CHAPITRE Il

La genèse de l’Article 19 rejoint celle de l’Article 10. L’origine s’en trouve dans le même Article 3 du premier projet Wilson (1). L'idée d’une révision possible des situation internationales sous l’égide de la Société des Nations apparaît comme une contre-partie de la garantie du statu-quo. Soupape de sûreté, a-t-on dit, mais plus encore, au moins dans l’esprit du Président Wilson. Pour celui-ci la garantie territoriale — à laquelle est étroitement liée l’idée de l’indépendance politique des membres de la Société — est le corollaire du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes. La garantie, ainsi comprise, présente un « caractère flexible.» : l'intégrité territoriale ne saurait pas être plus immobile que la volonté des peuples. «Il ne faut pas que la garantie territoriale entre en conflit avec le droit essentiel des peuples de disposer d'eux-mêmes » (2).

L’Article 10 et l’Article 19 apparaissent donc à l’origine comme les deux faces d’une même idée. C’est à ne pas perdre de vue pour bien les comprendre l’un et l’autre. Il faut pourtant remarquer qu’en les séparant, les auteurs du Pacte ont entendu renforcer la garantie territoriale de l'Article 10, tandis qu’ils tendaient à considérer comme secondaires les clauses de révisions renvoyées dans une partie moins importante du Pacte. Lord Robert Cecil ayant proposé qu’un renvoi exprès à l’Article 19 fut inséré dans l’Article 10, les représentants de la France s’y opposèrent et on respecta leur point de vue. Tout ceci atteste une volonté de mettre plutôt l'accent sur l'Article 10.

Que signifie exactement l’Article 19 ? Reprenons-en les ter-

(1) Bien que les sources n’en soient pas les mêmes.

(2) Cf. Miloche Radoïkovitch : La révision des traités et le Pacte de la Société des Nations. Paris, Pedone, 1930, p. 218. Cf. aussi A. de Geouffre de la Pradelle : Cours de doctorat à la Faculté de Droit de Paris, 1925-26.

mes : L'Assemblée peut de temps à autre inviter les membres de la Société à procéder à un nouvel examen des traités devenus inapplicables, ainsi que des situations internationales dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde. « L’Assemblée peut », il faut voir je crois ici avant tout une intention de garantir la compétence de celle-ci à l’encontre du Conseil, de façon que soit bien établi et maintenu le principe d’unanimité. Par ailleurs, l'Assemblée ne se mettra en mouvement que si une ou plusieurs puissances prennent l'initiative de lui présenter les situations litigieuses ; par conséquent, il n’y a pas là une intention d'introduire une procédure particulière. Sans doute s'exprime aussi par là un certain désir d’éviter les demandes en révision trop fréquentes, inopportunes, mal fondées — désir que souligne bien l’expression « de temps à autre ». :

Pour le reste, cet article ne semble pas très bien rédigé. Plusieurs juristes, et non des moindres, le qualifient de confus. Il comporte en effet deux parties, dont la première se trouve assez restrictive, tandis que la seconde est au contraire très étendue. Ce que la première proposition semble retirer de compétence à l’Assemblée, la seconde le lui rend. En premier lieu, Particle vise l’examen des traités devenus inapplicables. Ces termes, dérivés semble-t-il de la clause rebus sic stantibus laissent un champ étroit à la révision, même si on ne met pas l’accent sur le mot « devenus ». Faut-il interpréter le mot « devenus » comme excluant les traités qui de tous temps ont été inapplicables et dès l’époque de leur réalisation ? L’Article 19 ne s’applique-t-il pas à ceux-ci a fortiori ? Le but de l’article est d’éviter les conflits et du moment qu’il vise une situation juste d’abord, qu’un changement de circonstances a rendu dangereuse, à plus forte raison vise-t-il une situation injuste et dangereuse par essence. Surtout il faudrait se livrer à toute une exégèse du mot inapplicable. On en fait trop souvent un synonyme de non-exécutable. Ce n’est point là le sens. Inapplicable veut dire : « qu'on ne peut plus employer, dont on ne peut plus se servir >». Peut-on, par conséquent exclure les traités entièrement exécutés ? Même exécuté, un traité existe. Il a créé une certaine situation internationale qui en dérive exactement. Ce traité est comme perpétuellement employé par cette situation, appliqué par elle. Dès lors, il peut arriver un moment où ses clauses et la situation internationale qui en dérive ne concordent plus avec la réalité, avec le fait social international.

Au reste, est-il nécessaire de se livrer ainsi à l’analyse du mot ? Un tel effort a toujours quelque chose d’artificiel et les résultats en sont incertains (3). Dans le cas présent, ce que l'expression « traités devenus inapplicables » peut avoir de restrictif se trouve effacé en fait par la deuxième proposition (non pas qu’elle soit très claire elle-même). Existe-t-il aujourd’'hui une situation internationale qui ne soit pas l’effet d’un traité ? Je ne parle pas de ces circonstances fortuites qui peuvent se produire, mais d’une situation, avec tout ce que ce terme exprime de permanence. En conclusion, ce dont, en vertu de l’Article 19, l’Assemblée recommandera l'examen, c’est de traités internationaux, fussent-ils des traités de paix et s’agît-il de clauses territoriales.

Efforts pour restreindre la porte de l’Article 19 ou pour le développer, discussions autour de ces termes, tout ceci en réalité n’est pas juridique, mais politique. Cet article soulève de tels problèmes politiques que l’aspect juridique en disparaît. Le problème de l'Article 19 est beaucoup plus le problème du règlement de la Grande Guerre et le sort des traités qui en sont issus.

