorable à la garantie territoriale. C’est ainsi qu’il stipule que jamais on ne devra porter atteinte à l’intégrité territoriale de l’agresseur qui aura été l’objet de sanctions. Dans les Actes de Locarno, le Pacte Rhénan atteste un effort de garantie territoriale sur le plan régional. En 1932, lors de la Conférence du Désarmement, la France présente un plan, le 14 Novembre 1932 (28) dans lequel il est dit que les Puissances « déclareront ne reconnaître aucun fait accompli intervenu à la suite de la violation d’un engagement international ». Le Pacte de Rome, lui aussi fait allusion à l’Article 10, disant que « les Hautes Parties Contractantes décident d'examiner entre elles toute proposition relative aux méthodes et procédures propres à donner dûment effet » à cet article. Mais l’histoire du Pacte à Quatre dément plutôt cette stipulation, car elle s’est déroulée dans une atmosphère intense de révisionnisme. Mais auparavant, hors d'Europe se situe un événement qui de notre point de vue a une grosse importance : la signature du Pacte Argentin de 1933. Les Etats signataires de ce Pacte s’engagent à ne pas reconnaître les acquisitions obtenues par la force. Le Pacte Argentin ou Pacte Saavedra Lamas se situe donc exactement dans le sens de l'Article 10. Pourtant l’Article avait si bien perdu de sa force que pendant plusieurs années on allait le négliger. Ce fut spécialement sensible dans l'affaire Sino-Japonaise ou la Chine sembla se garder d’invoquer la garantie de son intégrité territoriale pour se réfugier sur le terrain de l’Article 11 (29). Elle

(27) Comme le fait remarquer M. Mowatt : «these two articles (10 and 16), and others have by the use and wont of fifteen short years fallen, not into descreted indeed, but into a vague interpretation wich divests them largely of solidity or content. Customary development in the case of the League’s strought articles has simply been the taking of line of the beast resistence » Sr Mowatt : «The reform of the League ». Contemporary Review, 1934, pP. c

D’ailleurs dès 1922 M. Rollin déclarait à la Société : « quelques Etats interprêtent déjà l’Article 10 comme s’il n’existait pas ». A. 1922, C. I, p. 24.)

(28) Doc. Conf., S.D.N., 1932, IX-58.

demanda bien l’application des Article 10 et 15, mais tout son effort porta sur ce dernier texte (30).

c) L’Article 10 et les projets actuels.

Ainsi l’opposition des tendances anglo-saxonnes et continentales est arrivé à miner l’Article 10, au point qu’on ne songe plus guère à en faire usage. Cette opposition que nous relevons dès la Conférence de la Paix, subsiste aujourd’hui. Les adversaires demeurent sur leur position ; les uns continuent à dire que l'Article 10 est la clef de voûte du Pacte, les autres à affirmer qu’il importe de l’effacer. Dernièrement, le Manchester Guardian vit dans ses colonnes une série de lettres opposer les deux points de vue (31). Certains correspondants ne comptant que sur la force de l’opinion publique pour assurer la paix (ils le disent expressément) réclament la suppression de l’article 10 qui impose des charges trop lourdes, — nous retrouvons les vieilles formules — ; d’autres leur répondent en parlant de la nécessité d’une véritable institution. Peut-être parce que les pays qui en étaient jadis les champions sont aujourd’hui profondément déçus et se désaffectionnent de la Société, cette dernière opinion, quant à l’Article 10 s’affirme moins quand on consulte la presse et d’une manière générale l’opinion. Ceux qui défendaient le plus vivement la garantie territoriale, ne la cherchent plus aujourd’hui dans le système général du Pacte, mais dans des accords régionaux, ce qui implique qu’ils parlent assez peu de l'Article 10. Encore qu’ils entendent bien marquer la liaison entre les deux idées.

En résumé, l’opinion semblerait donc plutôt hostile à l’Article 10. En Angleterre, des hommes aussi éminents que Lord Peel et Lord Lothian (32) se sont déclarés opposés à la garantie territoriale. Lord Peel à la Chambre des Lords a affirmé qu’il considérait l'Article 10 comme « dangereux » (33). Le groupe des cinq prochaines années, exposant son programme dans le Times (34), envisage bien le maintien des sanctions, mais jamais

(31) Voir en particulier le Manchester Guardian du 5 mai 1936.

(32) Voir en particulier Evening News du 5 mai 1936.

(33) Débat à la Maison des Lords, le 14 mai 1936.

