CHAPITRE II

LA CONSTATATION DE RUPTURE, LA DÉFINITION DE L’AGRESSION ET LA DÉTERMINATION DE L’'AGRESSEUR

$ 1. — La définition de l’Agression

Plusieurs Gouvernements, dans les récents projets de réforme, ont en vue la définition de l’agresseur. En particulier le Gouvernement Chinois : « Lorsque la Société des Nations, ayant eu à connaître d’un conflit entre Etats, ne parvient pas à le régler par des mesures préventives et qu’une guerre ou une agression se produit, il lui incombe naturellement de passer aux mesures répressives, mais elle ne peut le faire sans avoir désigné auparavant celle des parties en conflit qui est l’agresseur. Comme la définition de l’agresseur ne se trouve pas dans le Pacte, cette désignation sera, dans chaque cas d’espèce, bien moins que facile. Il serait donc opportun, de l’avis du Gouvernement Chinois, que l’Assemblée comble cette lacune en adoptant, par la voie d’une résolution, une définition de l’agresseur, afin qu’en cas de crise, la Société des Nations soit en mesure de remplir plus rapidement sa mission, qui est de sauvegarder la paix des Nations » (1).

(1) Communication du 27 août 1936 : P. O. 154, p. 30.

Dans le même sens : le Gouvernement esthonien : «Il conviendrait. que la définition de l’agression et de l’agresseur fût l’objet d’une attention spéciale ; l’application plus générale de ces définitions pourrait être d’un appui considérable pour faciliter l’action collective de la Société des Nations ». J. O. 154, p. 14.

Le Gouvernement de l’Irak dit : «Le Gouvernement royal de l’Irak serait heureux de voir établir une définition, communément reconnue, des termes tels que : «agression » et «recours à la guerre ».

Le Gouvernement Letton : «Quant aux obligations de non-agression qui, outre le Pacte de la Société des Nations, ont aussi trouvé expression dans

Le Pacte ne comporte pas de définition de l’agression. Dès le début, certains esprits et certains Gouvernements voulurent remédier à ce qu’ils considéraient comme une lacune (2). En effet le Pacte interdit, dans une certaine mesure l’agression ; ne serait-il pas nécessaire de s'entendre sur ce qu’on entend par là ? |

Dès le début, disions-nous, on voulut opérer cette réforme (3). Mais l’accord ne se fit jamais et on assiste, pendant seize ans, à . la lutte entre les partisans des critères rigides de l’agression et

les partisans des critères souples. Expliquons ce que signifient ces opinions opposées et résumons les principales étapes de cette lutte.

a) La Méthode : les critères souples et les critères rigides

Selon les partisans du système des critères souples, il est inutile, pour ne pas dire plus, de prétendre établir une définition de l’agression. Il suffit d’un organe international auquel incombera la mission de déterminer l’agresseur dans chaque cas d’espèce. Cet organe retiendra les faits qui lui sembleront concluants, sans se préoccuper d’une définition préétablie. On

beaucoup de traités bilatéraux et dans certains importants actes collectifs, on pourrait les développer et les préciser encore davantage.

En ce sens, une importance toute spéciale s’attache à la définition de l’agression et de l’agresseur, dont l’adoption faciliterait et justifierait l’action collective, aussi bien préventive que répressive de la Société des Nations». (J. ©. 154, p. 11). L

Le Gouvernement de lPU.R.S.S. : «Je crois devoir ajouter que, d’après le Gouvernement de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques, la mise en œuvre des principes exposés ci-dessus, si ces derniers étaient complétés dans ce sens qu’aux fins de l’application de l’article 16 du Pacte sera reconnu comme ayant recouru à la guerre l’Etat qui aurait commis un des actes rentrant dans les catégories précisées dans le rapport sur la définition de l’agression, présenté le 24 mai 1933 par le Comité de Sécurité de la Conférence pour la réduction et la limitation des armements ». (J. O. 154, p. 10).

