CHAPITRE II

$ 1. — Le développement du Pacte

Le Pacte prévoyait une large mesure préventive, plus nettement préventive que toute autre : la réduction des armements. C’est un point dont l’application commande toute la sécurité collective. Outre qu’une diminution des forces militaires diminue les risques de conflits belliqueux, l’exécution des sanctions ou même des mesures de l’Article 11 présenterait des risques beaucoup moindres si les Etats ne se trouvaient pas en possession de forces militaires considérables.

Ici nous ne trouvons pas en présence de projets de réforme. Non. La question est tout autre. C’est l’inexécution intégrale d’un Article du Pacte dont les dispositions sont aujourd’hui lettre morte. Eh ! sans doute, quelques Etats dans les récentes consultations nous parlent du désarmement (1). Mais ils obéissent plus à un scrupule de conscience qu’à un quelconque espoir d'obtenir un résultat. Au surplus leur seul souci est de voir mettre en œuvre ce que le Pacte prévoit tout au long, dans les articles 8 et 9.

La grande réforme en la matière c’est la désuétude progressive du désarmement, d’échec en échec. Il contrariait trop les habitudes des Etats, les réflexes des Gouvernements ; il exigeait une atmosphère trop spéciale de paix. Il eût fallu le mettre en œuvre en 1919. Cette date passée, tout espoir n’était plus qu’une illusion. Mais en 1919 régnait dans bien des pays un esprit désastreux. Les vainqueurs ne comprenaient pas leur victoire, ils avaient peur encore de l’ennemi qu’ils avaient terrassé. Ou

(1) J. O. 154, pp. 63-66.

bien parfois, je ne sais quel orgueil de force les grisait. L’esprit de guerre n’était pas mort avec l’Armistice de 1918. Les nationalismes s’éveillaient. On avait au surplus construit une Europe si précaire que le fragile édifice inspirait des inquiétudes à ses premiers architectes. Malaise général qui explique l’impossibilité du désarmement immédiat.

Toute l’histoire de l’Article 8 peut se réduire à un dilemne : le désarmement est-il une mesure préventive, préliminaire à l'établissement de tout système de sécurité collective et nécessaire à celui-ci, ou bien, au contraire, le désarmement n’apparaît-il pas comme une dernière étape, la sécurité collective fermement établie permettant seule de le réaliser ? Entre ces deux opinions la Société balance. Je ne crois pas d’ailleurs qu’on puisse opter pour l’une ou l’autre de ces opinions in abstracto, mais seules les circonstances politiques peuvent nous guider. Le désarmement était sans doute praticable en 1919, il ne l’est plus en 1938.

L'Assemblée s’occupa du Désarmement dès ses premières sessions ; ce fut surtout pour des préliminaires du problème et tâcher d’instituer les organes nécessaires à sa solution. Notons que l'esprit général des Assemblées de 1920 et 1921 est bien orienté vers la nécessité de réduire au plus tôt les armements. D’une part en 1920 et 1921 on demande aux Gouvernements de ne pas augmenter leurs dépenses militaires, navales ou aériennes, d’autre part on présente le désarmement comme une obligation découlant des Traités de Paix à laquelle on doit par conséquent se plier (2).

Mais en 1922 nous voyons un certain changement d’orientation. C’est le vote de la fameuse Résolution XIV qui l’atteste : « Dans l’état actuel du monde, est-il dit, un grand nombre de Gouvernements ne pourraient assumer la responsabilité d’une sérieuse réduction des armements, à moins de recevoir en échange une garantie satisfaisante pour la sécurité de leur pays (3). Dès lors on devait chercher en premier lieu à donner

(2) Résolution III et vœu du 14 décembre 1920 ; Recommandation du 10 décembre 1920 ; Résolution du 1° et du 4 octobre 1921. (3) A. 1922, P., p. 168 sqq.

aux Etats-Membres des garanties de sécurité. Ce fut le fameux projet de traités d’Assistance Mutuelle. Le Protocole de Genève semble poursuivre cette ligne, n’est-ce pas l’époque où on instaure la trilogie : arbitrage, sécurité, désarmement ? Pourtant, l’entrée en vigueur du Protocole de Genève était subordonnée à ladoption d’un plan de réduction des armements ; inversant une fois de plus l’ordre des facteurs.