(34) Times, 1° août 1936. Sont membres de ce groupe : Lord Allen of Hu-

rtwood, M. Norman Angell, M. Harold Macmillan, sir Arthur Salter, Lord Cecil, M. Gilbert Murray, M. Walter Layton, Lord Lytton.

dans le cas de l’Article 10. Elles doivent garantir simplement le non recours à la guerre. En Allemagne, et le contexte politique peut expliquer la chose, on est en général hostile à l'Article 10. Le Baron de Freytagh-Loringhoven (35) déclare qu’à l’avenir la Société « n’enregistrera que des résultats négatifs tant qu’on ne séparera pas la question du statu quo de celle de la sauvegarde de la paix ».

Les Etats Membres (je ne parle pas de ceux qui ont quitté la Société, ou qui n’y ont jamais adhéré) ne suivent généralement pas l’opinion dans cette voie. Seul le Chili (36) et le Canada (37) se prononcèrent dans ce sens à l’Assemblée de Septembre 1936. Par contre, plusieurs Gouvernements semblent être partisans de la garantie territoriale. Le gouvernement bulgare (38), s’il s’élève contre la pratique des Pactes régionaux, n’en déclare pas moins : « cette garantie fondamentale, contenue dans l’Article 10, doit être conservée en entier ». Le gouvernement du Libéria (39) recommande de n’apporter aucune modification de fond aux articles 10, 11 et 16 du Pacte, qui sont des articles de sécurité ». On sent la même préoccupation chez le gouvernement argentin (40), lorsqu'il croit nécessaire d°’ « affirmer à nouveau le respect dû aux traités internationaux ». Le Danemark entend appuyer cet article, qui par la voix de M. Munch (41) demandait « un système de directives en vue de l’application des Articles 10 et 11 ». Certains gouvernements affirment leur fidélité à l’Article 10, un peu a contrario, par leur opposition même aux renforcements de l'Article 19 et au revisionnisme. C’est le cas des gouvernements de la Petite Entente (42). Nous étudierons cette position à propos de ce dernier article. Le pays le plus affirmatif, qui soutient le plus vivement l’Article 10 est sans doute le Portugal. Son représentant à la XVII Assemblée ne s’est pas contenté d’affirmer que « l’Article 10 pour la plupart des gouvernements est encore la pierre angulaire » (43). A la

(35 Baron de Freytagh-Loringhoven : « Réforme de la S.D.N. >, Volkerbund, 15 décembre 1933, p. 5.

(37) Mackensie King (Canada) : A. 1936, P., Discours du 29 sept. 1936.

(38) Communication du 9 octobre 1936 : J. O. 154, p. 32.

(39) Communication du 15 sept. 1936 (documentation relative à la mise en œuvre des principes du Pacte. J. O. 154, p. 33).

(40) Communication du 28 août 1936, J. O. 154, p: 13.

(41) A. (1936) XVI, P., p. 41.

(42) Cf. discours de M. Krofta : A. XVII, P., 29 sept. 1936.

(43) A. 1936, XVIT. Discours du 28 août 1936.

session précédente il avait développé encore plus cette idée (44) : « J’ai souvent entendu dire que le Pacte était un instrument destiné à réaliser la paix à tout prix. Je. me révolte contre cette interprétation qui ne traduit pas l’esprit de ce statut fondamental. Le Pacte a été établi pour garantir l’indépendance et l’intégrité territoriale des Nations, même par voie de guerre. il veut la paix, mais il ne serait pas au niveau de sa destinée humaine s’il ne prévoyait pas qu’il peut arriver un moment où la paix présente devrait être sacrifiée à la paix de toujours. Et il l’a prévu ». Il ajoutait : « Arrachez cet article du Pacte, vous aurez tué la Société des Nations ; diminuez sa force et, du coup, vous aurez affaibli l'organisme que nos mains devraient dresser orgueilleusement vers le ciel ».

$ 2. — L'avenir de l'Article 10

a) Mise en harmonie du Pacte de la Société

avec le Pacte Argentin.

Parmi les propositions gouvernementales pour la mise en œuvre des principes du Pacte, une surtout mérite d’être retenue comme susceptible de renforcer l’Article 10 : la proposition faite par plusieurs Etats de mettre en harmonie le Pacte de la Société des Nations avec le Pacte Argentin de 1933 (45). Certains demandent une corrélation sans préciser (46), mais le gouvernement péruvien va plus loin et voudrait que la formule actuelle de l’Article 10 soit complétée par la condamnation des guerres d'agression ét par la non-reconnaissance des acquisitions territoriales réalisées par la violence, et pour donner une valeur pratique à ce dernier principe, la Société et ses organismes ne pourraient « connaître de questions découlant de lexercice d’une juridiction territoriale illicite » (47).

