CHAPITRE PREMIER

Alors que d’autres articles du Pacte tombent en désuétude, on peut dire que l'Article 11 trouve un regain en faveur. On peut élever certains doutes sur la valeur profonde de cette vogue. N'est-ce pas parfois une manière élégante de pousser à l’abandon des clauses coercitives du Pacte, en oubliant que celles-ci devraient être, par la crainte qu’elles sont susceptibles de causer aux délinquants éventuels, les meilleures des clauses coercitives ?

Les Gouvernements « neutres », la Hongrie, l’Uruguay (1) insistent dans cette voie. Mais je crois que dans les esprits de nombre des admirateurs de l’Article 11, cette faveur recouvre une assez grave confusion.

L’Article 11 ouvre deux voies qu’on distingue mal d’ordinaire, l’une vers la simple conciliation, l’autre vers une prévention active de la guerre. N’opère-t-on pas parfois un glissement et n’entendrait-on pas ne laisser à la Société qu’une vague mission conciliatrice ? Ne sommes-nous pas en présence d’un effort pour la limiter dans ses buts et dans ses moyens ?

$ 1. — La confusion entre les deux alinéas

de l’Article 11

La confusion entre les deux alinéas de l’Article 11 s’est établie très vite dans la Société, au risque d’ôter toute valeur à cet

‘article. Mais, que dit-il ? : « Il est expressément déclaré que toute

guerre ou toute menace de guerre, qu’elle affecte directement

ou non l’un des membres de la Société, intéresse la Société tout entière et que celle-ci doit prendre des mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des Nations. En pareil cas, le Secrétaire Général convoque immédiatement le Conseil à la demande de tout Membre de la Société ».

« Il est, en outre, déclaré, que tout Membre de la Société a le droit, à titre amical, d'appeler l'attention de l’Assemblée ou du Conseil sur toute circonstance de nature à affecter les relations internationales, et qui menace, par suite, de troubler la paix ou la bonne entente entre les nations, dont la paix dépend. »

On a tendu à minimiser cet article en rapprochant le sens de ces deux alinéas au point de ne voir, tel M. Jean Ray (2), qu’une différence de degré de l’un à l’autre. Pour les tenants de semblables opinions, l'Article 11 ne permet que l’exercice d’une activité conciliatrice, les décisions du Conseil n’ayant aucune force obligatoire (3). Nous ne saurions nous rallier à cette manière de voir. Elle nous paraît contraire à la lettre même de l’article, et aussi à ce que nous pouvons conclure des travaux préparatoires (source peu abondante en l’occasion) où nous voyons répondre par une fin de non recevoir au délégué espagnol M. Hontoria (4), qui voulait faire spécifier que «les mesures à prendre ne devaient être que des procédés de conciliation, d'ordre pacifique ». Le premier alinéa envisage une action très ferme de la Société, en cas de menace de guerre ou de guerre, pour tâcher de rétablir la paix. Au contraire, le second paragraphe n’envisage que des conflits moins graves et moins avancés. En présence d’une situation regrettable chaque Membre pourra attirer l’attention de la Société, de crainte que la bonne entente entre les peuples ne soit troublée. Il ne s’agit là évidemment pour l’Assemblée et le Conseil que d’une mission conciliatrice, comme l’attestent les mots «à titre amical ».

Mais la jurisprudence des organes de la Société et la pratique des Etats ont tendu à confondre ces deux ordres d’activité. En fait, le premier alinéa a été appliqué comme s’il ne visait que la conciliation. Il en fut ainsi dans l’affaire Lithuano-

(2) Commentaire, p. 386.

(3) M. Kopelmanas cite dans son étude : « L’Article 11 du Pacte de la Société des Nations» (R.G.D.I.P. 1935, p. 560) plusieurs auteurs qui se rangent à cet avis : entre autres MM. Gugenheim, Kurz ; d’une manière moins catégorique MM. Barandon, Gonsiorowski et Evans. MM. Kunz, Ardikel et Kopelmanas sont d’un avis tout à fait opposé. :

(4) Miller, II, p. 597, cité par Kopelmanas : ibid. p. 564.