Le Protocole tombé, les accords de Locarno tentèrent d’assurer une sécurité régionale ; rien n’était fait pour le désarmement, mais le climat semblait propice. On décida la réunion d’une grande Conférence du Désarmement qui ne réunirait pas seulement les Etats Membres, mais, la Société n’étant pas universelle, on ferait appel aux principales Puissances non associées. .

Dès lors, on constitua une Commission préparatoirg du Désarmement.. Celle-ci fit un énorme travail et posa un certain nombre de bases. Au dire de M. Jean Ray, «elle fit passer le problème du plan des déclarations générales à celui des réalisations concrètes » (4).

Elle établit, en tous cas, un certain nombre de principes essentiels : 1° la simultanéité nécessaire des efforts et l’analo- gie des règles en ce qui concerne les trois sortes d’armements, terrestres, navals et aériens (5), 2° la nécessité de tenir compte du potentiel de guerre (6), 3° un principe d’appréciation d’après les dépenses de guerre.

La même position que celle adoptée dans le Protocole de Genève fut reprise en 1930 dans la préparation d’une Convention d’Assistance financière. L'article 35 de celle-ci subordonne le bénéfice de la Convention à l’entrée et au maintien en vigueur, pour la Partie intéressée, « du plan de réduction des armements adopté en application de l’article 8 » (7).

Mais: auparavant il nous faut examiner une proposition qui dans son esprit portait gravement atteinte aux principes du Pacte, aux obligations des Articles 11 et 16, et ne répondait même pas à la teneur de l'Article 8. Je veux parler de la propo- . sition soviétique de 1928. Ce gouvernement fit parvenir un projet de désarmement total et immédiat qu’appuya au nom de

(4) Jean Ray : Commentaire, p. 333.

(5) A. 1927, C. III, p. 28 ; A. 1928, P., p. 156. (6) En particulier A. 1926, P., p. 101.

l'Allemagne le comte Bernstoff. M. Paul Boncour (France) et M. Politis (Grèce) montrèrent l’inanité d’une telle proposition (8). Elle n’était en tout cas pas ‘compatible avec l’obligation des sanctions.

Nous voici arrivés à la Courtes pour la Limitation et la Réduction des Armements, à laquelle le Conseil devait donner pour Président M. Henderson. Cette Conférence comprenaït, outre les Etats-Membres, l'Afghanistan, le Brésil, Costa Rica, les Etats-Unis, l'Egypte, l’Equateur, le Mexique, la Turquie et PU. R. S.S. Ce fut une période de grand espoir pour la Société. Il ne devait rien en sortir. En vain l’Assemblée, parallèlement à l’invitation qu’elle lançait essaya-t-elle d'obtenir une stabilisation des armements aux taux actuels. Les auteurs de cette proposition, Danemark, Norvège, Pays-Bas, Suède et Suisse eurent à faire à une surenchère peut-être démagogique de l'Italie pour compliquer le problème. Enfin l’Assemblée pria le Conseil (9) d’insister auprès des Gouvernements pour qu’ils s’abstiennent de toute mesure visant à augmenter les armements.

Echec de la Conférence du Désarmement, après un enthousiasme inoui de l’opinion, et toute une publicité. Echec qui devait peser lourdement sur la Société des Nations. C’est de ce moment que date la désaffection générale pour les travaux de Genève. La crise était commencée à laquelle l’Institution ne devait que péniblement résister.

$ 2. — Les Organes du Désarmement

Le Pacte confiait par son Article 9 l’organisation de la réduction des Armements à une Commission permanente. En 1920 on devait constituer celle-ci avec des Officiers, paradoxe que nous avons signalé et à propos duquel, dès 1921, M. Lange (Norvège) se demandait si on avait bien interprété l’article 9 (10). D’autre part cette Commission telle qu’on la constitua ne fut ni permanente, ni internationale. Sur demande de M. Balfour, il fut entendu qu’elle ne se réunirait qu’à la demande du Conseil ou d’un de ses membres (11). Ensuite il ne s’agit pas d’une

(10) A. 1921, P. p. 268 ; Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 324.

véritable Commission internationale, mais d’une Commission de représentants de Gouvernements. Premières entorsés aux prescriptions du Pacte.