Nous ne nous trouvons pas en présence d’une question nou-

(44) A. XVI 1936, P. p. 53.

(45) M. Mayard (Haïti) : A. 1936 XVII, Discours du 21 sept. 1936 ; M. Murch (Danemark) : A. 1936 XVI, P., p. 41 ; M. Guani (Uruguay) : A. XVI, 1936, P., p. 40.

(46) Garcia Oldini (Chili) : A. 1936 XVII Discours du 20 oct. 1936 et Communication du gouvernement argentin du 28 août 1936 (J. O. 154, p. 13).

(47) Communication du gouvernement péruvien. J. O, 154, p. 25.

velle pour la Société. Dès 1921, M. Braga (Brésil) dans sa proposition de « blocus juridique universel » demandait à ce que la Société ne reconnaisse pas les territoires acquis par la force (48). En 1928, M. Procope (Finlande) (49) remarque que l’Article 10 ne contient pas seulement l’engagement de respecter et de garantir le statut politique et territorial : « On doit déduire de cet article la conclusion que les Membres de la Société ne peuvent pas reconnaître comme définitive et valable une situation qui serait le résultat d’une agression ou d’un acte contraire à la règle sanctionnée par l'Article 10. C’est là une conclusion sur laquelle la délégation finlandaise a attiré l'attention du Comité de sécurité, conclusion qui a été sanctionnée par ce Comité comme étant bien fondée ». Le Plan de Paix français du 14 Novembre 1932 (50) demande qu'aucune puissance ne reconnaisse le fait accompli intervenu à la suite de la violation d’un engagement international. En 1931, nous trouvons une proposition péruvienne (51) tendant à ce que le Secrétaire Général refuse l’enregistrement des traités obtenus par la force et à ce que la Société considère comme nulles les stipulations qu’ils pourraient contenir. Enfin dans la communication que, sur l’ordre de son gouvernement, il adressait au Conseil, M. Ruiz Guinazu, ministre da l’Argentine à Berne, suggérait que le Pacte Saavedra Lamas fut soumis à la Commission créée pour examiner la coordination du Pacte de la Société et du Pacte de Paris (52). Le 18 Janvier 1934, le Conseil se ralliait à la suggestion du gouvernement argentin. Successivement en 1934 et en 1935 l’Assemblée s’associa à la décision du Conseil. Mais comme le remarque dans son rapport au Comité des Vingt-Huit, M. Carlos À. Pardo : « elle n’eut cependant pas l’occasion de discuter le Pacte Argentin, étant donné que la Commission à laquelle ce Pacte avait été renvoyé ne s’était pas réunie ».

De nouveau en Juillet 1936, le gouvernement argentin présenta sa proposition, en l’appuyant d’une brochure rédigée par les soins de son ministre des Affaires Etrangères (53). Par des

(48) A. 1921, C. III, p. 396 sqq.

(HO)EAUL028 BP DD:

(60) Doc. Conf., S.D.N., 1922, IX-58.

es pert de M. Carlos A. Pardo (Argentine) au Comité des Vingt-Huit, (53) République Argentine. Ministère des Affaires Etrangères. Traité général

pour développer les moyens de conserver la paix. Buenos-Aires, 1936. Paris, Pedone, 1936,