$ 1. — L’Article 19 et le revisionnisme international

L’Article 19 ne fut jamais l’occasion d’attaques aussi radicales que celles portées contre l’Article 10. La crise de 1920 ellemême ne le vit pas mettre en discussion. Tout au plus certains gauchissements dans un sens ou dans l’autre risquèrent-ils de lui être imposés.

Une requête de la Bolivie contre les Traités signés avec le Chili en fut l’occasion. M. Edwards, premier délégué chilien, s’opposa à ce que cette demande fut prise en considération. En premier lieu, il soutint que lAssemblée ne pouvait pas procéder en vertu de l’Article 19, à un examen des traités (4), mais inviter les parties à y procéder (5). Ceci est exprimé par les termes

(8) Nous reconnaissons toute la force de l’argumentation qui ne voit dans le premier terme de l’article 19 qu’une application de la cause rebus sic stantieur. Elle a pour elle l’autorité d’un Fauchille ou d’un Larnaude, qui participèrent aux réunions de l’Hôtel Crillon. Ce débat est sans grande portée.

(5) Ce fait est assez curieux, car il semble que le même examen puisse être fait par le Conseil du chef de l’Article 11.

mêmes de l'Article 19. M. Edwards insistait ensuite sur l’unanimité nécessaire : l’Assemblée ne pouvait donc pas procéder à cette invitation sans leur consentement. Rien de bien extraordinaire jusqu'ici. Cette espèce fait simplement mesurer combien est restreint le champ d’action de l’Article 19, surtout si on l'interprète aussi étroitement qu’on le fit dans la commission de juristes présidée par M. Scialoja. Cette interprétation étaitelle vraiment dans l'esprit de l’Article 19 ? « Une pareille invitation, disait le rapport, peut seulement être faite dans le cas où les traités sont devenus inapplicables, c’est-à-dire lorsque l’état de choses existant au moment de leur conclusion à subi, par la suite, soit matériellement, soit moralement, des transformations si radicales qu’il est hors du domaine des possibilités raisonnables de les appliquer — ou bien encore dans le cas où existeraient des situations internationales dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde (6). C’était prendre le mot devenus inapplicables dans un sens absolument littéral, en considérant ce vocable comme exclusifs de traités qui seraient en eux-mêmes et dès le premier jour néfastes.

Si le discours de M. Edwards respectait les propositions du Pacte, peut-on en dire autant du Livre Rouge Chilien publié sur cette affaire. On y trouve de surprenantes interprétations, capables, si on les eût prises au sérieux, de réduire à rien l’Article 19. C’est ainsi qu’il y est déclaré que la deuxième partie de l'Article 19 ne s’appliquera jamais aux traités de paix, étant donné leur nature, puisque leur but est précisément de maintenir la paix (7). Le sophisme est un peu gros de prétendre qu’un traité ne peut jamais donner naissance à une situation dangereuse par le seul fait qu’il a le caractère d’être un traité de paix. |

Dans ce même livre rouge, une interprétation de M. Charles Dupuis mérite aussi d’être relevée. Il prétend que l’Assemblée ne peut ni examiner, ni discuter tel ou tel point de la situation (8). Comment l’Assemblée saisie d’une demande en règle pourra-t-elle prendre une résolution en vue d’inviter les parties à reviser la situation ou les traités, résolution dont on se plaît

à nous dire qu’elle aura une grande autorité morale, si elle

(7) Livre Rouge Chilien. Délégation du Chili à la S.D.N. De la non-révision des traités de paix. Opinions de personnalités (John W. Davis, Charles Dupuis P. Fauchille, André Weiss, William Finlay), p. 40. :

(8) Ibid., p. 78-79.

n’a pas pu en bien examiner la cause, et si les parties intéressées n’ont pu se faire entendre ? (9).

Pour M. Dupuis, cette invitation doit en plus être adressée aux parties intéressées « par la voie diplomatique », « en dehors de l’Assemblée » (10). Où voit-il telle chose dans le Pacte, et quelle rage curieuse de diminuer le rôle de la Société ?

M. Edwards remporta la partie, la Bolivie fut contrainte de retirer sa demande. Il faut dire que pour parvenir à ses fins, il avait employé un argument décisif à l’époque. Il avait déclaré, insinué plutôt avec un art diplomatique consommé, que si on admettait la demande de la Bolivie relative au traité de 1904, il n’y avait pas de raison pour que le traité de Versailles et les autres traités de 1919 ne vissent un jour certaines de leurs clauses revisées (11). Il revint à deux fois sur cet argument, tant il en sent la valeur psychologique. Il avait frappé juste au point sensible de plusieurs puissances. Au long des années suivantes, çet état d’esprit devait empêcher toute mise en œuvre de l’Article 19 et amener peu à peu cet article aux confins de la désuétude. Dans une première rédaction du Protocole, il y eut bien une allusion à l'Article 19, maïs elle fut supprimée par la suite (12). Pourtant, en 1925, on put penser que cet article allait être invoqué. Un projet de résolution chinois déposé sur le bureau de l’Assemblée le 14 septembre s’y référait (13), mais à la suite de circonstances qui ne sont pas connues de nous, la délégation chinoise ne proposa plus, le 22, qu’un texte édulcoré où il n’était plus fait allusion à l'Article 19 (14). Il était bien dit dans le discours du délégué chinois, destiné à appuyer son projet, que celui-ci était « conforme à la lettre et à l’esprit de Particle 19 », mais c’étaït tout.