C’est sans doute cette insuffisance de l’Organisme créé par le Pacte qui devait pousser l’Assemblée de 1920 à demander la création d’une autre Commission (12) à laquelle on devait donner le nom de « Commission Temporaire Mixte » qui dessaisit la Commission Permanente de sa principale attribution: la préparation du désarmement. Nouvelle entorse aux prescriptions du Pacte.

Cette dualité d'organismes devait susciter des conflits et des discussions. Ceux-ci aboutirent à ce que l’Assemblée de 1924 (13) recommandât au Conseil de réorganiser la Commission Temporaire Mixte, à laquelle en fin de compte on substitua la « Commission de Coordination », à l’existence éphémère. Elle fut rapidement transformée, au moment même ou on essayait de définir sa compétence, en « Commission Préparatoire à la Conférence du Désarmement » ; Commission de représentants des Gouvernements dont nous connaissons les importants travaux. Mais on était toujours loin des prescriptions de l’Article 9. Le rapport (14) de cette Commission prévoit pourtant la reconstitution d’une Commission Permanente du Désarmement. La Commission préparatoire se sépara en 1930 ; comme à ce moment la Commission Permanente ne s’était pas réunie depuis deux ou trois ans (15), il n’y avait plus aucun organisme de la troisième Commission de l’Assemblée. Mais en 1932 celle-ci ne

fut plus constituée (16) pour ne pas empiéter sur le domaine de la Conférence pour la limitation et la réduction des Armements.

L’échec de la Conférence du Désarmement balaya tout. Dès lors nous entrons dans une crise catastrophique des relations internationales. Le Désarmement, hier si désirable, ne peut plus apparaître qu’une utopie. Tout au plus est-ce un désir lointain, et quand le Danemark, la Finlande, la France, l'Inde, l'Irak, la Norvège, la Suède, la Tchécoslovaquie, la Turquie et le Royaume Uni demandent à ce que soit reprise la question (17), je ne

(12) J. O., 1921, p. 146. | (3) Résolution du 27 septembre.

(7) J. O. 154, pp. 63-64.

pense pas qu’ils prétendent aboutir. Au reste plusieurs de ces Etats réarment au même moment : ils se contentent d’attester leur bonne volonté pacifique et de s’incliner devant la supériorité d’un principe que les malheurs des temps ne leur permettent pas de respecter.

Aussi ne faut-il pas s’étonner de ne les voir pas entrer dans les détails : une fois énoncé le principe, ils tournent court : pour ce qui est des organes du désarmement, dont nous avons esquissé l'étude, le Danemark, la Finlande, la Norvège, la Belgique, la Chine, les Pays-Bas (18) demandent que soit reconstituée une Commission permanente. Les délégués de la France et du Royaume Uni ont considéré qu’une Commission permanente ne devrait être créée que s’il y avait des Conventions dont elle aurait à contrôler l’application (19). Par ailleurs, la France, la Grande-Bretagne, la Belgique, les Pays-Bas et la Norvège se prononcent pour la publicité des dépenses budgétaires (20). Le Danemark, la Finlande, la Norvège, la Suède, la France, la Belgique et les Pays-Bas (21) demandent qu’en application de l'Article 8, alinéa 5, soit repris le problème de la fabrication privée des armements. Le Royaume Uni déclare à ce sujet qu’il « se rallie au principe d’un accord en vue du contrôle du com-. merce et de la fabrication des armes », mais qu’il « ne saurait accepter un accord qui ne recueillerait pas l’adhésion des principaux pays fabricants » (22).

Enfin, deux Gouvernements prétendant s’inspirer du triste état de fait, demandent à ce que soient supprimés les paragraphes 2 et suivants de l’Article 8 (23). Symptôme du découragement général. ;

(21) Ibid.

(22) Ibid.

(23) Le Pérou et le Panama ; J. O. 154, p. 66.

ee …