CHAPITRE PREMIER

$ 1. — Le développement du Pacte

Avec les articles 16 et 17 nous aborderons la question la plus brûlante de notre sujet. Non pas que l’avenir de la Société des Nations soit spécialement lié au problème des sanctions, mais parce que les circonstances récentes ont placé sous ce signe léventuelle réforme de cette institution. C’est ici que les opinions s’affrontent. C’est sur ce point que s'étendent les projets des gouvernements par ailleurs si vagues. C’est la pierre de touche de la Société.

Au reste, dès le début, le problème des sanctions est apparu comme une pierre de touche. Les conceptions anglo-saxonnes et continentales s’opposent à ce sujet, pour le plus grand mal de la Société, car, à travers les interprétations contradictoires, l’article 16 finira par perdre beaucoup de son sens.

Opposition entre les conceptions continentales et anglosaxonnes : dès l’époque de la rédaction du Pacte, nous voyons ces conceptions différer. Nous trouvons d’abord une manière de voir anglo-saxonne dont on a trop dit qu’elle était opposée à l’idée de sanctions, ne comptant absolument, pour l’exécution des engagements internationaux et des sentences, que sur l’opinion publique. C’est un peu trop systématiser une divergence pourtant réelle. Comme le dit dans sa thèse M. Jacques Nantet: « Ce qui est incontestable, c’est qu’il existe, notamment dans le projet français d’une part et les projets anglo-saxons d’autre part, une différence fondamentale de conception : c’est que le projet français prévoit une organisation qui est à la fois très

systématisée en droit et excellemment armée en fait; cette organisation est destinée à assurer le respect de la loi internationale et les moyens les plus efficaces somt mis à sa disposition pour appuyer positivement cette loi internationale. Par contre, les projets anglo-saxons obéissent à cette méthode casuistique qui est à l’honneur dans le régime juridique de ce pays. Il en résulte que, loin de poser des principes absolument généraux concernant le respect de la loi internationale et les moyens donnés à la Société des Nations pour garantir ce respect, les Anglo- Saxons font appel à un certain nombre de mesures très concrètes et limitativement énumérées, dont le respect doit avoir pour conséquence pratique, sinon certaine du moins très probable, le règlement pacifique des litiges internationaux, mais dont la violation doit entraîner l’application de mesures de coercition (1). :

Retenons bien cette précision : elle nous permettra de comprendre mieux qu’on ne l’a fait d'ordinaire l’évolution anglosaxonne au point de vue des sanctions. Quoi qu’il en soit, dès le début, nous voyons deux conceptions s’affronter entre les pays anglo-saxons, qui ne désirent pas voir s’aggraver excessivement les mesures coercitives, et les pays latins (plus spécialement la France) qui conçoivent au contraire une organisation internationale munie de moyens de sanctions particulièrement forts.

La formule du Pacte n’était peut-être qu’un compromis entre ces deux tendances. Sans doute édicte-t-il des sanctions sévères, mais sa fermeté se concentre, si j’ose dire, sur l’énoncé du principe. La première phrase éclate et tranche par sa précision sur l’ensemble du texte : « Si un Membre de la Société recourt à la guerre, contrairement aux engagements pris aux articles 12, 13 ou 15, il est ipso facto considéré comme ayant commis un act ede guerre contre tous les autres membres de la Société ». Ensuite l’article se présente en decrescendo. Certes est précis et grave l’engagement du deuxième alinéa : « Ceux-ci (les membres) s'engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tout rapport entre leurs nationaux et ceux de l'Etat en rupture de Pacte et à faire cesser toutes communications financières commerciales ou personnelles entre les nationaux de cet Etat et ceux de tout autre

OO Jacques Nantet : Les sanctions dans le Pacte de la Société des Nations. Editions Domat-Montchrestien, Paris, 1936, pp. 44-45.