Une inquiétude se répandit dans l’opinion à voir ce texte ne jamais être mis en œuvre. Etat d’esprit latent qui ne donne pas naissance à des projets de réforme précis. Les Associations pour la Société des Nations s’émeuvent les premières. La Fami-

(9) A. Goellner, La révision des traités sous le régime de la Société des Nations. Paris, 1925, p. 68.

(10) Livre Rouge, p. 78-79 cité par Wigniolle : La S.D.N. et la révision des traités.

(11) A. 1921, P., p. 46 et 47.

(13) A. 1925, P., p. 79, relative à la modification des situations internationales résultant de traités antérieurs (Concessions, etc.) et qui devait être examinée par une conférence des Etats intéressés.

glia Italiana (15) et l'Association Autrichienne (16) pour la Société des Nations, dès 1922, expriment la crainte que la Société des Nations ne fût paralysée par le principe d’unanimité, surtout en ce qui concerne l'Article 19.

On peut, d'année en année, compter les expression de cette inquiétude. En 1923, c’est le gouvernement des Pays-Bas qui manifeste ses craintes sur l’édulcoration de l’Article 10 et sur l'insuffisance de l’Article 19 (17). Le gouvernement suédois, à la même époque (18), se préoccupe de voir les moyens de recours à l'Article 19 si limités. Lors de la discussion pour l’établissement du Protocole de Genève, une grave discussion se fit jour, tandis que M. Lange (Norvège) (19) déclarait nécessaire que les auteurs du Protocole prévoient « la possibilité de développer le germe qui se trouve dans l’Article 19, en vue de la révision des traités qui seraient devenus inapplicables et qu’ils recherchent une procédure pacifique pour régler les situations internationales qui pourraient constituer une menace pour la paix ». Certaines propositions japonaises à la même époque, semblent participer un peu de cette inquiétude (20). C’est en 1925 que cette préoccupation semble atteindre son paroxisme. M. Scialoja (Italie) (21) parle de la nécessité « d'améliorer la substance même des rapports internationaux ». M. Galvananskas (Lithuanie (22) s’exprime dans le même sens. M. Fernandes (Brésil) (23) va peut-être plus loin encore.

Nous voici arrivé jusqu’au moment où l’Allemagne entre à la Société des Nations. Ici un vent de révisionnisme souffle. Et pourtant l’Article 19 entre encore plus dans l’ombre... Sans doute ne se présente-t-il pas comme un moyen très efficace de changer les situations existantes ?

(7) A. 1923, C. III, p. 141. « Le Pacte n’a pas réussi à donner des garanties de droit suffisantes ayant pour effet d’assurer que l’appui à donner par la Société des Nations ne soit accordé qu’à l’Etat qui est en droit de le réclamer. Toute norme réglant la manière dont peut se changer le statu quo territorial, quand celui-ci ne serait plus conforme aux exigences de la justice, aux conditions pour une délimitation équitable des frontières entre Etats, fait défaut, comme d’ailleurs la désignation d’un forum, soutenu par la confiance générale, appelé à connaître les conflits de ce genre avec force obligatoire ».

(18), 41923" CUIIT, p.148:

(19): A: 1924, C. IT, p.72.

CDEA 1925 "%P Ep 270; CA)EA 1925 Ph e77:

LA RÉVISION DES TRAITÉS k 159

Plusieurs fois au cours des débats, on voit cette attitude de l'Allemagne. Revisionnisme qui n’ose pas dire son nom... la mise en harmonie des Pactes qui secoue si fort l’édifice genevois ne devait pas manquer de faire poser à nouveau le problème. Dans une consultation juridique du 13 février 1930 (24), le gouvernement de l'Allemagne insinue la nécessité de préciser et de renforcer l'Article 19. Cette proposition est faite sous couvert de démontrer que si on veut interdire plus absolument la guerre, il faut généraliser les moyens de règlement pacifique des conflits, maintenir l’équilibre qui existe actuellement entre les deux ordres de choses (imparfaits l’un et l’autre dans le Covenant puisqu’à l'insuffisance des modes de règlement pacifique correspond une interdiction seulement partielle de la guerre). « Le gouvernement allemand a, plusieurs fois déjà, au cours des débats qui ont eu lieu à la Société des Nations concernant le problème de la sécurité, fait observer que l’on ne peut combattre la guerre, en organisant des mesures contre l’agresseur, sans préparer en même temps et avant tout des moyens pacifiques en vue de régler tous les conflits entre Etats, sans aucune exception ». Et la note poursuivait avec encore plus de précision : « De tout ce qui vient d’être exposé, il résulte que, du moment où l’on comble les lacunes de l'interdiction de la guerre telle qu’elle est prévue par le Covenant, on devrait également remplacer par un règlement satisfaisant, conformément aux conceptions fondamentales de l’Article 2 du Pacte de Paris, les prescriptions insuffisantes du Covenant concernant le traitement des conflits politiques. C’est ici que le problème soulèverait la question du traitement des conflits qui peuvent surgir du fait que les traités sont devenus inapplicables ou qu’il existe des situations internationales dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde. »