(2) « L’erreur a été de ne pas avoir défini ce qui constitue l’agression. Cette absence rend inefficace toutes les condamnations de la guerre. C’est comme si un code pénal punissait le vol, tout en oubliant de dire ce qui constitue le vol» (Yepes et Pereira da Sylva : Commentaire théorique et pratique du Pacte de la Société des Nations et des statuts de l’Union Pan-Américaine, vol. 1, p. 239, Paris, 1934. «Le maintien de la Paix dépend sans doute pour une large part de la réalisation d’un accord international sur la conception qu’on doit se faire de l’agression » (Jean Ray : Commentaire, p. 362).

(G) En particulier dans son rapport à la 1° Assemblée, Lord Robert Cecil s'exprime ainsi : «En beaucoup de cas il sera douteux (il y aura doute) qu’un Etat ait recours à la guerre en violation du Pacte, parce qu’on n’a prévu aucun mécanisme destiné à établir clairement les faits à ce sujet >. A. 14 1927 V, p. 12.

devra prendre en considération l’ensemble des circonstances du conflit, et non pas tel ou tel fait considéré comme caractéristique de l'agression. Au contraire, pour les partisans du système rigide, une définition claire et précise de l’agression est nécessaire. Des critères précis doivent être déterminés d’avance, afin de guider obligatoirement l’organe international à qui incombera la tâche de la détermination du coupable.

On a déjà reconnu l’éternelle opposition des conceptions anglo-saxonnes et continentales (4) : conflit qui pèse lourdement sur le développement du Pacte, Voici les arguments pour et contre chacun des théories de l’agression : pour les avantages des critères souples, laissons la parole à sir Austein Chamberlain qui s’en fit le défenseur : « Si nous établissons, longtemps avant que ne se produisent des événements que nous ne pouvons prévoir, des définitions rigides, destinées à déterminer l’agresseur, sommes-nous tout à fait sûrs, qu’en instituant ainsi ces règles strictes pour des événéments qui nous sont inconnus, nous ne découvrirons pas, lorsque l’événement se produira, qu’en raison d’une malencontreuse expression de notre définition, nous avons déclaré être l’agresseur la partie qui, à ce moment, au su de tout le monde, est la partie attaquée et non l’offenseur ?.…. J'espère qu’il ne sera pas très difficile pour la Société, à un moment donné, de déclarer quel est l’agresseur dans un conflit particulier et dans des circonstances particulières alors connues; mais j'estime que, si nous instituons des critères qui, pour nous, ont un caractère obligatoire, nous découvrirons que l’agresseur se conformera soigneusement au critère particulier que nous aurons imposé et qu’il échappera à la responsabilité que devraient entraîner ses actes, justement en raison de la précision de notre définition. En conséquence, je demeure opposé à cette tentative de définition de l’agresseur, car je crois que celle-ci constituera un piège pour l’innocent et une indication utile pour le coupable » (5).

Voici d’aufre part ce qu’avancent, à l’appui de leur thèse, les partisans des critères rigides :

1° Ils lui voient, en premier lieu, comme « avantage prati-

(4) Il est à remarquer que l'Italie fut généralement partisante du critère souple : c'était l’idée de M. Scialoja (cf. 8° Ass., 9 sept. 1927). A. 1927. Ce fut par la suite celle que soutint M. di Soragna à la Conférence du Désarmement.

(5) Chambre des Communes, 24 nov. 1927 ; cité par M. Jean Diamandesco : Le Probième de l’Agression. Paris, Pedone, 1936, p. 47.

que d’avertir les Etats des actes qu’ils ne doivent pas commettre s’ils ne veulent pas courir le risque d’être déclarés agresseurs » (6).

2 L'opinion publique, grâce à ce critère souple et précis pourra se prononcer d’elle-même sur le point de savoir à qui incombent les responsabilités.

3° Un critère précis facilitera l’œuvre des organes internationaux chargés de déterminer l’agresseur.

4 L’intrusion de la politique est moins à craindre, puisqu'on jugera d’après un critère fixé à l’avance, en dehors de tout cas d'espèce.