LES MESURES PRÉVENTIVES 175 Polonaise, affaire grave s’il en fut, où le cas de menace de guerre était réalisé. De peur d’entrer en conflit avec la Pologne, le Conseil ne recourut qu’à une procédure de conciliation (5). La confusion fut accentuée par le fait que le Conseil crut bon, pour éviter la règle de l'humanité, de passer de l’Article 11 à l'Article 15 (6). C’était reconnaître indirectement la nécessité de l’accord des parties dans l’Article 11 et par conséquent ne reconnaître au Conseil qu’un pouvoir de conciliation. Que par la suite l’Article 11 n’ait pas été invoqué dans l’affaire de Corfou, prouve encore le peu de cas qu’on fait de son pouvoir pacificateur. Vient le conflit Gréco-Bulgare de 1925, ici sans doute arriva-t-on à un résultat, mais, comme le montre fort bien M. Kopelmanas (7) et contrairement à l’opinion de certains auteurs, le Conseil encore une fois, dans un cas de menace de guerre, n’a employé que la conciliation. Celle-ci a réussi, c’est un cas exceptionnel, du à des circonstances particulières, et que nous ne ne retrouverons pas : quand les choses en sont là, la conciliation est d'ordinaire impossible. La négligence des stipulations de l’alinéa I” devait se manifester de manière non moins éclatante dans le conflit sino-japonais, dans le différend du Chaco, et dans l’affaire Italo-Ethiopienne. On peut conclure cette rapide esquisse avec M. Kopelmanas en disant que « l’évolution coutumière a ramené les deux alinéas de l’Article 11 à un seul, applicable aux circonstances les plus diverses, dominé par l’idée de conciliation » (8).

Les Etats Membres ne semblent d’ailleurs pas mieux voir que le Conseil les ressources spéciales du premier alinéa. Une sorte de coutume s’est établie, dans les recours au Conseil, de ne pas préciser quel alinéa de l'Article 11 on entend spécialement invoquer. Nous pouvons en voir des exemples dans la requête albanaise de 1921 (9), dans les requêtes du même Etat en 1924 (10), dans la requête hellénique de 1924 (11). Une telle pratique ne peut qu’accentuer la confusion que nous déplorons.

La distinction entre les deux alinéas de l'Article 11 est si peu précise dans les esprits qu’on peut signaler une confusion

(6) J. O., 1921, p. 181 sqq.

(6) J. O., 1922, p. (13 janvier).

(7) Kopelmanas : «L’Article 11 du Pacte de la S.D.N.», R.G.D.I.P., 1935, p. 603 sqq.

(8) Kopelmanas : ibid., p. 607.

analogue, en sens inverse si j’ose dire : c’est l’essai de la part du Conseil dans l’affaire des Optants Hongrois, où le risque de guerre ne se posait pas (Article 11, alinéa 2), de formuler une résolution en dehors de la volonté des Parties. Nous voulons parler du rapport du Comité des Trois, du 17 septembre 1927, qui prévoyait même, comme nous le verrons, des espèces de sanctions (12). Mais c’est dans l’autre sens que s’exerce d’ordipaire la confusion. Une autre fait concourut à ôter toute valeur au premier alinéa : une certaine tendance des organes de la Société à minimiser les conflits. Sans doute en fut-il ainsi dans l'affaire Lithuano-Polonaise, dans le différend Hungaro-Yougoslave après l’assassinat du Roi Alexandre, lors de la violation de la partie V du traité de Versailles par l’Allemagne, ou encore aux débuts de l’affaire Italo-Ethiopienne. Dangereuse euphorie qui, dans ce dernier cas, permit à l'Italie de devenir agresseur. Mais les conflits ainsi diminués, on peut prétendre, tout utopique que soit ce comportement, les résoudre par la conciliation : on ne fera appel qu’au second alinéa de l'Article 11. Ainsi on Ôôte sa portée à l’alinéa premier qui obligerait à une action proportionnée à la gravité des circonstances et au pe qui menace la paix.

C’est par ces trois voies que nous venons d’observer que peu à peu, on a Ôté sa valeur à l’article 11, transformant sur ce point la signification même du Pacte : confusion entre les deux alinéas de cet article, recours sans préciser auquel de ces alinéas on prétend se référer, évaluation minimisante de la gravité des conflits pour n’avoir pas à recourir au premier paragraphe.

Efforts pour rendre sa valeur à l'Article 11.

