CHAPITRE II

L’Article 18 du Pacte pose le principe de l’enregistrement des traités par la Société des Nations : Tout traité ou engagement international conclu à l'avenir par ur Membre de la Société devra être immédiatement enregistré par le Secrétariat et publié par lui aussi tôt que possible. Aucun de ces traités ou engagements internationaux ne sera obligatoire avant d'avoir été enregistré ». l

L'idée poursuivie par les rédacteurs du Pacte est d’assurer la publicité des Traités. En tête des quatorze points du Président Wilson on relève : « Tous les Traités de Paix doivent être publiés et publiquement élaborés et, à l’avenir, aucun engagement international ne doit être secret ; la diplomatie doit être toujours ouverte et poursuivie à la vue de tous ». C’est à cette fin qu’on a prétendu tendre par l’Article 18. Une autre idée s’y est mêlée dans l'esprit des rédacteurs du Pacte, connexe à la précédente : celle du contrôle de la Société sur les Traités (1). Celle-ci trouvant une expression plus nette dans l’Article 20 du Pacte.

L'organisation de cette publicité, la connaissance des accords diplomatiques qu’elle implique, contribuent à donner à la Société son caractère institutionnel, — son caractère éminent. Avec la garantie territoriale, l’organisation de la révision des Traités et les sanctions, l'Article 18 concourt à former un ensemble de prérogatives qui donne bien à la Société ce caractère.

Mais ici, et une fois de plus, le développement jurisprudentiel du Pacte va tendre à restreindre ces prérogatives, à ame-

(1) Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 556.

nuiser ce caractère. Ce développement se fait dans deux directions : on tend à restreindre le champ d’application de lArticle 18, et on s’efforce d’atténuer la rigidité de sa sanction : c’est le problème de la validité des Traités non enregistrés.

$ 1. — Le développement du Pacte

L’Article 18 exige l’enregistrement de « tout traité ou tout engagement international » conclu par un Membre de la Société. Cette prescription soulève évidemment des difficultés : comme on devait le dire, l’Article 18 ne tient pas compte du fait que la publicité « donnée aux accords financiers ou à certaines conventions techniques » peut être de nature à rendre certaines clauses d’un traité inapplicables ou même dangereuses pour les relations ou le crédit international de l’un des Etats contractants (2). Si on se reporte à l’intention des auteurs du Pacte, ce qu’on veut éviter, c’est la diplomatie secrète : dès lors, il semble que certains accords d’importance secondaire ou de caractère technique n’ont pas à être présentés à l’enregistrement. L’Article 18 ne le dit pas, mais on est obligé d’introduire une délimitation. Malheureusement on risque d’ouvrir la porte aux abus, un Etat pouvant toujours exciper du caractère technique d’une convention (3).

Pour arriver à trouver une juste délimitation et éviter les abus, plusieurs procédés ont été proposés à la Société même. Le premier, suggéré dans un rapport que nous avons déjà cité (4), consisterait dans l'introduction à la fin de la première phrase de l’Article 18 d’une restriction ainsi conçue : « sous réserve des décisions que l’Assemblée pourrait prendre à l’unanimité ». L’Assemblée pourrait ainsi accorder une dispense d’enregistrement pour certains traités ; en plus, on autoriserait l’usage d’un « enregistrement sommaire » pour les traités techniques, sans que soient publiées les clauses de ces traités. Mention devrait être faite simplement de la date, des parties contractantes, de

(CSA 1921 Pepe;

(3) Comme M. Alvarez (Chili) le faisait remarquer à la 1" Commission en 1921 il est souvent difficile de voir quelles sont les limites entre un Traité politique et un Traité économique. A. 1921, C. I, p. 68.

(4 Ibid., p. 142.

objet d’un Acte (5). Sir Cecil Hurst, au nom du Gouvernement Britannique, fit remarquer que « si deux Gouvernements font un arrangement provisoire parce que l’un d’eux trouve que sa stuation financière peut, pendant une courte période, être en danger et conduire à une baisse du change capable de causer un désastre dans ses finances, le seul fait que cet arrangement a été enregistré, même sommairement, et le fait d'indiquer l’objet pour lequel cet arrangement a été fait, serait suffisants pour produire les résultats désastreux qui pourraient être la conséquence d’une publication en entier de l’arrangement » (6). En un mot, même l’enregistrement sommaire et la demande d’autorisation à l’Assemblée présentent des dangers. Sir Cecil Hurst remarque par ailleurs que l’ouverture d’une procédure de publication sommaire peut aboutir à ce que tous les traités soient enregistrés de cette manière (7). M. Bourquin (Belgique) proposa comme transaction, sans résultat, que l’objet du Traité ne figure pas dans l’enregistrement sommaire (8).