5° Argument mis en avant par M. de Madariaga (7), pourtant peu partisan du système rigide, ce système élimine la responsabilité des Etats dans la désignation de l’agresseur.

Enfin les partisans des critères souples reprochent au système rigide de diminuer la part des organismes internationaux dans la désignation de l’agresseur. Je crois que c’est s’exagérer la rigidité même des critères précis (8) et que les partisans de ces derniers peuvent facilement répondre. C’est un peu comme si on disait que la loi ôte toute valeur au rôle du juge. Il reste en tout cas aux organes internationaux lapplication pratique de ces critères, sans compter l’application des sanctions qui en découlent. Au surplus, les cas sont complexes et si précis que soient les critères, la marge d’interprétation des organes internationaux restera toujours très vaste.

Le Pacte, avons-nous dit, ne donne pas de définition de l’agression, ou, tout au moins, dans la mesure où on peut en déduire une de la confrontation des articles 10 à 17, il penche visiblement vers le système des critères souples. Mais d’aucune façon on ne se trouve en présence d’une conception unitaire de l'agression. Ce système est dans l’ensemble d’une « évidente primitivité : tant quant aux éléments d’une définition de l’agression (à grand peine on peut en déduire un seul : l’invasion, critère dont la valeur est nulle s’il faut dans l’article 10 distinguer

(6) Politis : Rapport à la Commission Générale de la Conférence du Désarmement. P.V.C.G., p. 500.

(7) Madariaga : P.V.C.G. p. 547

(8) «Ces objections seraient admissibles si elles étaient formulées contre une définition de lagression à l’état chimiquement pur. Mais il s’agirait ici de dresser simplement une liste de critères servant à établir une praesumptio agressionis et nullement de fixer une règle absolument rigide et sans exceptions. ». Yepes et Pereira da Sylva : Commentaire, Paris, 1934, p. 292.

l’intégrité et l’inviolabilité) qu’à la détermination de l’agresseur qui est du ressort des Etats ».

b) Efforts pour élaborer une définition de l'agression

Pourtant, les partisans du système souple, aussi bien que ceux du système rigide désirent compléter le Pacte, ou plus précisément introduire certains critères. On s’attacha, sinon à jeter les bases d’une définition de l’agression — qui allait à l'encontre du système souple — du moins à établir quelques critères variables et souples selon lesquels la détermination de l'agression eût été facilitée.

Le premier de ces efforts fut le Traité d’assistance mutuelle de 1923. Nous avons déjà parlé de ce projet de traité dont le but était d’assurer la protection des Etats contre toute espèce de guerre d’agression et de leur permettre de faire appel à leurs voisins toutes les fois qu’ils auraient été victimes d’une guerre de ce genre. L’article 1 de ce projet posant comme principe que la guerre d’agression constitue un crime international, il eût été normal de voir préciser les caractères de cette infraction. Le texte du traité pourtant ne porte pas trace d’une définition de l’agression. Il se limite — d’une manière curieusement négative — à donner trois exemples où il n’y a pas de cas d’agression ! « Ne sera pas considérée comme guerre d’agression, celle dirigée par un Etat partie à un différend et qui a accepté la recommandation unanime du Conseil, l’arrêt de la Cour Permanente de Justice Internationale ou la sentence arbitrale contre une Haute Partie Contractante qui ne l’a pas acceptée, pourvu toutefois que le premier Etat ne vise pas à porter atteinte à l’indépendance politique ou à l’intégrité territoriale de la H.P.C. » Comme le remarque un des auteurs qui ont spécialement étudié la question : « On a voulu préciser l’étendue de ce qui constitue la guerre d’agression mais on est arrivé à une notion obscurcie et, en quelque sorte, en contradiction avec la notion du Pacte. Le projet de traité d’assistance mutuelle ne permet que certaines des guerres licites selon le Pacte de la Société des Nations, et, d’après l’interprétation textuelle qu’on doit lui donner, on aboutit à considérer comme des agressions les autres guerres licites, justifiées par la procédure du Pacte. Selon le texte du projet de

traité d’assistance mutuelle, sera tenu pour agresseur l'Etat qui aura recours aux armes dans le cas où le Conseil ne parvient pas à établir son rapport à l'unanimité ou quand le conflit reste sans solution » (9). En réalité pourtant, en se référant aux travaux préparatoires, on trouve exprimés un certain nombre de critères pour déterminer l’agression, tout au moins pour permettre une présomption d’agression (10).