Cette évolution de l’Article 11 explique les efforts anciens ou ‘ actuels pour lui redonner sa valeur. Efforts qui d’ailleurs ne remontent guère au-delà de 1926. Ceci s’explique par le peu de cas fait de l'Article 11 au début de la Société. Comme le rappelle M. Unden, dans son rapport au comité des Vingt-huit (13), l'Article 11 a commencé par être interprêté comme «un résumé des principes énoncés avec plus de précision par les autres arti- cles du Pacte ». Il faut attendre les traités de Locarno pour qu’on

"A2 7. 0, 1927, p. 1.379 sqq.

(13) CSP. 11, p. 1.

sente un réel désir de la part de certains Etats membres de s’appuyer sur les stipulations de l'Article 11 et d’en développer les procédures. Dès lors tous les efforts dans ce sens ne vont plus cesser de se renouveler. Il est curieux de remarquer qu’au moment même où les organes de la Société minimisent l’Article 11 dans son application courante, au point de lui ôter toute valeur, les organismes techniques de la Société font tous leurs efforts pour le mettre en œuvre, le développer et au besoin le faire réformer. Le rapport de Brouckère à la Commission prépa-

ratoire du Désarmement (14) marque le début de cette tendance.

Partant de cette idée que l'Article 16 présente une éventualité redoutable, il fait de l’Article 11, beaucoup plus souple, comme un premier degré dans les garanties de sécurité collective. Mais dès qu’il s’agit de l'application pratique de l’Article 11, M. de

Brouchère s’enferme dans une contradiction. Il croit que les

résolutions prises en vertu de l’Article 11 n’ont pas force obligatoire en dehors de la volonté des parties en litige. « Malgré cela, remarque M. Kopelmanas (15), il a prévu que les parties qui ne voulaient pas suivre les recommandations du Conseil pouvaient y être forcées par des mesures de tout ordre allant jusqu’aux démonstrations navales. Comment admettre l’exécution forcée d’une décision qui n’a pas de force obligatoire ? La construction est illogique, un fonctionnement pratique nous semble impossible >. Le Memorandum Rutgers (16) devait poursuivre cette ligne. Ici l'Article 16 lui-même n’est plus que l’ultime aboutissement, en cas d'échec, des procédures de l’Article 11. Mais le Memorandum Rutgers va beaucoup plus loin, comme nous le verrons, il organise et précise les procédures. Ce n’est pas, d’ailleurs, qu’il leur donne toute leur portée. Au contraire il consacre beaucoup des solutions les plus restrictives, enfermant, sans voir d’ailleurs les contradictions de son raisonnement, l’Article 1 dans la conciliation et la médiation, tout en insistant sur les mesures conservatoires. Pourtant le Memorandum Rutgers allait ouvrir la voie à des efforts plus fermes et plus intéressants, et d’autant plus intéressants qu’on propose aujourd’hui qu’ils soient repris. Je veux parler d’abord du modèle de traité en vue de renforcer les moyens de prévenir la guerre, établi à la demande du Gouver-

(14) C.P.D. 1 (b), p. 93 sqq.

(5) Kopelmanas : op. cit, R.G.D.I.P., 1935, p. 617. . (6) C.P.D. 1 (d), p. 142 sqq.

nement allemand en 1928 (17). Ce modèle de traité avait « pour but de donner plus d’effet au mécanisme de l'Article 11 visant à empêcher les hostilités, et à les faire‘cesser aussitôt qu’elles ont éclaté » (18). Cette fois-ci on tendait nettement à permettre la mise en œuvre du paragraphe 1 de l'Article 11, en prescrivant un engagement préalable des parties de se conformer aux recommandations du Conseil votées en dehors d’elles. Allait-on transformer ce modèle de traités particuliers en un engagement général ? Ce fut l’objet d’un débat en 1930. Une sous-commission du Comité d’Arbitrage et de Sécurité, chargée de l’examen de cette question exprima « l’avis qu’il y aurait, en principe, utilité à transformer en convention générale le modèle de traité en vue de renforcer les moyens de prévenir la guerre » (19). Mais on ne put à l’époque se mettre d’accord sur le degré d’intensité du caractère coercitif qu’on entendait restituer à l’Article 11 pour les signataires d’un tel accord. En 1931 fut voté un modèle de convention générale que le gouvernement du Chili qualifia de « réforme indirecte du Pacte >» (20). Nous aurons l’occasion de retrouver cette convention à plusieurs reprises. Elle entrait assez dans le détail des mesures « provisoires >» à prendre en vertu de l’Article 11, et que les parties s’engagaient à accepter et à mettre à exécution. Le plus intéressant est que ces mesures pouvaient être prises à l’unanimité relative. Cette convention ne reçut pas les ratifications nécessaires, mais il faut remarquer que plusieurs Gouvernements voudraient aujourd’hui voir cette convention recevoir les adhésions nécessaires (21).