résolutions en date des 8 et 10 Octobre 1936, l’Assemblée faisait figurer la question de l’harmonisation et de la coordination du Pacte avec le Pacte de Buenos Aires parmi les problèmes qui se rattachent à la question de la mise en œuvre des principes du Pacte, qu’elle avait renvoyée à la Commission des Vingt- Huit. M. Cantilo A. Pardo remarque dans son rapport (54) que « la question de la coordination du Pacte de la Société avec le Pacte Argentin se présente dès le début comme une question de coordination, non pas des textes, mais des mesures ». Etant donné les difficultés que soulève tout amendement au Pacte, étant donné aussi les déboires auxquels ont amené la mise en harmonie du Pacte de la Société avec le Pacte de Paris, il est prudent de poser le problème sous cet'angle. Par ailleurs il ne semble pas que de toute façon un rapprochement des textes s’impose, au moins en ce qui concerne la stipulation la plus intéressante du Pacte Saavedra Lamas, celle que nous étudions en ce moment : la non-reconnaissance des acquisitions territoriales obtenues par la force. Ce principe est en effet inclus dans l'Article 10. Dans leur appel au Japon, en date du 16 février 1932 (55), les membres du Conseil autres que les parties en conflit rappellent cet article en en tirant la conséquence suivante : « Aucun empiètement sur l'intégrité territoriale et aucune atteinte à l’indépendance d’un des Membres de la Société des Nations, commis au mépris de l'Article 10, ne sauraient être reconnus comme valides et effectifs par les Membres de la Société ». Le 11 Mars 1932 l’Assemblée (56) déclare que les Membres de la Société des Nations sont tenus de ne reconnaître aucune situation, aucun traité et aucun accord qui pourraient être obtenus par des moyens contraires au Pacte de la Société des Nations. Par conséquent le principe du Pacte de la Société est déjà celui du Pacte argentin. Même si on envisage la non-reconnaissance comme une sanction, aucun amendement n’est nécessaire, puisque les sanctions de l’Article 10 sont à l’état inorganique et que la Société peut envisager toutes celles qu’il lui plaît. Ce serait d’ailleurs inexact d'envisager ce principe comme une sanction. Il y a simplement impossibilité pour la Société de reconnaître une possession qui a été faite contrairement aux stipulations du Droit International nouveau et se trouve être une possession sans

(56) A. 1932 (Extr.), P., p. 87.

titre. L’Article 10 interdisait toute annexion violente de territoire, le droit de conquête ne peut être un titre juridique à la possession de ces territoires, non plus qu’il ne peut prescrire ni effacer les droits antérieurs. On ne peut donc reconnaître ses acquisitions à l’agresseur.

C’est ici que la distinction de M. Scialoja entre le pétitoire et le possessoire, toute subtile et séduisante qu’elle soit, s’avère fausse. Elle risquait même de détourner l'Article 10 de son vrai sens. C’est justement au pétitoire qu’il interdit la reconnaissance des annexions opérées par la force, parce que possessions sans titres.

b) L’Article 10 et la non-intervention.

Un autre événement récent a mis en valeur l'Article 10 : la non-intervention dans les affaires d’Espagne. Sans doute, pour obtenir la collaboration de l’Allemagne et de l'Italie, a-t-on jugé nécessaire de ne pas faire allusion à l’Article 10, et de ne point placer la chose sous le signe de la Société des Nations. Mais en réalité les Nations se sont pliées, au moins en principe, à une des obligations de l’Article 10. Ne s’agit-il pas ici de cette obligation de respecter l’indépendance politique des Etats ? Intervenir dans un camp ou dans l’autre n’était-ce pas violer les engagements de l'Article 10 ? (57). Bien plus, pour que la non-intervention ne soit pas violée on a institué un Comité à Londres, et des contrôles ont été organisés en particulier pour empêcher les engagements d’étrangers dans les armées en présence. N’estce point là obéir à l’obligation juridique de maintenir l’indépendance politique. On s’étonne que la Société n’ait pas répondu d’une manière plus juridique aux arguments de M. del Vayo. Au reste voici ce qu’un commentateur du Pacte disait en 1930, du point de vue qui nous occupe : « Dans le cas d’une révolution intérieure, l’obligation de respecter impose aux autres membres de la Société une neutralité stricte envers les deux parties. D’abord la neutralité envers les pouvoirs constitutionnels ; voilà un des points où la comparaison entre la Sainte- Alliance et la Société des Nations se trouve en défaut ; la première avait justement pour but de maintenir l’ordre légitime

(57) Sur cette question, voir en particulier la très remarquable étude de M.

A. de la Pradelle : «La sécurité collective et la non-ingérence ». New Commonwealth Quarterly, Vol. II, n° 3, déc. 1936,

par l’aide mutuelle : le statu quo de la dernière ne repose pas sur la légitimité mais sur le besoin de paix et sur la liberté. Puis le respect oblige à la neutralité envers les insurgés : par là sont comprises toutes aides, militaires, économiques, financières. Quant à la question de savoir si la reconnaissance des insurgés comme belligérants est incompatible avec le respect, nous ne le croyons pas ; en effet cette dernière est d’un caractère passager, et donne seulement aux insurgés quelques droits élémentaires sans les mettre au même niveau que le pouvoir légitime. L'Etat qui pratique le droit d’asile envers les émigrés

nr’enfreint pas l’obligation du respect » (58).