Le premier critère envisagé dans ces travaux complémentaires est l’invasion, mais l’invasion est considérée comme un critère pas « tout à fait concluant ». D’autres critères sont donc envisagés, d’abord par le Commentaire relatif à la définition de l'agression

1° L’exécution par un Etat d’une mobilisation industrielle ou économique sur son propre territoire ou sur un territoire étranger.

2° La mobilisation militaire secrète par la création et l’emploi de formations irrégulières ou par l’annonce d’un état de danger de guerre servant de prétexte à un décret de mobilisation.

3° L’offensive aérienne, chimique ou navale.

4° La présence de forces armées en territoire étranger.

5° Le refus des parties en cause d'opérer le retrait des forces en présence, en arrière d’une ligne fixée par le Conseil.

6° L’adoption, de la part d’une des parties, d’une politique manifestement agressive et le refus de soumettre l’objet du différend à une procédure de conciliation, ou bien le refus d’accepter les propositions de conciliation ou de soumettre à une sentence arbitrale.

À force de vouloir énumérer les cas d’agressions et sérier de près la définition sans rien définir, on tombe dans la complication et en fin de compte on aboutit à une parfaite imprécision. Selon l’avis de la Commission Permanente Consultative, les «< symptômes décelant l’imminence d’une agression » sont les sept suivants :

1° Organisation sur le papier de la mobilisation industrielle.

RURRES Diamandesco : Le Problème de l’Agression. Paris, Pedone, 1936,

(10) Avis de la Commission permanente consultative sur les résolutions XIV et XV de l’Assemblée, relatives au traité de garantie mutuelle : A. 1923,

C. IT, p. 115 sqq. — Commentaire relatif.à la définition du cas d’ ion : A. 1923, C. III, p. 206. s d'agression :

2° Organisation de fait de cette mobilisation. 3° Stockage des matières premières.

4° Commencement des fabrications.

5° Préparation de la mobilisation militaire.

6° Exécution de ladite mobilisation militaire. 7° Actes d’hostilités.

Outre que définir l'agression par les mots « actes d’hostilités » c’est peut-être un peu dire que l’opium fait dormir parce qu'il a une vertu dormitive, tels les Médecins de Molière, on est frappé par la confusion des notions, leur disparate, leur inégalité d'importance.

Nous jugeons ces choses avec un recul qui sans doute: nous rend sévères. Ces notions nous sont beaucoup plus familières qu’elles ne l’étaient alors. Le Traité d’Assistance Mutuelle rejeté, le Protocole de Genève allait adopter une toute autre méthode et suivre le système des critères rigides. Le Protocole se réfère à un système de critères essentiellement rigide et, au surplus, éminemment juridique. Selon sa définition, sera présumé agresseur et passible des sanctions de l’article 16, « l'Etat qui refuserait de soumettre un différend aux procédures de règlement pacifique, qui passerait outre à un rapport unanime du Conseil, à une décision judiciaire ou arbitrale, qui aurait violé l’une des mesures provisoires prescrites par le Conseil pendant la période de procédure, conformément à l’article 7 du Protocole ou qui refuserait l’armistice enjoint par le Conseil ou en violerait les conditions ». On pourrait résumer cette énumération en quelques mots : « l’agresseur est celui qui recourt

à la guerre en violation de l’engagement qu’il aurait pris, soit

dans le Pacte, soit dans le Protocole » (11) et en particulier le refus de recourir aux procédures pacifiques prescrites par ces deux actes.