Notons au passage que dans son plan du 5 février 1932, le Gouvernement français, prévoyant la constitution d’une force internationale, le faisait pour que la Société pût « prévenir la guerre selon l'Article 11 >», entendant indirectement cet article comme allant beaucoup plus loin que la simple médiation.

(7) A. 1928; P; p. 117 et 459.

(18) Henderson (Empire Britannique) : A. 1929, P.. p.

(20) A. 1931, C. III, p. 38.

È (21) J. O. 154, p. 70. Ce sont le Gouvernements danois, finlandais, norvégien et suédois. Par contre la Pologne se montre hostile à ce projet (tbid., p. 71).

$ 2. — L’unanimité dans l’Article 11

Ainsi nous voyons les organismes techniques de la Société chercher à donner une certaine valeur à l’Article 11, tandis que la politique de cette même Société tend à la lui ôter. Mais la confusion même opérée par la pratique courant entre les deux alinéas de l’Article 11 devait avoir une répercussion immédiate : ne voulant voir dans l’Article 11 que ce qui concerne la conciliation, on devait prétendre y appliquer la règle de l’unanimité absolue. C’est du moins cette règle que consacre la pratique de la Société. Or si une telle pratique se justifie quand il s’agit d'amener les parties à la conciliation, elle n’a plus de sens au cas où la Société doit imposer des mesures relativement coercitives à telle ou telle des parties, ou exercer une pression en vue d'obtenir la paix. En pareil cas, la règle de l’unanimité absolue, qui veut que les parties participent à la décision des membres qui leur sera imposée, est un non-sens. Je sais bien ce qu'on invoque pour l’adoption de cette règle. Le rapport du 28 juin 1935 du Sous-Comité juridique du Comité des Treize nous expose tout au long ces arguments (22). Les partisans de cette thèse invoquent «les termes formels de l’Article 5, par. 1... », ils ajoutent que l’Article 11 n’énonce aucune exception à la règle de l’unanimité formulée à l’Article 5 du Pacte et ils estiment que cette règle n’est pas en opposition avec le but de l'Article 11. Ils font observer que dans l’hypothèse de l’Article 15, par. 6, le Pacte a, par une disposition formelle, exclu les voix des Parties et que dans l’hypothèse de l’Article 16, par. 4, le Pacte a de même prévu que l’exclusion d’un membre pourrait être votée par les autres membres de la Société représentés au Conseil. Par un argument a contrario on en déduit que, là où une disposition expresse de ce genre n’a pas été insérée, la règle de l’unanimité doit s’appliquer sans aucune limitation ou restriction. On a fait observer en outre qu’en 1921 l’Assemblée, lorsqu'elle a voulu donner formellement au Conseil le pouvoir d'émettre un avis sur le point de savoir s’il y a ou non rupture du Pacte, a cru devoir insérer dans le nouvel alinéa de l'Article 16 qu’elle adoptait une disposition prévoyant qu’il ne serait pas tenu compte de vote des Etats en cause. Le rapport ajoute :

«Un membre du Sous-Comité, partisan de la seconde interprétation de l’Article 11 a déclaré qu’en pratique cette seconde interprétation ne présenterait pas les inconvénients allégués parce que la recommandation qui aurait été votée par tous les membres du Conseil à l’exception d’une Partie en cause aurait une très grande autorité politique et morale qui faciliterait sa mise en œuvre par les Membres de la Société ». Dans son rapport au Comité des Vingt-huit (23), M. Unden se fait largement l’écho de cette opinion, ce qui concorde avec sa manière générale de comprendre l'Article 11. Sans doute a-t-il raison de dire que l’unanimité de l'Article 11 ne paralyserait pas le Conseil dans son activité médiatrice (24), mais ce n’est pas là la question.

Les partisans de l’exclusion des voix des parties dans le calcul de l’unanimité répondent à ce dernier argument. Ils font observer que «les Etats n’ont pas aliéné le droit d’action individuelle qu’ils possédaient antérieurement à la création de la Société des Nations et qu’en vertu de ce droit, ils seraient évidemment fondés à agir en conformité d’une recommandation : qui, du fait du vote contraire d’une partie en cause, n’aurait pas d'existence juridique. Mais il a ajouté que le but même de la Société des Nations devait être de substituer une action collec-

tive à des actions individuelles qui, en présentant moins d’effi-

cacité, offrent en même temps plus de dangers. Or, la seconde interprétation (unanimité absolue) ne laisse place qu’à des actions individuelles, elle paralyse l’action collective de la Société des Nations dans le cas si important où il s’agit de parer à une menace de guerre (25).