Mais un autre peuple aussi s’était fait le champion du revisionnisme; encore moins que l’Allemagne il ne devait faire de proposition précise de modification à l’Article 19, de changement de procédure : le peuple italien. Il est impossible de ne pas souligner ici l’aspect politique de la question. Le mouvement revisionniste est essentiellement politique en Italie, lié à une politique de prestige et d'expansion en Europe Centrale. Par contre, une procédure effective, une efficacité accrue de lar-

ticle 19, risqueraient de gêner le pays qui détient aujourd’hui le Tyrol méridional et une bonne partie de la Slovénie (25). De là ce revisionnisme qui ne propose pas de changement dans le mécanisme de la soupape de sûreté. Mouvement revisionniste qui remonte loin en Italie. Le programme initial des « fasci di combattimento >» comportait « la revision de tous les traités qui contiennent en soi.les germes de nouvelles guerres >. Au temps où il était encore député, M. Mussolini se leva un jour de son banc pour s’écrier : « O una guerre o la revisione dei trattati ». Son premier discours comme chef du gouvernement, le 16 novembre 1922, reprend ce thème.

Dès lors, l'Italie est dans le camp de la revision. En 1925, son délégué M. Coppola (26), développera ce thème à Genève. Il parlera de rendre la Charte politique du monde « non plus rigide, maïs flexible, de manière qu’elle puisse suivre léquilibre des forces et des capacités et s’y adapter petit à petit ». Rien d’étonnant dès lors que son grand projet de réforme, le Pacte à Quatre, que nous étudions avec soin du point de vue des tendances hiérarchiques au sein de la Société, ait apparu sous le signe du revisionnisme. L’Article 19 y est expressément cité. Il ne pouvait être interprété que comme une offensive revisionniste, et c’est bien ainsi que l’ont compris les puissances qui s’en sont émues. Pour le Pacte de Rome, les quatre puissances décidèrent « en ce qui concerne le Pacte de la S.D.N. et notamment ses articles 10, 16 et 19, d'examiner entre elles, et sous réserve des décisions qui ne peuvent être prises que par les organes réguliers de la S.D.N., toute proposition relative aux méthodes et procédures propres à donner dûment effet à ces articles ». Proposition vague, sans doute, maïs dont M. Ray fait remarquer à juste titre tout le danger, danger venu du caractère autoritaire et hiérarchique du Pacte de Rome. « Ce qui rendait extrêmement délicate la situation, dit-il, c’est que le danger était de fait, et non de droit. Il est évident qu’une décision des quatre serait toujours, à l’égard des tiers, res inter alios acta. Mais ce que les tiers pouvaient craindre, c’est de se

trouver politiquement dans une situation difficile pour résister » (27). |

(25) Cf. sur ce point un article de M. Christian Lange, délégué norvégien à la S.D.N. dans le Manchester Guardian du. 18 janvier 1934.

(27) Jean Ray : Supp. IIL p. 73.

Le Pacte de Rome ne fut jamais mis en œuvre et l’essentiel de ses effets politiques fut d’accentuer la méfiance des petits Etats à l'égard des grandes Puissances, sans rien apporter de positif. |

Tendances vers la revision des traités, et, partant, vers une modification de l’Article 19. Rien de plus en général. Les aspirations sur ce point sont essentiellement vagues, et cela se comprend, car le problème politique, si fort, du revisionnisme. en dissimule la portée juridique. Aujourd’hui même la plupart des gouvernements ne se livrent qu’à quelques aspirations confuses à propos de l'Article 19.

Voyons d’abord les gouvernements qui se prononcent pour son maintien dans sa rédaction actuelle. Nous trouvons en premier lieu la Petite Entente par la voix de M. Krofta (Tchécoslovaquie) (28) : « Pour ce qui est de l’Article 19 la doctrine de la Petite Entente est trop connue pour qu’il soit nécessaire de la rappeler en détail. Nous affirmons notamment qu'aucun changement n’est possible sans le libre et formel consentement des parties intéressées ». M. Litvinov (29) qui adopta à la XVII: Assemblée, aussi bien que dans son Mémorandum du 22 août 1936, un fixisme et un automatisme absolu, déclare : « Certains des orateurs qui ont parlé ici ont mis de grandes espérances en un accroissement de l’activité de la Société dans les cadres de l’Article 19, lequel prévoit la révision des traités internationaux. De l’avis de la délégation soviétique, une telle révision n’est possible ni désirable qu’à la condition qu’elle obtienne le consentement de toutes les parties intéressées. Il n’existe probablement pas de pays qui soit absolument satisfait des accords internationaux, qu’ils aient été conclus dans un pacte récent ou à une époque plus lointaine, et je doute que le fait de charger la Société du fardeau de ces réclamations puisse donner de bons résultats. Ne faut-il pas craindre plutôt que l’appui moral prêté, même par une minorité de l’Assemblée, à une quelconque de ces réclamations, n’encourage l’agresseur à violer le traité en cause par l’emploi de la force ? » (30).

La plupart des Etats Membres considèrent la mise en œuvre

(28) Krofta (Tchécoslovaquie) : A. 1936,-XVII, P., 29 septembre 1936.

(29) Litvinov (U.R.S.S.) : A. 1936, XVII, P., 28 septembre 1936.