Etat, membre ou non de la Société ». Mais, dès qu’on arrive aux

sanctions militaires, la formule se révèle moins impérative : « Le Conseil a le devoir de recommander aux divers Gouvernements les effectifs militaires, navals ou aériens par lesquels les Membres de la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société ». L'expression « recommande » laissant à chaque Etat le dernier mot en ce qui concerne les sanctions militaires atténue beaucoup la portée du texte. Surtout il ne faudrait pas voir là un triomphe singulier des conceptions continentales. Plusieurs éléments viennent limiter les engagements du Pacte. D’abord les cas d’application des sanctions précisément limités, étant donnés les cas restreints de guerre illicite. Nous avons vu cette question en étudiant les articles 12, 13, 14 et 15. Il semble que ce soit la conception anglo-saxonne qui triomphe : cas d’engagements assez précisément -limités, mais sévèrement sanctionnés (2). Pourtant, l’article 16, même si on fait abstraction du nombre assez restreint des cas d'applications, est moins impératif qu’il ne paraît : n’oublions pas qu’il est soumis à la loi d’unanimité. Il suffit qu’un Etat s’y oppose pour que les sanctions ne puissent jouer. C’est dire combien, dans la rédaction présente du Pacte, la portée de l’article 16 est restreinte.

Si les rédacteurs du Pacte sont parvenus à se mettre d’accord sur un texte, l’opinion, à la même époque, demeure divisée, bien qu’en général elle semble plutôt favorable au principe des sanctions. On peut le voir dans le curieux referendum critique du Pacte qu’est le rapport Alvarez de l’Institut de Droit International (3). Mais l’article 16 à peine mis en œuvre, la discussion allait reprendre autour du principe des sanctions. Elle ne devait guère cesser durant les premières années de la Société, minant peu à peu l’autorité du Pacte. Si les petites Puissances

(2) Pas absolument pourtant, car dans la conception anglo-saxonne orthodoxe, si j’ose ainsi m’exprimer, beaucoup plus pragmatique, les cas ne sont pas ainsi déterminés à l’avance : c’est ce que nous verrons en étudiant le rapport de Lord Cranborne au Comité des XXVIII (C.S.P. 20).

(3) Rapport concernant l’Etude Critique du Pacte de la Société des Nations : Alejandro Alvarez, Paris, Presses Universitaires. ci nous voyons certes M. Dupuis s’opposer au système des sanctions : c’est dans la logique de son système. Messieurs Blociszewski, Scott et Alvarez se prononcent dans le même sens. Par contre, la grosse majorité des juristes, membres de cet Institut, se

prononcent pour le système du Pacte (MM. Adatci, Politis, Bellot, Le Fur, Erre-

ra, Lord Phillimore, Max Huber, de Boeck, Mérignhac, le marquis Corsi, d’Olivart, Werhberg, Diena, Gemma, de Montiuc, Rolin), tandis que quelques-uns envisagent déjà les sanctions dans le cadre régional.

ne semblent pas très fermes dans leur attitude vis-à-vis des sanctions (hésitant entre leur désir de garantie et leur crainte de se brouiller avec d'importants voisins'en cas d’exécution internationale), la France et l’Angleterre gardent leurs positions divergentes. L’attitude de la France s’explique tout à la fois par son idéalisme universaliste, son juridisme et aussi l’inquiétude psychologique qui la rend avide de garanties. L’Angleterre au contraire, montre une méfiance de plus en plus nette envers les engagements qui pourraient lui imposer de défendre des Puissances secondaires, alors qu’elle-même trouve ailleurs les éléments de sa sécurité.

L'occasion de reprendre la discussion allait se présenter très vite, quelques mois à peine après la mise en œuvre du Pacte. En effet, ce qu’on avait avec l’article 16, c'était l’énoncé d’un principe. Il s’agissait maintenant d’en étudier les moyens d’application. Le Conseil, à sa réunion de Saint-Sébastien, décida, sur le rapport de M. Tittoni (Italie) la création d’une « Commission Internationale du Blocus », dont le rôle serait d’étudier les moyens de rendre effectif l’article 16.