La première Commission se rallia à la dispense générale d'enregistrement pour les accords techniques (9). Maïs cet amendement devait rencontrer une vive opposition à l’Assemblée, notamment du délégué de l’Afrique du Sud, Lord Robert Cecil. Celui-ci proposa un nouveau système : les Etats eussent soumis les Traités au Président de la Cour Permanente de Justice Internationale, qui eût dit s’il était nécessaire ou non d’enregistrer ces traités (10). Proposition spécialement irréaliste. M. Fernandes (Brésil) y répondit, objectant qu’à la moindre indiscrétion le Président de la Cour risquerait de voir peser sur lui les pires soupçons. Il invoqua aussi un argument plus juridique : « si, un jour, on faisait état devant la Cour de ce qu’un Traité n'aurait pas été enregistré et si, par conséquent, ce traité était attaqué comme nul, l'Etat intéressé pourrait répondre que le Président de la Cour a jugé que l’enregistrement n’était pas nécessaire. On enlèverait ainsi au Président de la Court toute possibilité de faire justice et, d’autre part, la nullité ne pourrait plus être invoquée devant la Cour » (11). M. Seferiades (Grèce) invoqua cet autre argument : « Supposez que le Président de

GA 1921 € Cp. 71.

(8) Ibid.

la Cour de Justice, ou même n’importe quel Membre de la Cour de Justice, ait donné son avis sur la façon d’interpréter tel ou tel traité. Si, le lendemain, il avait à examiner ce traité comme juge, il devrait se récuser, quel que soit le sens dans lequel il se serait prononcé la veille ; il devrait se récuser comme le président ou n’importe quel juge de n’importe quel tribunal devrait le faire s’il avait à juger un contrat sur lequel il se serait déjà prononcé » (12).

L'Assemblée ajourna tout amendement à l'Article 18 (13).

Il est en effet évident que certains traités, soit par leur nature, soit en raison de leur peu d’importance, peuvent échapper à l’enregistrement sans qu’on retourne pour autant à la diplomatie secrète. La plupart des délégués en 1921 étaient de cet avis. On craint d'ouvrir la porte à des abus, on voudrait trouver un moyen que les Etats ne prêtent pas tous à leurs traités un illusoire caractère technique pour les dérober à l’enregistrement. On oublie la présence de sanctions prévues dans la seconde partie de l’Article 18. Qu’à la suite d’une contestation un traité non enregistré soit invoqué devant la Cour, si celle-ci estime que rien ne s’opposait à son enregistrement, elle le tiendra pour nul et non avenu. Il y a même des chances qu’une jurisprudence se dégage, qui beaucoup mieux qu’aucun texte réglementaire, déterminerait les cas où ce n’est pas requis pour la validité d’un traité.

Mais nous nous apercevons que tout l’article 18 repose sur l’existence d’une sanction ainsi énoncée : « Aucun de ces traités ou engagements internationaux ne sera obligatoire avant d'avoir été enregistré ».

$ 2. — La Sanction de l’Enregistrement

C’est ici le point capital de l’Article 18 et de son efficacité. Jusqu'ici il suffisait que les traités fussent signés et ratifiés : désormais pour être opposables ils devront encore avoir été enregistrés par la Société. Celle-ci les publiera pour qu'ils parviennent à la connaissance de l'opinion publique.