(30) Dans le même ordre d’idée, l’Argentine propose « d’affirmer à nouveau le respect absolu dû aux traités, sous réserve du droit de révision prévu par ce Pacte lui-même ». J, O. 154, p. 18.

de l'Article 19 plus favorablement. Sans doute le Portugal (31) tout en affirmant la nécessité d’un moyen de revision, reste-t-il fidèle à l'Article 19. Il entend conserver ce qui en fait actuellement le caractère : le consentement des parties intéressées. Par contre, tout un courant, à revendications toujours imprécises, mais plus nombreux peut-être que jamais, se forme. Il peut compter, depuis la XVII Assemblée, un gros appoint : la Grande-Bretagne. En même temps qu’elle donnait satisfaction à la France par son adhésion au principe régionaliste, elle faisait une amabilité aux puissances qui se qualifient de dynamiques. Nous citerons le discours de M. Eden (32) comme un revirement de jurisprudence, car jamais l'Angleterre ne s'était prononcée aussi nettement sur ce point : « Si l’on veut que les nations soient prêtes à coopérer pleinement et loyalement au maintien de la paix, cette paix doit reposer sur des bases qui leur paraissent souhaitables ou tout au moins acceptables. Elles ne s’efforceront de maïntenir un statu quo qui ait obtenu l’acceptation générale ou d'empêcher que des modifications n’y soient apportées par la force, que si elles ont la conviction qu’il existe des méthodes pacifiques permettent d'effectuer des changements équitables. C’est là, reconnaissons-le, de l’avis de plusieurs, une des lacunes principales de la Société des Nations. On en est venu à la considérer à tort ou à raison, comme une tentative visant à perpétuer un état de choses qu’on ne peut guère s’attendre à voir durer éternellement. Il est vrai que l'Article 19 du Pacte reconnaît que le maintien rigide du statu quo est impraticable. De plus, selon le gouvernement de Sa Majesté, rien n’empêche l’Assemblée, si elle le juge opportun, d'aborder la discussion des questions soulevées en vertu de cet article, bien que, naturellement, la compétence de l’Assemblée maille pas jusqu’à lui permettre de prendre des décisions quant au fond même de ces questions. Il serait évidemment impraticable par exemple, de chercher à donner à l’Assemblée le pouvoir d'imposer des changements contre la volonté des parties intéressées. Toutefois, la vie humaine n’est pas statique : elle évolue, et ce serait une erreur que de tenter d’emprisonner les affaires du monde dans le moule rigide d’une période déterminée. La discussion franche des griefs peut contribuer à faire disparaître les malentendus, et une expression nette d'opinion,

(31) Discours de M. Montéro : A. 1936, XVII, P. 31 sept. 1936. (32) A. 1936, XVII, P., 25 septembre 1936,

de la part d’une grande majorité de l’Assemblée, exercerait sans aucun doute une pression morale en faveur du redressement des injustices. Je suggère à l’Assemblée que l'idéal que nous devons tous nous efforcer d’atteindre réside en un système équilibré dans lequel nul ne puisse se sentir blessé ou lésé. Par conséquent les rouages institués par nous pour le maintien de la paix perdraient une partie de leur raison d’être et de leur efficacité, si nous ne sommes pas sûrs que la paix que nous cherchons à préserver se recommande d’elle-même, par sa justice, à toutes les nations ».

Le revisionnisme britannique ne va pas très loin et si M. Eden se rallie à ce principe, il semble que ce soit dans le cadre de l'actuel article 19, puisqu'il précise que « la compétence de l’Assemblée ne va pas jusqu’à prendre des décisions quant au fond même des questions » et qu’« il serait impraticable de chercher à donner à l’Assemblée le pouvoir d'imposer des changements ». Tout au plus peut-on entrevoir à travers le balancement de ces formules une plus grande facilité pour l’Assemblée de donner des recommandations sur ce point (33). L’ensemble de l'Empire Britannique marche sur cette voie. L’Australie, par l'intermédiaire de son délégué, M. Bruce, l’affirmait à la XVII Assemblée (34). L’Aga Khan, parlant au nom des Indes (35) déclarait ce même jour : « Nous avons trop insisté sur les parties du Pacte qui favorisent ou semblent favoriser la cristallisation du monde tel qu’il se trouvait il y a seize ans, mais le changement est l’essence même de la vie; si la Société des Nations est un organe vivant, elle doit, elle aussi, changer, ou, comme tous les organismes vivants, elle périra. Le Pacte lui-même ne contient-il pas déjà, en soi, tous les germes de la vie ? Il faut qu’à la longue ils portent leurs fruits >». Même déclaration de revisionnisme sans précision de méthode de la part de la Nouvelle Zélande (36), tandis que le Canada (37) constate

(33) Il faut noter la manière dont la presse anglaise à ce moment a suivi sur ce point le gouvernement ; en particulier : Manchester Guardian, du 26 sept. 1936 ; Daily Telegraph, 26 sept. 1936 ; Times, 26 sept. 1936.

Constatons aussi la réaction de la presse hongroise : Budapest Hirlaps, Pester Lloyd, Pesti Hirlaps, Pesti Naplo, Magyarsag, du 26 sept. 1936.

(34) A. XVII, 1936, P., Discours du 29 sept. 1936 : « Mon gouvernement se rallie également à l’opinion du gouvernement du Royaume-Uni au sujet de l'Article 19».

(35) A. XVII, 1936, P., Discours du 29 sept. 1936.

(36) A. 1936, XVII, P., 29 sept. 1936 : Discours de M. Jordan et communication du 16 juillet 1936 : J. O. 154, p. 6.

(37) A. 1936, XVII, P., 29 sept. 1936, Discours de M. Mackensie King.

que « les clauses de l’Article 19 concernant la révision des traités « devenus impraticables », clauses qui dans la forme et en fait constituaient un complément essentiél des dispositions de l'Article 10 relatives au maintien du statu quo territorial, n’ont pas reçu d'application ».