Dès ce moment, on vit se poser les principales difficultés, et tout d’abord celle dont l’Angeterre allait s’armer comme d’un bouclier pour lutter contre la mise en œuvre des sanctions dans la Société : l’absence des Etats-Unis. Certes, la difficulté était immense et devait peser lourdement sur tout le développement du Pacte. Comment les sanctions économiques auront-elles une portée si des Etats de l’importance des Etats-Unis n’y participent pas ? (Surtout qu’à l’époque, ni la Russie ni l’Allemagne n’appartenaient à la Société). L’alibi est bon pour la Grande-Bretagne qui plus tard l’invoquera en premier chef pour rejeter le Protocole de Genève.

Néanmoins, la première Assemblée continue l’étude du problème (4) et affirme la nécessité de constituer une Commission Internationale du Blocus. Elle affirme l’utilité pour chaque Membre de préparer d’avance les mesures par lesquelles se réalisera la suppression de ses rapports commerciaux avec l'Etat en rupture de Pacte.

Mais c’est l’Assemblée de 1921 qui devait faire l’œuvre essen-

(4 Il faut retenir à la première Assemblée trois propositions scandinaves tendant à restreindre la portée de l’article 16, en permettant que dans des cas donnés, tel ou tel Etat soit libéré partiellement de l'obligation d’appliquer les sanctions. J. O., 1920, pp. 356-357,

tielle de révision et de mise au point de l’article 16 (5). On a souvent dit qu’on s’y était attaché à diminuer la portée de cet article. C’est exagérer les choses. En réalité, nous nous trouvons une fois de plus devant un compromis entre les deux tendances adverses. Sans doute les résolutions de la deuxième Assemblée se trouvent-elles en deça des exigences générales du Pacte, mais elles visent à organiser la mise en pratique de ces obligations et, par là, à faciliter leur application.

Elles se tiennent en deça des exigences générales du Pacte... Nous aurons l’occasion, au cours des paragraphes suivants, de revenir sur ces résolutions ; qu’il nous suffise maintenant de les énumérer. On trouvait au préalable quatre amendements. Le premier se rapportant à la fin du premier alinéa de l’article 16, prévoyait la substitution du critérium de la résidence à celui de la nationalité pour la rupture des relations commerciales ou financières entre particuliers. Le second comportait un renforcement assez notable de l’article 16. Jusqu'ici, en effet, l’article 16 ne prévoyait pas à qui il appartenait de constater la violation du Pacte. En l’absence de dispositions spéciales, c'était à chaque Etat de l’apprécier personnellement. D’où risque de décisions contradictoires, et plus encore de lenteurs et d’apathie de la part des Gouvernements peu soucieux de se compromettre dans une politique de sanctions. La nouvelle rédaction de l’article 16 réserve au Conseil le soin « d’émettre un avis sur le point de savoir s’il y a ou non rupture du Pacte ». et ce, à l’exclusion des voix des parties intéressées. Double renforcement par conséquent. En plus : « le Conseil doit notifier à tous les Membres la date à laquelle il recommande d'appliquer les mesures de pression économique visées au présent article ». Le quatrième amendement prévoyait, ce qui est assez naturel, l’ajournement possible pour un Membre, au cas où son abstention serait préférable pour le bien commun. Dans l’ensemble, si l’article 16 perd un peu en automatisme, il gagne en précision.

Plus restrictives de la portée de l'article 16 apparaissent les résolutions du 4 octobre 1921 relatives à l’arme économique. Ce sont des « directives que l’Assemblée recommande, à titre provisoire, au Conseil et aux Membres de la Société, en vue de l'application de l’article 16, tant que les amendements ne seront

(5) Cf. plus spécialement : A. 1928, P., p. 802 sqq.

pas mis en vigueur dans la forme voulue par le Pacte », c’est-àdire jusqu’à ce qu’ils aient obtenu un nombre suffisant de ratifications. En premier lieu, on trouve, au ‘paragraphe 3 des dites résolutions, cette affirmation : « il est dans l’esprit du Pacte que la Société des Nations tâche, tout au moins au début, d’éviter la guerre et de rétablir la paix par une pression économique ». C’est le point de départ du principe de la gradation des sanctions, principe que l’Affaire Italo-Ethiopienne devait révéler néfaste. L’alinéa 14 reprend cette idée de gradation à l’intérieur même des sanctions économiques dont on prévoit la contrainte de plus en plus serrée.