Je sais bien que la non-intervention fut de la part de certains Etats une honteuse comédie : le principe fut malgré tout affirmé. Si on l’a violé, c’est en se défendant de le faire. Enfin il a montré sa valeur, car s’il a échoué comme « formule espagnole » il a réussi comme « formule européenne ». M. Delbos le remarquait à la VI° Commission de la XVIII Assemblée. Grâce à la non-intervention, la guerre d’Espagne s’est trouvée localisée dans la pininsule.

Le principe de l’Article 10 court un grave danger du fait de l'Italie. Les Puissances peuvent se lasser de ne point coopérer avec celle-ci, sous prétexte de ne pas reconnaître en droit une possession qu’elles se trouvent obligées, par les circonstances de la vie internationale, de reconnaître en fait.

$ 3. — Questions particulières relatives à l’Article 10

a) Les interprétations de l'Article 10

Mais parallèlement à son histoire, dont nous avons retracé les principaux épisodes, l'Article 10 risquait de se dissoudre à travers les interprétations contradictoires. On avait deux moyens de le discréditer : lui donner un sens trop fort qui le rende inacceptable et injuste, ou lui ôter toute importance en ne lui accordant plus qu’une valeur morale. La première de ces interprétations fut avancée par le Canada au début de son offensive contre la garantie territoriale. Le but de l’Article 10 eut été d’assurer la pérennité du statu quo territorial et, bien plus, d’en recon-

(58) Féodor Korenitch : L’Article 10 du Pacte. Paris, 1930, p. 95.

naître la légitimité, Cette affirmation n’est pas acceptable. L’Article 10 ne doit jamais en effet être interprété sans qu’on se réfère à l’article 19. Tous deux entourent .la partie du Covenant consacrée à la Sécurité Collective et se répondent. Dans le projet initial de Wilson n’étaient-ils pas d’ailleurs un seul et même article, ainsi que dans les propositions britanniques du 20 Janvier 1919 ? (59). Or, si on rapproche l'Article 10 de l’article 19, on ne peut dire que l’article 10 maintient sine die la situation territoriale existante.

Il faut dire pourtant que l'insuffisance des procédures prévues par ce dernier article et le fait qu’il n’ait jamais été mis en œuvre justifient, dans une certaine mesure, les craintes nées de l’article 10. Le Ministre des Affaires Etrangères de Suède, . M. Sandler, l’affirmait récemment : « Le fait que l’article 19 (révision des traités) n’a jamais été appliqué, risque de compromettre sérieusement, le cas échéant, le pouvoir de la Société des Nations d’assurer l’observation de l’article 10 » (60). On comprend donc la proposition canadienne à l’Assemblée de Septembre 1936 (61). Cet Etat voudrait voir affirmer les liens existant entre les articles 10 et 19 (62). Il a d’ailleurs été précédé dans cette voie par un fort courant de doctrine.

Mais on se trouve aussi en face d’une autre interprétation de l'Article 10. Interprétation minimisante celle-ci, qui tend à ne voir dans l’engagement de l’Article 10 qu’un simple engagement moral. C’est une affirmation qu’on entendit parfois à la Société, de la part du Canada (63), lors de sa seconde offensive et, nous avons vu, ce qui est plus grave, de la part d’un organisme de la Société, la Sous-Commission chargée en 1921 d'examiner la demande d'admission de l'Autriche : « Il n’est pas exact que la Société, aux termes de l’Article 10, garantisse l'intégrité territoriale d’aucun de ses Membres » (64). Il faudrait d’abord savoir

(69) Il est vrai que le fait d’accéder à la demande de division de l’article émanée du Gouvernement français prouve, de la part des rédacteurs du Pacte, un souci de restreindre les possibilités de modifier le statu quo.

(60) Cf. Le Temps, 28 mai 1936.

Discours de M. Mackensie King (Canada) : A. 1936 (XVII), P., 29 sept. (62) En particulier, dans ses propositions, le Dr de Auer opère ce rappro-

chement. Cf. de Auer : « Proposition pour la Réforme du Pacte de la S.D.N. ». New Commonwealth Quarterly, sept. 1936, p. 182. (63) A. 1923, C. I, p. 12.