Le mémorandum du gouvernement de l’Irak (38) est sur ce point rédigé dans le même sens. Le général Tancezos (39) au nom de la Hongrie insiste vivement pour la mise en œuvre de l’Article 19, article essentiellement préventif de guerre et pacificateur — à son dire.

$ 2. — Réformes techniques de l’Article 19

a) L’Article 19 et l'unanimité

Dès qu’on entre dans les détails des mesures pratiques on retrouve les mêmes tendances opposées : les uns veulent renforcer l’Article 19,.les autres en restreindre la portée. Le moyen de renforcer l’Article 19 sans doute le plus simple serait de supprimer la règle de l’unanimité. C’est un procédé souvent préconisé par les Associations pour la Société des Nations. La Fédération Française (40) admettrait volontiers qu’on ne comptât pas les voix des parties intéressées (41). La Ligue Autrichienne (42) tout en acceptant cette proposition comme un minimum nécessaire va plus loin et demande une majorité qualifiée. M. Rolin, rapporteur au Congrès de Glasgow (43), déclare que « l’Assemblée de la S.D.N., délibérant à la majorité des trois quarts des voix, paraît qualifiée pour se prononcer en pareille demande ». La Fédération Autrichienne, en même

(88) Communication du gouvernement de l'Irak, septembre 1936, J. O. 154, p' 24. ;

(39) A. 1936, XVII, P., 28 septembre 1936.

(40) Note explicative au projet de réforme de la S.D.N. présenté par la Fédération française des Associations pour la S.D.N. Supplément au Bulletin de sept. 1934.

(41) Cest l’opinion de MM. de la Pradelle et Le Fur, dans Bourquin, La Sécurité Collective, p. 223.

; 42) Observation de la Ligue autrichienne pour la S.D.N. sur la propore de la Fédération française. Supplément au Bulletin d’octobre-décembre (43) Union Internationale des Associations pour la S.D.N. Congrès de Glas-

gow XX° 1-5 juin 1936. Dans le même sens M. Allan B. Planton dans Bourquin : La Sécurité Collective, pp. 206-207.

temps qu’elle préconise l'emploi d’une majorité qualifiée, comme nous venons de le voir, emploie un moyen détourné. Elle profite de ce que l’accord semble se faire sur la nécessité de ne pas compter les voix des parties dans l’article 11 pour tâcher de faire dériver vers celui-ci les compétences de l’Article 19. Ce n’est pas ergoter sur les mots que de voir une grande différence entre ces deux articles. Quoi qu’on en dise, le mot circonstance exprime quelque chose de fortuit, d’occasionnel, d’urgent, que n’a jamais dit le mot situation. Ce caractère fortuit et urgent des circonstances capables de faire naître un recours à lPArticle 11 explique la compétence possible du Conseil. En fait d’ailleurs, c’est toujours à lui que depuis le début de la Société il a été fait appel. Mais peut-on admettre cette compétence du Conseil en une matière aussi grave que la révision des traités, car, en fait, une situation internationale dérivant toujours d’un traité, c’est de l’examen de celui-ci qu’il s’agira. L’intervention même du Conseil en ces matières serait une dérogation à l’unanimité singulièrement grave et rappellerait les dispositions du Pacte à Quatre que les petites puissances ont tant redouté. La Jurisprudence de la Société semble d’ailleurs opposée à cette interprétation, et il est curieux de remarquer que c’est la Hongrie (44) qui l’a le plus vivement combattue (lors de l'affaire des Optants hongrois).

Ces propositions rencontrent souvent un certain scepticisme, le Professeur Unden (45) d’Upsal, se demandait récemment « si le moment est convenable pour une telle réforme ». Pourtant plusieurs gouvernements la préconisent. Le Gouvernement bulgare (46) dit : « Il serait nécessaire de remplacer la règle de l'unanimité dans les décisions de l’Assemblée d’inviter les Etats membres à procéder à un nouvel examen des traités devenus inapplicables par une majorité qualifiée ou par l’unanimité des Membres du Conseil à l’exclusion des parties en cause ». Le gouvernement norvégien (47) ne se contente pas d’affirmer, il justifie sa position : « Je ne manquerai pas de faire observer que l’Article 19, qui ne parle que de la question « d'inviter » les membres de la Société à discuter à l’amiable les questions susceptibles de « mettre en péril la paix du monde », et qui

(44) J. O., 1928, p. 555 sqq.

(45) Professeur Osten Unden, « Der Volkerbund und seine Ungestaltung », Die Friedens-Warte, janvier-mars 1934.

ne confère à la Société aucun pouvoir de prendre des « décisions », suggère une voie prudente et modérée qui pourrait être mise à profit sans requérir l’unanimité ‘complète ». Le gouvernement péruvien (48) propose de remplacer l’unanimité par la majorité des deux tiers. Par contre, M. Litvinov (49) dans son discours à la XVII Assemblée, s'élève vivement contre toute atteinte au principe de l’unanimité dans l'Article 19.