On a critiqué le système de présomptions du Protocole pour son excès de juridisme. Il peut arriver, a-t-on dit, qu’un Etat, tout en refusant l’arbitrage ou l’exécution d’une sentence, ne soit pas le véritable agresseur. Cette opinion a été exprimée par M. Wehberg (12). M. Jean Ray invoque un autre argument « L’agression n’est pas le refus d’arbitrage : il faut tout de même laisser aux mots leur sens, si l’on ne veut pas que le désordre

(1) Politis : A. 1924, P., p. 197.

(12) H. Wehberg : Le Protocole de Genève. La Haye, 1925, II, p. 98.

du langage facilite les sophismes et les manœuvres de la mauvaise foi » (13).

Nous connaissons le sort du Protocole de Genève. Les Actes de Locarno, par lesquels on tenta, si j'ose dire, d’en recueillir les débris, essaient eux aussi de préciser la notion d’agression, mais cette fois-ci, selon le système des critères souples.

On a pu résumer ainsi les critères d’agression prévus par les traités de Locarno (14) :

1° L'attaque : il faut entendre par là les actes de violence d’une certaine importance commis par les forces armées d’un Etat contre un autre Etat sur terre, sur mer, de même que les opérations aériennes de guerre.

2° La déclaration de guerre et l'ouverture des hostilités (ceci se ramène au point précédent).

3° La violation des frontières.

4° La violation des règles concernant les zônes démilitari-

sées, telles que les prévoient les articles 42 et 43 du Traité de Versailles.

Le traité de Locarno étant un pacte régional, il ne complète le Pacte de la Société des Nations qu'entre les Parties Contractantes. Le besoin de critères de l’agression sur le plan universel se faisait toujours sentir.

Si la mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations avec le Pacte Briand-Kellogg élargissait l'interdiction de l’agression, le Pacte Briand-Kellogg ne comportant pas de définition de l’agression, aucune modification ne risquait d’être apportée au Pacte sur ce point. Il faut donc attendre la Conférence du Désarmement pour trouver un nouvel effort (15).

La Conférence se montra féconde en projets, et même en réalisations. Dès le début, plusieurs délégués demandèrent qu’on

(13) Jean Ray : Commentaire, p. 366; et cf. Georges Scelle : «Le plus grand défaut du Protocole nous paraît être qu’il néglige de prendre en considération l'initiative ou la priorité dans le fait de recourir aux armes ». « Agression et Légitime Défense ». Esprit International, 1936, p. 381.

ae Jean Diamandesco : Le Problème de l’Agression. Paris, Pedone, 1936, p -97,

. (5) Précisons qu’au préalable, en 1928, dans son Memorandum à la Commission préparatoire de la Conférence du Désarmement, M. Rutgers avait tenté une sorte de synthèse des études faites par la Comission Permanente Consultativé et le Comité Spécial de la Commission Temporaire mixte, lors

de l’élaboration du Pacte d’Assistance Mutuelle et du Protocole de Genève : C.P.D.I. (e), p. 158 sqq.

définisse l’agression : M. Hymans, au nom de la Belgique, M. Ghyka pour la Roumanie, la délégation haïtienne enfin.

Le premier projet caractérisé sur cette question fut celui de la délégation française (14 Novembre 1932). Dans ce memorandum, l'agression est caractérisée par deux critères précis : l’attaque, l'invasion du territoire d’un Etat. Mais ce projet en même temps formule certaines réserves

1° Dans le cas d’existence d’une convention contraire (la France songeait à Locarno).

2° Dans le cas de légitime défense manifestée par le refoulement des forces armées ayant pénétré précédemment sur le territoire de l’Etat défenseur.

3° Enfin le cas de sanctions collectives selon l’article 16.

Le projet français, pour de nombreuses raisons ne rencontra pas l’agrément des autres puissances. Nous n’avons pas à nous arrêter au plan britannique du 16 Mars 1933 puisque celui-ci — s’il se préoccupait, comme nous le verrons, des procédés de détermination de l’agresseur, — ne proposait aucune définition ni aucun critère de l’agression. Le projet le plus précis à l’époque est celui du représentant des Soviets : M. Litvinov. Dans son discours du 6 Février 1933, il prétendit établir la définition de Pagression d’après le principe de l’inviolabilité des frontières.

