B) LES MESURES CONSERVATOIRES A PRENDRE EN VERTU DE L’AR

a) Les mesures conservatoires

Voyons les efforts pour définir, organiser et préparer les mesures «conservatoires >» que l’Article 11 pérmet au Conseil de prendre. C’est ici que cet article présente son originalité. Au fond, il appartient à un tout autre système que celui du reste du Pacte. Système qu’on a très justement comparé à la legis actio per sacramentum in rem. Le Conseil par une sorte de mittite ambo hominem faisant rentrer provisoirement les choses dans le statu quo ou bien en dessaisissant les parties jusqu’à ce que, dans la paix, une solution au fond puisse être donnée. Il ne s’agit point ici d'arriver comme ailleurs à une solution de justice, mais simplement d’en préparer les conditions. On comprené donc assez bien la proposition de M. de Madariaga, qui

(55) Voir la discussion sur ce point : A. 1920, P., p. 263 sqq. ; La position de M. Léon Bourgeois devait prévaloir par la suite.

(57) Kopelmanas : « L’Article 11 du Pacte de la Société des Nations ». R.G.D. LP. 1935, p. 623.

(58) Nous avons vu dans la littérature proposer la réunion d’un Comité Spécial pour décider d’appliquer l’Article 11. Nous ne cesserons pas de nous élever contre cette tendance à surcharger le Pacte, à ôter tout pouvoir au Conseil et à l’Assemblée pour les transférer à tel ou tel comité ad hoc dont rien ne nous fait sentir la nécessité (cf. Politis : « Comments on the proposals of Dr de Auer», N.C.Q. sept. 1936, pp. 223-224).

voudrait faire un Pacte appuyé uniquement sur l’Article 11 (59). On pourrait avoir ainsi un Pacte adapté à l’état imparfait du droit international... Notre seule crainte est-que M. de Madariaga, au lieu d'interpréter ainsi l'Article 11, n’y voit qu’un simple instrument de conciliation. Si tel était le nouveau Pacte qu’il envisage, nous dirions volontiers, avec M. Pobers (60) que « son projet. ne viserait qu’à faire un nouveau Pacte Kellogg, ou un nouveau Pacte Saavedra Lamas ».

Revenons aux mesures conservatoires. Le memorandum Rutgers les prévoit expressément (61). L’article 2 du Modèle de Traité en vue de renforcer les moyens de prévenir la guerre, en contient l'engagement. La Convention Générale le reprend, en le développant et en le précisant considérablement, dans ses Articles 1, 2, 3 et 4. Ë

b) Autres mesures préventives

Ce n’est pas que ces mesures conservatoires soient les seules à étudier à propos de l'Article 11. Nous trouvons toute la série des mesures préventives. Le rapport de Brouckère considère comme telles les mesures préliminaires aux sanctions prévues par les résolutions de 1921 : mesures allant du blocus économique au blocus effectif de l'Etat fautif. Le Memorandum Rutgers, lui, renvoie aux accords de Locarno, mais il faut évidemment attendre le Modèle de Traité en vue de renforcer les moyens de prévenir la guerre. Celui-ci est encore assez vague. Malheureusement en 1930 une assez lage opposition se dessine contre les mesures provisoires d’ordre militaire. On voit se constituer deux thèses opposées : 1° une thèse A, qui prétend sanctionner le droit accordé au Conseil d’ordonner le retrait des forces de terre derrière une ligne qui peut ne pas être la frontière ; elle vise aussi les forces navales et le survol et organise un contrôle sévère. 2° ne thèse B, qui n’admet pas de sanctions et qui institue un contrôle moins rigoureux, ne visant que les forces terrestres (62). En 1930 on devait en rester là. Le rapport atteste de cette opposition (63).

(59) Pobers : «Le projet de M. de Madariaga ». Tribune des Nations, 18 juin 1936. ;

(60) Ibid.

(62) A. 1930, C. IIT, p. 58.

En 1931, c’est la « Convention Générale en vue de développer les moyens de prévenir la guerre ». Mais celle-ci est presque uniquement centrée sur les mesures conservatoires que nous ve-

nons d’étudier et elle ne prévoit guère de moyen de pression sur les parties (64).

$ 4. — Liaison de l’Article 11 avec certains autres Articles a) Liaison avec l'Article 16

Cette Convention de 1931 dit dans son Article 5 : « Si la guerre éclate à la suite de violation des Article 2 et 3, les Hautes Parties Contractantes considèreront ladite violation comme fournissant la présomption que la partie qui s’en est rendue coupable a recouru à la guerre au sens de l'Article 16 du Pacte ». C’est assez nettement lier les articles 11 et 16. Au reste cette liaison fut préparée par tout un travail doctrinal des organes de la Société. Le rapport de Brouckère d’abord, puis le Memorandum Rutgers font de l’Article 11 un préliminaire de l’Article 16. Une telle liaison ne nous paraît pas juste car il s’agit en réalité, nous l’avons dit, de deux systèmes extrêmement différents. L’Article 16 lex perfecta, sanction d’un différend qu’on juge au fond ; l’Article 11 lex imperfecta entend simplement assurer la non-belligérance pendant laquelle on pourra aviser en paix au règlement au fond du différend. Dans ce sens on peut considérer la violation des mesures prises en vertu de l’article 11 comme une agression ouvrant les sanctions de l’Article 16, mais on ne peut faire de l’Article 11 un premier degré avant l'Article 16 sans en changer complètement la portée (65).

b) Liaison avec l'Article 8

Deux auteurs aujourd’hui voudraient créer une autre liaison: celle de l'Article 11 avec l'Article 8. Faire sanctionner les infrac-

(64) Signalons à propos de ces mesures les demandes de précision des Gouvernements australien, belge, britannique et français (J. O. 154, p. 67-68). Le gouvernement chinois voudrait qu’il soit précisé que les mesures prescrites à l’Article 16 ne sont pas exclues de celles que le Conseil peut prendre en vertu de l’Article 11. Nous allons y revenir.

(65) Sur cette question cf. Kopelmanas : «The problem of. agression and the prevention of war». American Journal of International Law, April 1937, p. 244 à 257,

tions au désarmement par les mesures de l'Article 11. C’est ce que nous proposent M. Jean Ray (66) et le Dr de Auer (67). M. de Madariaga approuve cette idée (68) qui soulève le scepticisme de Sir Arthur Salter et du Major Temperley (69). Nous ne voyons pas très bien comment on pourrait opérer la jonction entre deux articles qui envisagent des actions différentes. Sans doute, certains armements peuvent-ils constituer une menace immédiate et directe à la paix. Mais on ne voit pas très bien une liaison permanente entre ces deux articles.

Les problèmes posés aujourd’hui par l’Article 11 se ramènent à deux. Un premier, malgré tout, accessoire, celui de l’unanimité. Le second, beaucoup plus important, sa réduction au rang de simple instrument de conciliation, contre laquelle il importe de réagir si on veut qu’il ait une efficacité et même une signification quelconque. C’est ici le nœud même de la question — d’une question capitale pour la sécurité collective.

(66) Jean Ray : « L’Eventuelle Réforme de la Société des Nations». R.D.I. L.C., 1936, pp. 251-252.

(67) De Auer : « Propositions pour la réforme du Pacte de la Société des Nations >». N.C.Q., 2 sept. 1936, p. 181.

(68) S. de Madariga : « Comments on the proposals of Dr de Auer », N.C.Q. 2 sept. 1936, p. 218.

(69) Zbid., pp. 284 et 237.