La discussion n’est d’ailleurs pas neuve sur ce point. Déjà en 1921, dans l’affaire de la revision du traité Bolivo-Chilien, M. Edwards (Chili) s’élevait contre toute idée d’abolir la règle de l’unanimité (50). Nous comprenons mal, en dehors des raisons politiques qui peuvent diriger ses tenants, une telle opinion. Car, en fait, à notre avis, c’est eux qui prétendent réformer la Société. Dans l’Article 19 on ne peut pas faire entrer dans le calcul de l’unanimité les voix des parties. Nous nous rendons entièrement à l’avis de M. Goellner (51) et de M. Wigniolle (52). Comme le remarque M. Goellner, le vote ne représente qu’une simple invitation, laquelle peut toujours être déclinée par les parties intéressées. Il équivaut donc à un simple vœu... Le paragraphe I‘ de l'Article 5 du Pacte de la S.D.N. ne s’applique pas à ce cas : l’Article 5 n’entend parler que des décisions rendues . par l’Assemblée et le Conseil, qui par conséquent sont obligatoires. Ce serait à la fois du fétichisme politique et une erreur de droit de dire que l’Assemblée en invitant deux parties à procéder à un nouvel examen des traités, rend une décision puisque cette invitation peut toujours être déclinée.

b) Création d’une cour pour l'examen des traités inapplicables

Certains auteurs vont parfois jusqu’à imaginer une sorte de cour spéciale pour l’examen des traités inapplicables et des situations internationales dangereuses. Le Docteur de Auer (53),

(49) A. 1936, XVII, P., 28 sept. 1956.

(60) A. 1921, P., p. 466 sqq.

s (51) Sr La révision des traités sous le régime de la S.DN. Paris, ousseau, » P. 86, cité par Wigniolle : La Société des Nati Si des pe thèse, Lille, 1930, p. 224-295. Rs GR

(62) Op. cit., ibid. MM. de la Pradelle et Le Fur ne se rangent ils

.G : : : - as à cet opinion. Cf. Bourquin : La Sécurité collective, p. 223. à à ne . (63) Paul de Auer : «Propositions pour la réforme de la Société des Nations ». New Commonwealth Quarterly, sept. 1936, pp. 199 à 208.

LA RÉVISION DES TRAITÉS e 167

en même temps qu’il demande un changement de rédaction (traités inapplicables au lieu de devenus inapplicables), propose que l’Assemblée s’adresse soit à la Cour permanente de Justice Internationale, soit à une Commission d’arbitrage suivant le caractère de l'affaire. « La décision entre ces deux voies ne demandant pas l’unanimité puisqu'elle porte sur une question de procédure ». Pour le fond, M. Politis (54) juge « très heureuse l’utilisation d’un organe impartial ». L’éminent juriste et diplomate va très loin dans cette voie : «Il serait nécessaire, semble-t-il, de ne pas lier la compétence de cet organe à celle de l’Assemblée ou du Conseil de la S.D.N. Au lieu d’être auxiliaire, cet organe devrait, ici, être indépendant. Il devrait pouvoir être saisi, soit par le Conseil ou l’Assemblée, à l’occasion d’un différend porté devant eux, soit par l’accord des parties, soit même par recours direct à l’une d’elles. Il aurait à examiner sous tous les rapports la question de la revision d’un traité, en prévoyant au besoin, par l’entremise de l’Assemblée ou du Conseil, l’avis consultatif de la Cour Permanent de Justice Internationale sur les aspects juridiques de l’affaire. Il aurait à entendre contradictoirement les parties et à s’efforcer de les amener à un arrangement amiable. S'il n’y réussissait pas, il devrait publier, dans la mesure qu’il jugerait convenable et utile, un exposé relatant les faits, les explications qu’ils comporteraient, les thèses des parties, leur attitude respective au sujet des propositions d’arrangement à elles soumises et finalement les termes du règlement qu’il estimerait le plus conforme à l’intérêt de la communauté internationale et aux exigences de l’équité ».

M. Politis remarque immédiatement « qu’aucune procédure en pareille matière ne peut avoir pour objectif d'aboutir à une décision obligatoire, car il faudrait la contrainte pour l’imposer ». | Cette idée d’un organisme supérieur pour l’examen des traités (55) fut émise par Lord Ponsonby, à la Maison des Lords le 7 mai 1936 (56). Se fait-elle jour déjà dans le Plan français du 8 avril 1936 ? Son article 15 (57) est si confus qu'il est diffi-

(54) « Observations sur les propositions du Dr de Auer». New Commonwealt Quarterly, sept. 1936, pp. 226-227.

(55) La Ligue Anglaise pour la S.D.N. émet une idée qui se rapproche de celle-ci sans aller aussi loin, lorsqu'elle propose une commission d’enquête, quand la Société a reçu une requête en vertu de l’Article 19. Cf. English League for S.D.N. Report on the Reform of the league, 28/1/35.

(66) Cf. Times du 8 mai 1936.

(57) « Tous les traités actuellement existants dans le cadre européen comme

cile de voir exactement ce qu’il signifie, mais en Angleterre en tout cas, il fut compris comme se superposant à l'Article 19 (58). Il apparaît en fait comme une entreprise. de revision de tous les traités européens par une Commission spéciale. Curieux revirement d’attitude de la France, mais proposition imprécise et qui ne donne pas l'impression d’une très grande prudence. Elle est surtout à noter comme un essai de système de revision dans une organisation régionaliste. On a en effet, beaucoup reproché aux Pactes régionaux et aux constructions régionalistes de « porter atteinte à un des principes vitaux de la Société des Nations qui est celui de la revision » (59). Ici au contraire, le régionalisme suppose la revision.

c) Institution de sanctions à l'Article 19

Parmi les auteurs qui se sont essayés à proposer des réformes du Pacte, certains ont envisagé de sanctionner l’Article 19. M. Rolin (60) propose une mesure que nous avons vu préconiser à plusieurs reprises : «Le mécanisme de la sécurité ne pourra être invoqué pour le maintien de situations dont la modification aura été ainsi reconnue nécessaire ». Proposition satisfaisante pour l'esprit, mais qu’il faut envisager avec une certaine prudence, si on veut que le vote de l’Assemblée n’apparaisse pas une invitation à la guerre. On comprend pourtant l’intention de M. Rollin ; il peut être bon que la Société se désintéresse de certaines situations. au reste, il serait difficile d'inviter les Etats à garantir un pays et d’émouvoir l’opinion en sa faveur, s’il a été l’objet d’un invitation de l’Assemblée à reviser le traité ou modifier la situation directement cause du conflit.