(64) A. 1920, P., p. 579. En 1922, M. Rolin déclarait à la Société : « Quel-

ques Etats interprètent déjà l’article 10 comme s’il n’existait pas». A. 1922 C. I, p. 24,

ce qu’on entend par engagement moral. Un acte signé par un Etat l’engage toujours et on ne voit pas très bien ce que signifient ces engagements de seconde zône qu’on prétend établir. C’est une sorte d'hommage à la vertu, tout en était décidé au vice. Mais juridiquement cette distinction ne se comprend pas. Au reste les termes de l’Article 10 sont trop catégoriques pour permettre toute interprétation de cette sorte. Mais il est une autre manière, assez proche de celle-ci, de diminuer l'Article 10, et qui a été tentée à la Société, c’est d’en faire un simple énoncé de principe, liminaire aux articles suivants. Il s’établit ici une sorte de confusion. Du fait que l'Article 10 ne précise pas ses sanctions, on fut immédiatement porté à se référer aux sanctions énoncées à l’article 16 (comme le faisait M. Max Huber répondant à l’Institut de Droit International) (65), et partant on crut pouvoir rapporter entièrement ces articles.

Pourtant, dès 1921, la Commission des Juristes et la première Commission proposent l’explication suivante : (66) « L’article 10 n’énonce qu’un principe abstrait et théorique, principe dont les articles 12 et 15 constituent des applications particulières et limitées ». Ceci en même temps que cette Commission prétendait définir les sanctions de l'Article 10 par celles de l’article 16.

* LE

Les principaux commentateurs ont montré depuis que cette assimilation est inacceptable juridiquement (67). Du point de vue où nous l’étudions, elle eût limité la portée de l’article 10. En effet, c’était restreindre la garantie territoriale aux cas de guerre illicite. Or l’article 10 va plus loin. Il se soucie peu qu’une guerre soit autorisée ou non par le Pacte, ce qu’il veut, c’est empêcher, et quelles qu’en soient les conditions, les modifications territoriales obtenues par la violence ; — fût-ce après expiration du moratoire pacifique —, fussent-elles même obtenues par l'Etat primitivement attaqué (68).

(67) Cf. Rolin dans Muncb, pp. 469 sqq, et 476 sqq.

(68) Feodor Korenitch : L’Article 10 du Pacte. Paris, 1930, pp. 108 sqq.

Ray : Commentaire, p. 347.

Ne faut- il pas voir un effet de cette. théorie selon laquelle l’article 10 ne serait qu’un énoncé de principe que mettraient en œuvre les articles suivants, dans la manière dont la Chine a manœuvré lors de son grand premier diffé-

L’assimilation des sanctions de l’article 10 à celles de l’article 16 (69) eussent-elles eu un résultat aussi net ?

Le propre des sanctions de l’article 10 est leur état inorganique (70). Elles sont, d’une part, plus restreintes que celles de l’article 16, puisque l’article 10 ne contient même pas l’énoncé d’un minimum de prestation que les Etats doivent fournir. Mais elles sont aussi plus larges si elles sont, comme le veut M. Rolin : « tout cé que raisonnablément on peut exiger de chaque Membre en vue de la réalisation de la garantie collective» (71). L’assimilation des articles 10 et 16 aurait comme principal effet de substituer des sanctions définies et délimitées aux sanctions à l’état inorganique de l’article 10 (72). :

b) L'article 10 et le problème de l'agression

L'article 10 pose un très grave problème : celui de lagression. Ce qui le met en mouvement c’est l’agression ou la menace d’agression. Qu’allait-on entendre par là ?

Nous aurons l’occasion d’étudier ce grave problème avec

rend avec le Japon. Alors qu’il s’agissait bien d’une violation de l'article 10 et que celui-ci demeurait présent dans tous les esprits, C’est en vertu de l’article 11 qu’elle fit appel au Conseil (J. O., 1931, p. 2.453), le 29 janvier 1932. La Chine demanda bien l’application des articles 10 et 15 (J. O., 1932, p. 373), mais tout son effort devait porter sur.ce dernier texte. Ce qui prouve cette idée de Particle 10, conçu comme un principe général, c’est que cette invocation des articles 11 et 15, elle la fit en reprenant les termes mesurés de l’artigle 10 : il existe, disait son memerandum, «entre la Chine et le Japon, un différend résultant de l’agression de cette dernière Puissance contre l’intégrité territoriale et administrative et l’indépendance politique de la première ». Parce qu’il y a ceci, disait-elle en substance, vous devez appliquer cela. Cf. Jean Ray : Commentaire, Supp. IL, p. 62.

(69) Interprétation adoptée par la 1° Commission de la II° Assemblée en sept. 1921. Cf. Rolin dans Munch, II, p. 460.

Voir aussi Résolution de l’Institut de Droit International : A. 1923, C. I, pp. 56-57.

(70) Cf. Feodor Korenicht, op. cit., p. 119. Voir aussi les Résolutions de PInstitut de Droit International.