Aux arguments de texte des partisans de l’unanimité absolue, on peut répondre avec M. Basdevant (26) « qu’on arrive à une solution. absurde, et comme. le bon sens doit tout de même guider l'interprète... il y a quelques raisons ici de faire fléchir la règle pure et simple de l’unanimité ». C’est ce qu’on ne manqua pas de faire valoir au Sous-Comité Juridique du Comité des Treize. On y a « exprimé la conviction que l’exclusion de la voix de l’État qui a répudié ses’obligations est commandée par la nécessité de permettre l’application normale de l'Article 11. Cet article impose au Conseil le devoir de recom-

(29) CSP: 11

(24) Ibid., p. 5.

0 Basdevant : «La Sécurité Collective >». Conciliation Internationale, 1936, p. ;

mander des mesures propres à sauvegarder la paix des nations. Or il est évident qu’il n’y a pas pour le Conseil, possibilité de recommander des mesures économiqués et financières et d’une façon générale des mesures quelconques qui seraient dirigées contre un Etat qui menace la paix, si la voix de cet Etat est nécessaire au vote de la recommandation. Selon cette opinion, l'interprétation qui exclut la voix de cet Etat dans le calcul de Punanimité, lorsqu'il s’agit de voter, en application de l’Article 11, des recommandations qui visent à entraver ses préparatifs de guerre, est commandée par le bon sens. C’est, en effet, un principe général d'interprétation des textes juridiques qu’il faut rejeter les interprétations qui empêchent les textes de réaliser les buts qu’ils envisagent » (27). Les partisans de cette thèse invoquent enfin l’avis consultatif de la Cour Permanente de Justice Internationale concernant l’affaire de Mossoul (28).

La règle de l’unanimité absolue est si gênante que le Conseil tenta à plusieurs reprises de s’en dégager. Dans l'affaire des Optants Hongrois, il y eut un effort pour imposer réellement une solution aux parties en exerçant une pression sur leur volonté par une sorte de sanction (J. O. 1927, p. 1383). Effort voué à l’insuccès. À la même époque, par contre, le rapport de Brouckère consacre la règle de l’unanimité absolue (29). Il s’enferme dans un véritable cercle vicieux, prétendant impo-

ser des mesures de pression allant jusqu’au blocus pracifique, avec le consentement des parties (30).

M. Rutgers, dans son Memorandum de Prague, ne dit rien non plus de l’unanimité, mais les mesures qu’il propose ne semblent pas compatibles avec son maintien absolu. Il faut donc attendre le grand effort que représente, pour l’acceptation de l'Article 11, les années 1928 à 1931, pour que soit proposé le décompte des voix des parties intéressées, dans le calcul de l'unanimité. L’Article 5 du Modèle de Traité en vue de renforcer les moyens de prévenir la guerre prescrit ce décompte. ‘L’Article 7 de la Convention Générale en vue de développer les moyens de prévenir la guerre, de 1931, porte la même stipulation.

Cette convention ne fut pas ratifiée, et par ailleurs la ques-

(28) Cf. C.PJ.I, série B, Avis consultatif n° 12, p. 20.

(29) Par contre les Accords de Locarno spécifient l’exclusion des voix des

parties.

(30) C.P.D. 1 (b) : rapprocher les pages 104 et 103,

tion de l’unanimité n’était pas résolue. Elle devait faire au Sous-Comité Juridique du Comité des Treize l’objet d’un ample débat dont son rapport nous donne un écho (31). Les interprétations diffèrent à tel point qu’il s’avère nécessaire, si on veut passer outre à l'opposition d’une des parties dans l’avenir, de recourir, soit à un avis consultatif de la Cour Permanente de Justice Internationale qui fixerait ce point contesté (la solution a été proposée) (32), soit à une interprétation générale du Pacte par tous les membres de la Société.

Peu de précisions sont autant demandées que celle-ci. A peu près tous les spécialistes français du Droit International se prononcent pour l’exclusion des voix des parties dans le calcul de l’unanimité. Nous pouvons y joindre de nombreux auteurs étrangers (33).