Voici l'essentiel de la déclaration russe sur la définition de l'agression : elle posait en principe que serait reconnu pour agresseur l'Etat qui, le premier, aura :

1° déclaré la guerre à un autre Etat,

2° dont les forces armées, même sans déclaration de guerre, auront envahi le territoire d’un autre Etat, ou

3° dont les forces terrestres, navales ou aériennes auront bombardé le territoire d’un autre Etat ou auront sûrement attaqué les navires ou les aéronefs de ce dernier.

4° L'Etat dont les forces terrestres, navales ou aériennes auront été débarquées ou introduites dans les confins d’un autre Etat sans l’autorisation du Gouvernement de ce dernier, ou auront violé les conditions d’une pareille autorisation, particulièrement en ce qui concerne la durée ou l’extension de leur séjour.

5° Enfin, l'Etat qui aura établi le blocus naval des côtes ou des ports d’un autre Etat.

(16) Conf. du Désarmement, D.C.G. 38.

(17) Conf. Désarmement, D.C.G. 108, vol. IL, p. 679.

L'intérêt de la déclaration russe ne résidait peut-être pas tant dans cette définition positive que dans ce fait qu’elle ne comportait pas de réserves. Au contraire, elle excluait expressément les réserves habituelles en une longue énumération (16).

Le 10 Mars 1933, la Commission Générale institua un Comité, nommé le Comité pour les questions de Sécurité, afin d’examiner la proposition de la délégation soviétique.

Ce Comité devait élaborer un Acte relatif à la définition de l’Agression (17). L’accord ne put se faire sur cette définition, mais les Conventions de Londres de Juillet 1933 devaient la reprendre et la faire ainsi entrer dans le Droit International (18).

Ces Conventions énumèrent cinq faits, à titre limitatif, dont chacun, s’il était proposé par un Etat signataire constituerait un acte d’agression :

1° La déclaration de guerre.

2° L’invasion par les forces armées d’un Etat, même sans déclaration de guerre, du territoire d’un autre Etat.

3° L'attaque, par des forces terrestres, navales ou aériennes, même sans déclaration de guerre, du territoire, des navires ou des aéronefs d’un autre Etat.

4° Le blocus naval des ports ou des côtes d’un autre Etat.

5° L’appui donné à des bandes armées qui, formées sur le territoire d’un Etat, auront envahi le territoire d’un autre Etat, ou le refus, malgré la demande de l'Etat envahi, de prendre, sur son propre territoire, toutes les mesures en son pouvoir pour priver les dites bandes de toute aide ou protection (19).

(18) M Louis Le Fur souligne ainsi l’importance de cette définition de lagression : « Cette définition ne constitue pas, comme le système du Protocole de Genève, une simple présomption admettant la preuve contraire : ül s’agit ici d’une présomption irréfutable ; désormais dans tous les cas prévus, qui englobent, semble-t-il, tous ceux révélés par la pratique ancienne des nations, on saura, de façon précise, qui est l’agresseur et par là même quel est l'Etat attaqué : en cas de conflit armé surgissant entre deux Etats, chacun d’eux sera agresseur ou victime, il n’y a pas de milieu ; le système actuel n’admet plus, comme l’ancienne théorie de la guerre juste, qu’une guerre puisse être juste des deux côtés, concession qui apparaissait peut-être alors comme pratiquement nécessaire, mais qui enlevait toute valeur à la théorie». Louis Le Fur : «Les Conventions de Londres et la définition de l’agresseur ». R.D.L, et S.D.J., 1933 p. 186.

(19) Les critères des Conventions de Londres ont l’indéniable avantage d’exclure l’idée de provocation qui pouvait permettre à certains Etats dé justifier toutes les agressions. « En ce qui concerne la provocation, écrit M. Diamandesco, on peut déduire nettement du même article 2 et du Protocole que, selon la définition donnée par l’Acte et par les Conventions de Londres, elle ne pourrait plus dorénavant constituer une excuse à une agression. La notion d’agression

Ces cinq critères ont l’indéniable avantage d’être assez souples et assez précis. On se trouve ici en présence des éléments d’une définition qui, au besoin pourrait servir aux organes de la Société chargés de déterminer l’agression. Mais si on avait beaucoup discuté, le Pacte restait toujours dépourvu de la définition tant désirée.