(71) Rolin dans Muncb, IL, p. 475.

(72) Remarquons qu’aujourd’hui deux Gouvernements demandent qu’on établisse «la corrélation qui s'impose entre les mesures de l’article 10 et les sanctions de l’article 16 du Pacte ». (Communication du Gouvernement argentin du 28 août 1936 (J. O., 154, p. 13). De même le Gouvernement chinois : «On devrait préciser sous une forme appropriée que les mesures prévues à l’article 16 ne devraient pas être exclues de la catégorie des voies et moyens auxquels la S.D.N. peut recourir en vertu des articles 10 et 11 du Pactes ». On comprend les raisons historiques et psychologiques de cette proposition chinoise, mais en soi elle ne signifie rien, l’article 10 n’excluant certainement aucune des formes de sanctions prévues à l’article 16.-Pour être à l’état inorganique, ses

sanctions n’en sont pas moins très étendues. C’est un point que nous avons eu l’occasion de préciser.

Particle 16. Problème essentiel, car une conception minimisante de l’agression risque de paralyser toute la Société, Notons que cette définition de l’agression ne doit pas forcément être la méme que dans l’article 16 et il y aurait certains dangers dans une assimilation. C’est ainsi qu’on proposa, lors du Protocole

de Genève par exemple, comme critère de l’agression : la viola-

tion des procédures prescrites aux articles 12 à 15. En adoptant une telle définition, si on l’étendait à l’article 10, on en restreindrait singulièrement la portée. En effet, dans des cas où la guerre reste permise après l’accomplissement des procédures, nous n’aurions plus de garantie territoriale. La réponse de M. Feodor Korenitch nous semble à la fois juste et subtile, aussi la reproduisons-nous en entier : « Pour arriver à une conception juste de l’agression dans l’article 10, il ne faut pas oublier qu’elle est liée avec les deux termes : intégrité territoriale et indépendance politique (73) ; il y a là une certaine relation qui est fondamentale et qui accentue la différence entre la guerre et l’agression au sens de l’article 10 » (74).

« Les articles 12 et 15 et l’article 10 ont deux objets différents : les premiers exigent l’observation d’une certaine procédure du règlement des différends, le second pose un principe applicable dans la Société. L’agression au sens des articles 12 à 15 est la violation de cette procédure, et cette violation déclenche la sanction de l’article 16. L’agression de l’article 10 est une agression contre l’intégrité territoriale ou l'indépendance politique, sans aucune préoccupation de procédure; cette agression peut être en même temps une agression qualifiée telle par les articles 12 à 15, ou au contraire une action qui n’est pas condamnée par ces articles et, par suite, n’entraîne pas la sanction de Particle 16 » (75).

* Aussi, même si on doit admettre dans les autres cas le critérium de la procédure prescrite par les articles 12 à 15, dans le cas de l’article 10 on ne peut adopter cette manière de voir (ce n’est pas au reste que nous l’adoptons dans les autres cas, la Société ne s’y est d’ailleurs pas ralliée) (76).

(73) Baak : Der Inholt des modenern Volkerrechts und der Vesprung des Articles 10 der Volkerbundsatzung. Berlin 1926, p. 69.

(74) Feodor Korenicht : L’Article 10 du Pacte de la S.D.N., p. 102.

(75) Id. ibid., p. 108.

(76) On peut rapprocher de cette conception erronée qui assimile les articles 10 et 16, l’opinion de M. Jean Ray (Commentaire, p. 348) lorsqu'il voit une contradiction entre l’article 10 du Pacte et l’article 15 du Protocole de Genève :

Une autre conception de l’agression à laquelle semble s’être rangée la Commission des Juristes de 1921 serait de comprendre par là tout violation de fait de l'intégrité et de l'indépendance, même une violation temporaire (77). Dans le cadre de l’article 10, il est difficile d'admettre une telle interprétation. Il serait contradictoire que le Pacte qui permet dans certains cas la guerre viennent l’interdire d’une manière indirecte en garantissant les Etats contre toute invasion et occupation même temporaire. En dehors du cas restreint de guerre maritime, on ne fait pas la guerre en restant chacun sur ses frontières. Ce serait détourner l’article 10 de son sens propre, en même temps que perdre de vue ce caractère imparfait du Covenant, sur lequel nous nous étendrons à propos de la mise en harmonie du Pacte Briand-Kellogg et du Pacte de la S.D.N. (78).