D'une façon très générale, les gouvernements sont de cet avis dans leurs réponses au Secrétaire Général, relatives à la mise en œuvre des principes du Pacte. La Belgique (34), le Royaume-Uni: (35), la Chine (36), la Lettonie (37), la Norvège (37), la Colombie (35), l’Esthonie (35), la Finlande (35), la Suède (38), le Danemark (39). Mais c’est le gouvernement français qui s’est montré ici le plus catégorique. Son porte-parole, M. Yvon Delbos dit en effet « Le Pacte fait au Conseil, en présence d’une menace de guerre, le devoir de prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des Nations. Mais la jurisprudence, en vertu de laquelle aucune décision ne peut intervenir qu'à l’unanimité, sauf exceptions spécifiées, a ici la plus singulière conséquence. Ainsi, celui qui menace la paix

(31) Document, C.O.S.C. /6.

(32) Ibid.

(33) Yepes et Pereira da Silva : Commentaire, p. 62 ; John Eppstein, « Towards à better league », Headway, June 1936, p. 112 ; Bertram Pickar : «La « Réforme » de la S.D.N.», Journal des Nations, 10 déc. 1936 ; Politis : « Comments on the Proposals 6f Dr de Auer », New Commonwealth Quarterly, sept. 1936, p. 223 ; Salvator de Madariaga, d’après Pobers : Tribune des Nations, 18 juin 1936 ; Les résolutions du Congrès de Glasgow des Associations pour la Société des Nations se prononcent dans le même sens (14 juin 1936) ; enfin Kopelmanas, R.G.D.I.P., 1935, « L’Article 11 du Pacte de la Société des Nations ». La presse angaise en 1936 est très généralement favorable à l’exclusion des voix des parties : cf. The Times, 16 sept. 1936 ; The Daily Telegraph, 26 sept. 1936 ; Manchester Guardian, 26 sept. 1936.

(34) J. O. 154, pp. 68 et 69.

(35) Ibid.

(36) Ibid et Discours de M. Wellington Koo : A. 1936 (XVII), P., 29 sept. 36. on Ibid. La Lettonie et la Norvège semblent se rallier à l’idée de la majorité.

(38) Ibid et Discours de M. Howan Koht : A. 1936 (XVI).

(39) Ibid et Discours de M. Munch : A. 1936 VD, P. p. 41.

peut mettre en échec par son vote, toute action pacifique. Il y a là un paradoxe, une absurdité qui ont été depuis longtemps dénoncés et auxquel voilà plus d’un -an, une Commission du Conseil a cherché vainement à mettre fin ».

«Le gouvernement français ne s’attaque pas cependant d’une manière générale à la règle de l'unanimité. I1 n’oublie pas que la Société des Nations respecte la souveraineté des Etats. D’autre part l’assentiment des parties en cause est indispensable quand il s’agit de mesures qui devraient être appliquées sur leur territoire ou qui, en tous cas, exigent leur collaboration. Mais si les efforts de conciliation échouent, l’action pacifique du Conseil ne doit pas être paralysée par un partipris d’agression. Il importe qu’il puisse opposer tous les obstacles à la guerre qui vient, sans les subordonner au vote de l'Etat qui veut la provoquer. Le Gouvernement français se refuse à croire qu’un excès de formalisme puisse aboutir à priver l’article 11 de son efficacité réelle » (40).

La proposition de M. Delbos est en tous points remarquable, car elle. pose exactement le problème. En effet, la question de l'unanimité relative ne se présente pas lorsqu'il s’agit simplement «d’efforts de conciliation ». Ici nous sommes, en effet, dans le cas prévu par l’article 11, par, 2. Remarquons aussi la juste réserve du Ministre des Affaires Etrangères français, lorsqu’il maintient l’unanimité absolue «quand il s’agit de mesures qui devraient être appliquées sur le territoire des parties en cause ou qui, en tout cas, exigeraient leur collaboration ». Passer outre à leur vote contraire en pareil cas serait courir à un échec. Dans ces deux hypothèses, par conséquent, on doit garder la règle générale de l’unanimité. Mais par ailleurs, il importe que si l’effort de conciliation auquel on vient de faire allusion échoue, « l’action pacifique du Conseil ne soit pas paralysée par un parti-pris d’agression ». Et l’agresseur éventuel ne doit pas pouvoir empêcher, par son vote, l'application des mesures que son attitude rend nécessaire (41).