On comprend donc qu'aujourd'hui certains Gouvernements demandent à voir discuter une définition de l’agression. Le Gouvernement de Panama ne va-t-il pas jusqu’à nous en proposer une ? « Doit être considéré comme « agresseur » tout Etat qui commet un acte créant un « état de guerre » si, ce faisant, il viole un engagement international » (20).

Cette définition est trop confuse pour qu’on s’y arrête, mais d’autres plus sûres et précises peuvent être proposées. Devrat-on s’y arrêter ? Certains auteurs semblent las de cette recherche d’une définition (21). M. Jean Ray, au contraire, la réclame toujours et, pour lui, ce serait un élément essentiel d’une réforme de l’article 16 (22).

En principe, une définition claire, précise de l’agression nous apparaît très utile, une définition qui ne prétende pas envisager tous les cas, mais s’attache à un large critère comme celui de l’invasion (23). Il faut que ce critère laisse aux autorités in-

provoquée ne peut plus avoir de raison d’être dans le système des Conventions de Londres. Le Comité s’est occupé de cette question dans son rapport, en préconisant une distinction : si la provocation consiste dans un des Actes interdits, l’Etat provoqué peut riposter par lui-même et ce ne sera que légitime défense de sa part Si la provocation n’est qu’une attitude illégale, si elle se traduit par une violation des règles du droit des gens qui ne réunit pas les éléments d’un acte agressif, alors la partie provoquée de cette manière a le devoir de saisir les organes internationaux par la voie des procédés pacifiques de réglementation des différends ». Jean Diamandesco : Le Problème de l’Agression. Paris, Pedone, 1936, p. 162.

(21) «Il serait imprudent et stérile de ramener les interminables discuse sions juridiques sur des questions futiles comme le sont les définitions de l’Agression et de l’Agresseur.» Spalaïkovitch, Séances et Travaux de l’Académie Diplomatique Internationale, oct. 1936.

Pour M. de Auer la définition de l’agresseur n’a pas d’importance : « Propositions pour la Réforme du Pacte». New Commonwealth Quarterly, sept. 1936, pp. 190-197.

(22) Jean Ray : «L’éventuellc Réforme de la Société des Nations ». R.D.I. L.C., 1936, p. 248-249. Dans un sens très voisin : Gabriel Péri, L'Humanité, 14 mai 1936. L'Association Anglaise pour la S.D.N. demande aussi une définition de l’agresseur ou une énumération des cas d’agression, mais en soulignant qw’elle ne la désire pas très précise : Rapport du 28-3-35. M. Wellington Koo, au nom du Gouverneemnt Chinois, demande qu’on se réatelle à ce travail (A. 1936 XVII, P., 29 sept. 1936).

(23) L’invasion a l’avantage considérable d’avoir été adopté comme critère de l’agression par les Etats-Unis (Message du Président Roosevelt du 16 mai

ternationales une suffisante marge d’appréciation. Mais si, en principe, cette définition nous apparaît désirable, nous ne croyons pas qu’elle ait grand’chance d’être adoptée à notre époque. Les antagonismes sont trop marqués, sur la conception même du Pacte, pour qu’on puisse s'entendre sur ce point. Il serait dangereux de prétendre amender le Pacte, en introduisant telle ou telle définition de l’agression. On aboutirait à un échec. Le meilleur procédé serait sans doute qu’on adopte une définition de l’agression dans un Protocole séparé, auquel accèderaient les puissances qui le désirent. Si on réussissait à réunir ainsi un assez grand nombre d’adhésions, il se pourrait que cette défintion finisse par s’imposer. En tous cas, on ne risquerait pas de compromettre la Société en une querelle sans issue. Qu’on ne se fasse point d'illusions pourtant. M. Rutgers le dit dans son rapport au Comité des XX VIII : « Il semble qu’il serait difficile d’aboutir présentement à un accord sur une définition » (24).