Mais quelle est l'étendue de cette non opposabilité ? Cet

(12) A. 1921, P., p. 847. ; (13) A. 1921, P., p. 852. Cette tentative ne devait jamais être reprise,

article veut-il dire que les Etats sont liés, mais que les parties ne peuvent exiger réciproquement l'exécution du traité avant que l’exécution n’ait eu lieu ? Ou bien, autre interprétation de Particle 18 : « Le traité est exécutable dès que les ratifications ont eu lieu, à moins qu’il n’y ait un terme spécial, mais les parties signataires ne peuvent se prévaloir de ce traité vis-à-vis de la Société des Nations » (14). On voit ce que la seconde inter- prétation aurait eu de minimisant, et pourtant, en dépit de l'affirmation sans nuance de l’article 18, des Délégués se posèrent la question (15) : « la portée de cette sanction, dit le rapport de la cinquième Sous-Commission de la première Commission, a fait l’objet d’une interprétation restrictive limitant les effets de l'enregistrement aux rapports internationaux naissant du Pacte de la Société des Nations. D’après cette interprétation, le défaut d’enregistrement d’un traité n’affecterait en rien sa force obligatoire entre parties ; il n’aurait d’autre conséquence que de rendre ce Traité sans valeur au regard du Conseil, de l’Assemblée, de la Cour de Justice Internationale et de tout organisme placé sous l’autorité de la Société des Nations » (16). La Commission rejeta avec vigueur une interprétation aussi éloignée du texte primitif, de même qu’elle refusa de s’arrêter aux propositions de suppression de la fin de l’Article 18 (17). À propos de cette condition d’exigibilité de l’exécution des iraités, une autre question allait se trouver soulevée et aboutir à une proposition d'amendement : la rétroactivité. Elle allait donner lieu à des débats assez confus tout au long de la onzième Assemblée. Doit-on considérer l’enregistrement comme une sorte de condition suspensive ? En ce cas l’exigibilité se trouverait rétroagir au jour de la ratification du traité. Mais cette interprétation soulevait des difficultés : une difficulté pratique en premier lieu. On a fait remarquer que « si on admettait l’effet rétroactif, on ferait perdre à la sanction toute sa valeur. A supposer en effet que deux Etats attendent pour faire enregistrer un traité qu’une discussion surgisse entre eux, il est facile d’apercevoir que la sanction impliquée dans le texte de l’article 18 tombe de ce fait (18). S’il est toujours temps de faire

(14) M. Van Karnebeek (Pays-Bas) : A. 1920, P., p. 156.

(15) Cf. Tittoni (Italie) : 5° Session du Conseil, p. 10, cité par Jean Ray : Commentaire, p. 550.

(18) Bourquin (Belgique) : A. 1921, C. I, p. 71.

enregistrer un traité pour obtenir le bénéfice de cet enregistrement, la sanction de l'Article 18 n’a en effet plus aucune valeur. On pouvait aussi invoquer contre la rétroactivité un argument de texte : elle ne semble pas s’accorder avec l’Article 18 selon lequel aucun traité n’est obligatoire avant d’avoir été enregistré (19).

Les partisans de la rétroactivité invoquaient eux aussi des arguments. M. Negulesco (Roumanie) devait les résumer à la première Commission (20). C’est un principe constitutionnel de beaucoup d'Etats que les traités rétroagissent à la date de leur signature. Si on n’admet pas la rétroactivité, on va se trouver en face d’une contradiction regrettable entre le droit international et le droit constitutionnel, opposition qui risque d’être grave en cas d’accord entre un Etat membre et un Etat non membre. La date d’entrée en vigueur du traité risque de n’être pas la même pour les deux. L’autre argument n’avait pas la même portée. Certains traités internationaux disent qu’ils porteront effet pour les Parties contractantes pendant cinq ans ; si on attend trois ans avant l’enregistrement, ces traités ne vaudront plus que pour deux ans. L’argument est sans valeur. N’importe laquelle des Hautes Parties contractantes ayant le droit de requérir l’enregistrement, il ne tient qu’à elle de voir l’application du traité devenir exigible le plus tôt possible.

Quoiqu'il en soit, la première Commission admit le principe de la rétroactivité, mais, étant donné les termes de l’Article 18, elle crut nécessaire le recours à un amendement. Par ailleurs, elle s’arrêta à une solution transactionnelle pour éviter les inconvénients signalés : l'enregistrement, dans la nouvelle rédaction de l'Article 18 ne comporterait qu’un effet rétroactif de trois mois (21).