Un Etat pourtant se montre très hostile à la suppression de l'unanimité absolue : l’U.R.S.S. (42). Attitude étrange qu’on

(40) A. (XVI), 1936, P., p. 59-60.

(41) Il est à signaler que, le Canada (cf. J. O. 154, p. 691) propose exactement le contraire : non unanimité pour la conciliation, mais unanimité absolue lorsqu'il s’agit d'appliquer les mesures relativement coercitives que permet le 1°" alinéa. Une telle proposition peut sembler étrange et ne tient pas compte

des données du problème.

(42) A. 1936 (XVII), P, Discours de M. Litvinov, 28 sept. 1936,

appuie d'arguments étonnamment faibles, sans valeur aucune. Il paraît qu’en changeant le système de l’unanimité absolue, on «ouvrirait la porte à un flot de réclamations mesquines ». Pourquoi ? Comment ? Que peut bien changer l’unanimité relative à la chose ? Cet argument ne signifie rien.

Dans son rapport au Comité des Vingt-Huit, M. Unden se montre un peu sceptique sur la valeur de la réforme envisagée. Si on se place dans le contexte de la Société Internationale où nous vivons, on le comprend. Mais alors, c’est pour toute amélioration de la Société qu’il faut être sceptique. Peu importent les règles du droit dans une pareille anarchie !

Mais M. Unden propose certains moyens de tourner la règle de l’unanimité dont le meilleur nous semble être que le Conseil puisse, comme l’Assemblée, émettre des vœux. L'idée est intéressante (43). « Dans le cas où l’unanimité ne pourrait se réaliser dans son sein sur un projet de règlement du différend, écrit M. Unden, le Conseil pourrait, à la majorité de ses membres, adopter un vœu recommandant aux parties d’accepter le projet en faveur duquel se serait prononcée cette majorité ».

Ce n’est d’ailleurs pas le seul moyen de tourner la règle de l'unanimité absolue pour en éviter les inconvénients. Citons celui proposé par la III: Commission de l’Assemblée de 1929, à propos de l’assistance financière : «La III Commission a estimé que rien ne s’opposerait à ce que les Etats n’usent pas du droit qui leur est reconnu par l’article 4, alinéa 5, du Pacte d’exiger de participer à toute décision qui les intéresse. Aucun principe d’ordre public n'empêche les Etats de s'engager, dans un cas déterminé, à ne pas réclamer l'exercice de ce droit » (44).

Il est un troisième moyen qu’on a employé dans la Société, c'est de passer de l'Article 11 à l'Article 15 ; puisque celui-ci exclut formellement les voix des parties intéressées dans le calcul de l'unanimité (45). Dans l'affaire des Optants Hongrois on a essayé d’un autre procédé pour éviter les inconvénients de la règle de l'unanimité : on a essayé de voter une résolu-

(45) C’est ainsi qu’on procéda dans l’affaire de Vilna. Cf. aussi dans l’affaire de Mandchourie J. O., 1932, p. 336. Mais le passage de l’Article 11 à l’Article 15 pose un problème délicat car il suppose un desaississement du Conseil au profit de l’Assemblée, capable de rompre l’harmonie de leurs compétences respectives. Au FORTS M. Kopelmanas l’a bien montré dans son article de l’American Journal : l'Article 11 et les articles suivants appartiennent à deux SYystèmes différents, difficilement conciliables. Cest tout le problème,

tion sans les parties, en leur proposant de l’accepter après réflexion. Le recours à cette procédure proposée par M. de Villegas et adoptée le 19 septembre 1926 (46), fut absolument refusé par la Hongrie (47).

L'adoption d’une règle d’unanimité relative apparaît donc très désirable. Parmi les projets de réforme, c’est un de ceux qui aurait eu le plus de chances d’aboutir, en temps normal.

$ 3. — Les mesures préventives

Il ne s’agit point ici d’entrer dans le détail des mesures dites « préventives » que la Société peut prendre en vertu de l’Article 11, mais simplement de voir les différents efforts qui ont été entrepris dans ce sens et, d’une manière très large, les mesures proposées. Ces mesures, la Société a tenté à plusieurs reprises d'y recourir : dans le conflit lithuano-polonais, elle s’est efforcée de déterminer des lignes provisoires que ne devaient pas dépasser les troupes de l’une ou de l’autre des parties (48) et de faire évacuer Vilna par l’armée polonaise qui l’avait envahie (49). On sait l’échec rencontré par le Conseil en cette occasion. Dans l’affaire gréco-bulgare heureusement résolue, il a fait reculer les troupes engagées de part et d’autre jusqu’à la frontière. Mais à partir du conflit sino-japonais, nous ne voyons plus entreprendre ces mesures avec des chances de succès, sauf le très intéressant effort d’embargo sur les armes dans le conflit du Chaco.