c) Le Rôle du Conseil

L'histoire des amendements canadiens, que nous avons longuement étudiés au début de ce chapitre, pourrait se résumer ainsi : qui doit décider des mesures à prendre pour appliquer Particle 10 : les Etats ou le Conseil ? Le plus triste, c’est que les termes de l’article 10 prêtent à interprétations contradictoires, le mot français aviser et le verbe anglais to advise n’ayant pas le même sens. C’est vers une diminution des prérogatives du Conseil que tendait, nous l’avons vu, la seconde offensive canadienne contre l’article 10. La décision de celui-ci n’engageait

« Toutefois, vu l’article 10 du Pacte, il ne pourra, comme suite à l’application des sanctions visées au présent Protocole, être porté atteinte en aucun cas à VPintégrité territoriale ou à l’indépendance politique de l’agresseur ». Au dire de l’éminent juriste, il ne s’agirait plus ici d’une protection intangible de l'intégrité territoriale et de l'indépendance politique. Sans entrer dans le fond même du débat, où pourtant on pourrait lui répondre que l’article 10 garantit l’intégrité territoriale dans tous les cas non prévus par l’article 19 et que, par conséquent, même dans le cas de sanctions, cette procédure devrait être suivie, — sans entrer, disions-nous, dans le fond du débat, il serait loisible, semble-t-il , de faire remarquer à M. Ray qu’il détourne complètement le sens des sanctions. Le Pacte ne leur a jamais donné un caractère punitif, mais préventif, et peut-on considérer comme préventif le fait de retirer définitivement un territoire à un pays. ;

(77) La Commission comprend l’article comme applicable dans chaque cas de violation de faire de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique d’un des Membres, quand même l'intention finale ne serait pas l’annexion définitive de Territoire ou la diminution de l’indépendance politique de ce Membre. Struycken : La Société des Nations et l'intégrité territoriale. Bibliotheca Visseriana, Vol. I, p. 135. L

(78) Nous retrouverons ces différents points en étudiant l’article 16,

plus en rien la responsabilité des Etats. Mais si on peut diminuer l’importance de l’article 10 en restreignant les prérogatives du Conseil ou en ôtant à la force liante de ses décisions, on peut faciliter le jeu de l’article 10 en facilitant au contraire le rôle du Conseil, et, en tous les cas, en facilitant ses décisions. Je pense ici à cette proposition de suppression de la règle de l’unanimité faite par le Gouvernement Colombien et le Gouvernement Lithuanien (79). Demande qui se trouve être celle de nombreux auteurs (80). M. Nasrollah Entezam écrit dans son rapport au Comité pour la mise en œuvre des principes du Pacte : « En premier lieu, on peut songer à écarter tout doute au sujet de l’exclusion des voix des parties, à savoir les parties qui seraient accusées d’être les auteurs de l’agression ou qui se plaindraient d’en être les victimes et les parties qui constitueraient une menace d’agression ou qui seraient l’objet de cette menace. Il semble évident que l'application normale de l’article 10 que doit permettre, selon nous, une interprétation raisonnable du Pacte, exclut que les voix des parties soient comptées. Une résolution interprétative devrait être prise dans ce sens. S’il se révélait une divergence d’opinions irréductible, il semble que le seul moyen de sortir de la difficulté serait que, quelle que soit l’opinion des Membres de la Société des Nations, ils tombent d’accord pour prier la Cour Permanente de Justice Internationale de donner un avis sur ce point ».

« Une autre question est celle de savoir si on devrait remplacer la règle de l’uanimité par celle de la majorité. Ceci, de l'avis de certains, serait désirable, mais il faudrait, pour réaliser cette réforme, un amendement du Pacte qui obtiendrait difficilement l’assentiment général. Dans ces conditions, il ne nous paraît pas qu’il faille recommander cette initiative, mais il reste bien entendu que si les obligations de l’article 10 découlent directement du Pacte et si le Conseil n’a pas le pouvoir d’ordonner Fexécution de ces obligations aux Membres de la Société des Nations, l’absence de recommandation du Conseil n’empêche pas les Membres de la Société des Nations d'exécuter les obligations de l’article 10. Dans ces conditions, même si l’unanimité n’est pas réalisée au sein du Conseil, la réunion de celui-

(80) Entre autres : Ypes et Pereira da Silva : La question de la Réforme de la Société. Paris, Pedone, 1937, p. 29. Nous savons que, par ailleurs, on se trouve saisi de demandes de modification de la règle de l’unanimité.

ci pourrait conserver une grande utilité pour éclairer les Etats et coordonner leur action » (81).