Par ailleurs, les résolutions du 4 octobre 1921 édictent à peu près les mesures prévues pour les amendements projetés, sauf le transfert au Conseil du droit de déterminer s’il y a rupture de Pacte.

La réforme de 1921 n’apparaît donc pas comme une offensive contre l’article 16, mais plutôt comme un compromis entre les deux tendances contradictoires. Mais ce qui devait porter un grand coup à l’article 16, c’est que jamais les amendements ne furent ratifiés. On avait donc, par un vote unanime, diminué le prestige des stipulations anciennes, sans rien apporter à la place. Mais ici, ce fait se révèle encore plus grave que d’habitude. On avait, nous venons de le voir, édicté des mesures provisoires en attendant la ratification des amendements, pour une période qu’on croyait devoir être courte. La situation s’est prolongée « bien au delà de ce qu'avait envisagé l’Assemblée de 1921 » (6). Ces directives sont sur plusieurs points en désaccord avec le texte initial, seul authentique. Comme le remarquait : M. Rutgers : « Ni les amendements qui ne sont pas entrés en vigueur, ni les résolutions ne sauraient imposer à un Membre des obligations nouvelles, ni le dégager des obligations qu’il a contractées » (7). On voit le degré de complication auquel on a atteint. « Dans la mesure où ces amendements et ces règles se trouvent en contradiction avec le texte de l’article 16 demeuré en vigueur, écrit M. Jean Ray, nous ne comprenons pas comment ils pourraient servir de directives en vue de son application. Et par exemple, si fondée en raison que puisse être la résolution 13, elle demeure nécessairement sans force tant que, dans l’article 16, l’idée de « résidence » n’a pas été substituée à

(7) Ibid.

l’idée de « nationalité ». Ce n’est que par inadvertance ou par faiblesse qu’on a pu croire le contraire. Le résultat qu’on risque d’avoir obtenu, c’est d’avoir miné la force de l’ancien article 16 Sans avoir rien mis à sa place : les amendements qui ne sont pas en vigueur, les résolutions en contradiction avec l’ancien texte n’ont aucune force liante ; les anciens textes gardent en

principe leur force juridique, mais quelle autorité morale et

pratique conservent-ils après avoir été publiquement désavoués ? » (8).

En fait, l’article 16 sortit donc diminué de la tentative de 1921. Mais, par la suite, l'opposition entre les tendances favorables ou hostiles à la sécurité collective et aux sanctions devait encore se manifester. Les tendances hostiles devaient réussir peu à peu à ruiner l’idée de sanction par une opposition vic-torieuse aux grands traités visant à renforcer par des dispositions de caractère universel ou continental l’article 16 du Pacte, que ce soit le traité d’Assistance Mutuelle de 1923, le Protocole de Genève de 1924, ou encore les projets de pactes de sécurité présentés par la France à la Conférence du Désarmement. C’est de peur de généraliser et d’augmenter les sanctions qu’on fit échouer la mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte de Paris.

Nous trouvons en premier lieu le projet de Pacte d’Assistance Mutuelle de 1923. Ce projet, outre qu’il tentait de définir quelques-uns des éléments de la notion d’agression, complétant ainsi les conditions d’application de l’article 16, confiait au Conseil la détermination de l’agresseur. En outre, le Conseil pouvait (pour en reprendre les termes) :

1° Décider d’appliquer immédiatement à l'Etat agresseur des sanctions économiques prévues par l’Article 16 du Pacte — la décision appartient ici encore au Conseil.

2° Désigner les parties contractantes dont il requiert l’assistance. La participation des opérations militaires, navales ou aériennes ne sera pas, en principe, demandée aux parties contractantes situées dans un continent autre que celui dans lequel les opérations doivent avoir lieu.

3° Déterminer les forces que chaque Etat devra mettre à sa disposition.

(8) Commentaire, p. 519,

4° Prescrire toutes mesures pour assurer la priorité de communications et transports relatifs aux opérations.

5° Préparer un plan de coopération permanent entre les parties contractantes, en vue de fournir à l'Etat attaqué et aux Etats assistants les fonds nécessaires aux opérations.