Si la Société des Nations n’a pas eu énormément d’occasions de mettre en œuvre ces procédures provisoires, du moins doiton compter beaucoup d’efforts pour les préparer.

A) RÔLE pu CONSEIL

a) Caractère obligatoire des décisions du Conseil

Mais quelles ne soient les mesures préventives que l’on veuille mettre en action, elles supposent que le Conseil pourra :

(46) J. O., 1927, p. 1.413 sqq.

(47) J. O., 1928, p. 555 sqq.

(49) Accord de Suwalki : S.D.N., Recueil des Traités, VIII, p. 174 sqq, 180

sqq.

prendre des résolutions obligatoires ; autrement dit, elles supposent le caractère décisoire des résolutions du Conseil. C’est de ce côté qu’il fallait avant tout diriger les efforts si on voulait arriver à donner sa valeur à l'Article 11. Les accords de Locarno tracent ici la voie : ils contiennent l’engagement décisif des parties de se conformer aux arrangements proposés par le Conseil (50). Cette disposition devait devenir l’Article 1* du Modèle de Traité en vue de renforcer les moyens de prévenir la guerre. L’Article 1” de la Convention Générale porte le même engagement pour «les mesures conservatoires d'ordre non militaire ».

Nous savons que la reprise de cette convention est demandée aujourd’hui par plusieurs gouvernements (51).

b) Pouvoir du Conseil de se saisir lui-même

Mais il ne suffirait pas de donner aux décisions du Conseil une valeur exécutoire. Il faudrait encore lui permettre de les prendre rapidement. C’est la grande qualité de l’Article 11 que de permettre des procédures rapides, au lieu des atermoiements des Articles 12 à 16. Très souvent aujourd’hui sont demandées des mesures pour permettre une réunion très rapide du Conseil en temps de crise et que celui-ci puisse prendre ses décisions quand elles ont encore des chances d’être efficaces. L'Australie (52), la Belgique (53), le Royaume-Uni (53), le Libéria (53), la Norvège (53), la Suède (53) et la Suisse (53), insistent dans ce sens. C’est là un point dont s’étaient occupés la Commission préparatoire du désarmement sur une proposition de la délégation française (54) et le Comité du Conseil.

Le meilleur procédé serait sans doute que le Conseil put se saisir lui-même. Nous ne croyons pas que ni la lettre ni l'esprit de l’Article 11 l’en empêchent. La dernière phrase du 1” alinéa nous semble une simple disposition de procédure, donnant à tout membre, le droit de saisir le Conseil, mais nous ne voyons pas qu’on puisse l’interpréter comme retirant au . Conseil le pouvoir de se saisir lui-même. Pourtant cette inter-

(50) Pacte Rhénan, art. 4, alinéa 3.

cn PAR Finlande, Norvège, Suède : J. O. 154, D:240$

f. Discours de M. Bruce : A. 1936 (XVII), P.. 19 sept. 1936 (53) J. O. 154, p. 67. fe (54) A. 14 1927 V, p. 55.

prétation prévalut dans la Société, et nous la voyons mettre en avant par M. Léon Bourgeois pour excuser la Société de n’être pas intervenue dans le conflit russo-polonais de 1920 (55).

. Doit-on, aujourd’hui, par voie de réforme ou autrement, revenir vers ce qui nous semble la lettre du Pacte ? Nous ne voyons pas que ce soit demandé par les gouvernements, mais M. Unden dans son rapport y est favorable (56). Dans la doctrine, M. Kopelmanas demande, lui aussi, que soit précisé le pouvoir du Conseil (57). La question est malgré tout secondaire, puisque tout Etat-Membre a le droit de le saisir. Mais puisqu’on veut rendre plus rapides les procédures de l'Article 11 une disposition rappelant le pouvoir du Conseil de se saisir lui-même (elle aurait l’avantage de rester dans le cadre actuel du Pacte) serait désirable (58).