M. de Auer (61) envisage un procédé de sanction plus compliqué. En cas de non observation de la recommandation de l’As-

ceux pouvant être conclus à l’avenir entre deux ou plusieurs membres de la communauté européenne, devront être soumis à la Commission européenne qui pourra prononcer à la majorité des deux tiers qu’ils sont incompatibles avec le Pacte Européen ou les Pactes régionaux européens prévus aux articles 8 et 9. Ces dispositions s’appliqueront aussi bien aux ententes économiques qu'aux ententes politiques ».

(68) Cf. l’éditorial du Manchester Guardian du 9 avril 1936.

(59) Popolo d'Italia, 30 juin 1936.

(60) Henri Rolin : Union des Associations pour la S.D.N., Congrès de Glasgow, 1-5 juin 1936. 5 "

(61) Paul de Auer. «Propositions de réforme de la S.D.N.». New Commonwealth Quarterly, sept. 1936, pp. 199 à 208.

semblée, on pourrait avoir recours à l’Article 11 ou aux Articles 12, 13 et 15. Désormais, l’Assemblée et le Conseil pourraient intervenir directement pour proposer une solution au lieu de se contenter d'inviter les parties à l'examen du problème. Cette manière d'envisager l’Article 19 et l'Article 11 en quelque sorte comme successifs est aussi celle de la Ligue Anglaise pour la Société des Nations (62).

# LE

Si nous voulions résumer toutes nos impressions au sujet de la réforme possible de l’Article 19, nous répéterions une affirmation déjà prononcée ici-même : « Le problème n’est pas juridique, mais politique ». La forme de l’Article 19 n’est qu’une expression au service tour à tour de deux idées : la revision, le conservatisme international. Tout dépend de qui sera le plus fort : les nations insatisfaites ou les nations nanties. Ce n’est plus une question de mise en œuvre du Pacte.

Les arguments que nous avons rencontrés en étudiant cette question étaient essentiellement des arguments politiques (63). Il était question d’équilibre, de frontières stratégiques, parfois on se haussait jusqu’à l’économie lorsqu'on parlait d’un nouveau partage colonial (64), encore qu’il n’y eut là souvent qu’une recherche de prestige.

Quelques affirmations s'imposent en terminant ce chapitre. Rappeler d’abord cette constatation du Président Roosevelt, que 90 % des habitants du globe sont satisfaits de leur frontières. Rappeler ensuite que les traités de 1919 ont été établis sur la base de plébiscites nationaux, et qu’en dépit d’injustices par-

(62) Association Anglaise pour la S.D.N. Rapport sur les projets de Réforme de la Société des Nations, 1936.

(63). I1 est curieux de remarquer qu'ici ce sont en général les partisans d’une société purement diplomatique qui voudraient renforcer l’Art. 19, tandis que leurs adversaires voudraient ici diminuer la compétence de la Société. Tout ceci montre dans quel contexte politique se situent ces questions. L'ensemble du problème de la révision est dominé par la politique.

(64) Dans les récents projets officiels de réforme du Pacte, il n’est question qu’une seule fois d’une nouvelle organisation coloniale. Le gouvernement de l'Irak, écrit : «Il est urgent d’examiner les questions suivantes. possibilités d'étendre l’application des principes du système des mandats. Pour examiner ces questions il convient d’instituer des commissions qui seront chargés de dégager les faits et d’établir un rapport à l’Assemblée. Le Pacte contient à cet effet des dispositions amplement suffisantes ». Il ajoute : «Lors de l’élaboration d’un plan en vue de l’extension du système des mandats, il faudra

prévoir de la manière la plus explicite et la plus pratique le développement continu des populations sous mandat ». J. O. 154, p. 23.

tielles certaines, dans les grandes lignes, le partage qu’ils ont établi est juste. N'oublions pas que n’importe où seront établies les frontières en Europe Centrale (car c'est là qu'est le problème), il y aura toujours des minorités et des injustices. Rappeler que les injustices partielles, constatables et certaines, seraient beaucoup plus facilement réparables si les Etats lésés faisaient porter leurs efforts sur ces points précis au lieu de perpétuer une vague agitation revisionniste qui menaçant les Etats limitrophes dans leur sécurité ne les dispose pas aux sacrifices nécessaires. Se préparer enfin à atténuer ces injustices, non en leur en substituant de nouvelles, mais par un statut international qui, là où subsistent des « antithèses territoriales >» permette «une politique de collaboration économique et culturelle aussi large que possible » (65). Là où les frontières ne peuvent jamais être absolument satisfaisantes, il faut atténuer l’idée même de frontières, qu’elles soient une limite politique et non une barrière à la vie. C’est là sans doute la plus saine revision qu’ait à promouvoir la Société des Nations.

(65) Algemeen Handelsblad, 20 février 1936.