6° Désigner le Commandant en chef et lui fixer le but de sa mission.

L'adoption d’un tel traité eût certes été un triomphe pour les partisans de l’action collective et un fort renforcement de l’article 16. Ce renforcement, ils ne devaient point le connaître. Le traité fut envoyé aux Gouvernements avec prière de fournir leur avis le plus tôt possible, afin que l’Assemblée suivante fût en mesure de considérer à nouveau le dit projet à la lumière de ces avis. Dix-huit Gouvernements donnèrent une adhésion au principe, tout en suggérant des modifications ou des améliorations de détail, mais, dans l’ensemble, le projet se heurta à des résistances telles qu’il apparut rapidement qu’il ne pourrait être mis en vigueur et devrait être radicalement transformé. L'opposition la plus nette vint, comme il fallait s’y attendre, de la Grande-Bretagne qui reprocha en particulier au projet de traité de comporter « une extension peu désirable des attributions du Conseil de la Société des Nations » (9) et aussi de ne pas prévoir «un développement suffisant des éléments juridiques et moraux du Pacte » et de donner par contre « à la force et à l’assistance militaire une place prépondérante » (10).

Le Traité d’Assistance Mutuelle ayant échoué, les grands problèmes de la Sécurité et du Désarmement se posaient à nouveau. On allait tâcher de les résoudre l’année suivante par le Protocole de Genève, un des plus fameux efforts tentés pour mettre en œuvre et compléter le Pacte. Nous ne nous étendrons pas pour l'instant sur l’économie du Protocole. Nous avons déjà vu les solutions qu’il apportait au problème des procédures pacifiques. Pour l’article 16, il le précisait de deux façons : en premier lieu en définissant l’agression, ensuite en prescrivant des sanctions. C’est sur deux points que, de ce dernier chef, il accentuait le Pacte : d’après le Pacte, chaque Membre est juge de savoir s’il y a lieu aux sanctions. Dans le système du Proto-

(9) M. Waheed Raafat : Le Problème de la Sécurité Internationale. Pari à done, 1930, p. 358. (Q . Paris, Pe

(10) Id. Ibid.

cole, au contraire, la détermination de l’agresseur étant aussi automatique que possible, le Conseil enjoint aussitôt aux Etats d'appliquer les sanctions et celles-ci doivent se déclencher immédiatement. Second point : d’après le Pacte, seule l’application des sanctions économiques est considérée comme obligatoire. Le Protocole, au contraire, oblige les signataires à appliquer les sanctions de toute nature : militaires, navales et aériennes, aussi bien qu’économiques et financières.

Le Protocole est l'apogée de la Sécurité Collective : zénith qui touche au déclin. Une fois de plus, on allait avoir soulevé de grands enthousiasmes, pour n’aboutir à rien, manifestant encore plus clairement que certaines Nations étaient absolument décidées à ne pas admettre le principe des sanctions. L’opinion anglaise accueillit fort mal le Protocole. Un changement de Gouvernement intervint, à la session du Conseil de 1925 la Grande-Bretagne rejeta catégoriquement le Protocole (11). Un des considérants dont M. Chamberlain accompagna son refus porte que le renforcement du règlement pacifique des différends internationaux devant multiplier les occasions de recours aux sanctions, le Gouvernement Britannique ne saurait y adhérer. Un cinquième considérant ajoutait qu’on avait modifié l’équilibre du Pacte, en insistant sur l’idée de sanctions internationales.

On voit d’année en année se faire plus nette l’opposition de Angleterre à l’article 16. Dès cette époque ses dirigeants ne se cachent plus d’affirmer que mettre en œuvre les sanctions c’est tourner la Société des Nations vers la guerre, s’attirant cette verte réponse de Briand : « Je ne crois pas que de placer des paratonnerres sur un édifice ait pour effet de créer la foudre, mais j’ai toujours considéré que c’était une grande précaution ».

Quoi qu’il en soit, désormais on savait que l'Angleterre se refuserait à mettre en œuvre les sanctions. L'article 16 sortait ruiné de ces expériences. Rien d’étonnant à ce qu’on ne le fasse jamais jouer : ce serait simplement en attester la vétusté.