Les amendements à l'Article 18 ayant été ajournés à la onzième Assemblée, la question ne fut reprise ni en 1923, ni par la suite. Pourtant, en dépit de la rigueur des termes, les discussions ont déposé, si je puis ainsi parler, comme une buée sur le Texte. Ces discussions sans issue ont toujours nui à la solidité du Pacte. L’Article 18 devait cependant recevoir dans la pratique un certain renforcement qui précise le rôle éminent de la Société des Nations : la publication et l’enregistrement

(19) Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 551.

des traités conclus par les Etats non-membres. Le fait fut prévu par un Memorandum approuvé par le Conseil le 19 Mai 1920. C’est ainsi qu’en 1926 le Gouvernement des Etats-Unis fit savoir son intention de transmettre tous les traités qu’il conclurait à l’avenir au Secrétariat Général, à fin de publication. Voici donc une extension de la publicité tant désirée par les auteurs du Pacte. Par la suite, en 1934, ce même Gouvernement allait soumettre ses traités à un véritable enregistrement (22), en précisant pourtant que « cet enregistrement n’impliquerait pas la reconnaissance par les Etats-Unis de la clause de l'Article 18 du Pacte de la Société des Nations stipulant qu'aucun instrument ne sera obligatoire avant d’avoir été enregistré ».

$ 3. — Le Contrôle des Traités

par la Société des Nations

L’Article 18 organise la publicité des traités conclus par les Etats membres afin d’assurer une sorte de contrôle des opinions publiques sur ces traités et sur la diplomatie des gouvernements. Il ne faut pas se faire d’illusion sur l'efficacité d’un tel contrôle: que signifie la publicité dans un recueil difficilement accessible au grand public ? Surtout, nous savons comme on gouverne les opinions ! Si au contraire le contrôle était confié aux organismes de la Société des Nations, ne serait-il pas plus effectif ? On peut remarquer combien cette prérogative renforcerait le caractère institutionnel de celle-ci...

La Société des Nations a bien une sorte de contrôle moral sur les traités conclus par ses Membres, puisqu’aux termes de l'Article 20 les stipulations incompatibles avec le Pacte sont comme telle caduques et nulles. Maïs le Pacte n’organise pas ce contrôle, il laisse la chose dans le vague des déclarations de principe. En tous cas, l'Article 18, actuellement, par l’automatisme de l’enregistrement qu’il prévoit, ne semble pas permettre un contrôle plus caractérisé de la Société des Nations.

Ce contrôle, à plusieurs reprises on a prétendu l’organiser. Le Projet de Traité d’Assitance Mutuelle prévoyait que les accords régionaux seraient « communiqués à la Société des Na-

tions afin qu’ils puissent être examinés par le Conseil et reconnus conformes aux principes du présent Traité et du Pacte. Lorsqu'ils auront été reconnus tels, ces accords devront être enregistrés conformément à l'Article 18 du Pacte ». Certains débats à la Société, en 1927, par exemple, montrent une tendance à vouloir rendre effectif son contrôle (23). Le Memorandum Politis (24) prévoit l’étude par le Conseil de la compatibilité des accords avec le Pacte. En 1930 on voit aussi une intéressante proposition péruvienne de non enregistrement « des Traités de paix imposés par la force comme conséquence d’une guerre entreprise en violation du Pacte de Paris » (25). Proposition intéressante comme mise en harmonie avant la lettre du Pacte de la Société avec le Pacte Saavedra Lamas. Le Plan de paix français du 8 Avril 1936 prévoit un examen des traités par la Commission européenne. Enfin, aujourd’hui, le Gouvernement Bulgare parle de la nécessité de lier l'Article 18 à l'Article 20 (26).

Cette proposition se comprend : il est choquant de voir la Société enregistrer un traité incompatible avec ses principes. La question est sans doute un peu académique car, si un traité contredit trop nettement ces principes, l'Etat qui l’aura signé ne tiendra pas à le publier. La clause finale de l'Article 18, ellemême, n’aura pas grande efficacité. Les traités de cette sorte ne s’exécutent qu’autant qu’on y a intérêt. S’il y a intérêt, aucun Etat n’invoquera la non exécutabilité ; s’il n’y a pas intérêt, il se contentera de renier son engagement (27). Pourtant une certaine organisation du contrôle des traités par la Société nous semble désirable, pour le principe.

(23) -A: 1927, CII; -p. 18 ;"P,, p. 167;

(27) Le fait que nombre de traités continuent de prévoir la communication des engagements témoigne de ce que les gouvernements n’ont pas encore très bien compris ce que signifie l’Article 18.

* Le >