Pour déterminer l’agresseur, une première opération s’impose : la constatation des faits d’agression. Les événements d'Espagne ont eu, hélas ! l’occasion de nous montrer l’importance d’une telle constatation et sa difficulté. On n’apportera donc jamais trop de soin dans la constitution des organes chargés de cette délicate fonction, non plus que dans les procédures à mettre en œuvre.

Le Pacte, ici, ne prévoit rien. Tout était donc à mettre en œuvre et ce fut la Jurisprudence du Conseil qui le compléta sur ce point. |

On peut citer, en premier lieu, la proposition d’amendement norvégien à l’article 12, en 1920 (25), pour la constitution de Commissions de Conciliation et d’Enquête. Ces Commissions eussent peut-être eu l’occasion de jouer un rôle dans la constatation des faits d'agression. On sait que les amendements scandinaves n’aboutirent pas, au reste le projet suédois retirait aux

1933). On pourrait ainsi éviter des opinions contradictoires de part et d’autre de l’océan et amener les Etats-Unis à collaborer avec la S.D.N.

(24) Rapport de M. Rutgers au Comité des Vingt-Huit, C.S.P. 12

Commissions de Conciliation toute fonction d'enquête. C’est donc à la Jurisprudence de la Société qu’il faut d’abord se reporter. Dans le cas d’une agression, le Conseil ou l’Assemblée chargent des organismes spéciaux, des Commissions d’'Enquête, de constater l’agression. C’est ainsi qu’on procéda, dans le conflit Gréco-Bulgare de 1925, ou encore dans l'affaire du Mandchoukouo, ou dans le conflit Bolivo-Paraguayen. Au début de l'affaire Italo-Ethiopienne, les constitution d’une telle Commission d'Enquête fut décidée. Ces Commissions sont chargées de faire des enquêtes et de recueillir sur places toutes les informations utiles pour la détermination de l’agresseur. L’organe auquel incombe la détermination de l’agresseur s’inspirera de ces renseignements. En résumé : « le système actuellement en vigueur concernant la constatation de l’agression consisterait généralement à établir ces constatations à l’aide d’organismes internationaux, telles les Commissions d’Enquête, dont les résultats seraient rapidement communiqués à l’organe international (Conseil de la Société des Nations actuellement) chargé de la détermination juridique de l’agresseur » (26).

La Conférence du Désarmement d’où est sortie la seule définition précise de l’agression, devait être ici encore marquée par un progrès du Droit International. Le Comité, pour les questions de Sécurité de la Commission Générale, a élaboré un Acte Relatif à la Constitution de l’Agression (27), dont le but est justement de créer des organismes qui, en cas de crise, puissent fournir de précieux éléments en ce qui concerne la détermination de l'Etat agresseur.

Le fait que ces organismes seraient créés à l’avance eût été une garantie d’impartialité, et aussi de compétence, puisque cette désignation eût été faite dans la sérénité de la paix.

Cette idée fut mise en avant par M. Bourquin (reprenant une suggestion du Plan français du 14 novembre 1932) à la Commission politique de la Conférence du Désarmement (28). Sur cette proposition belge, le Comité pour les questions de sécurité prépara l’acte relatif à la constatation de l’agression.

Le système créé par cet acte a la grande qualité d’être simple :

(26) Jean Diamandesco : «Le Problème de l’Agresseur ». Paris, Pedone, 1936, p. 227.

(27) Conf. D/C.G. 108, vol. II, p. 684.

(28) Doc. Conf. D.C.P. 12 : cité par Diamandesco : Ibid., p. 228.

On prévoit la constitution, auprès de chacun des Gouvernements qui en ferait la demande, de Commissions de constatation de cinq membres. Le Gouvernement de chaque Etat les choisirait sur une liste de dix personnes, liste établie : soit par la Commission Permanente du Désarmement, soit par le Conseil de la Société, parmi les agents diplomatiques, attachés militaires, navals ou aériens, accrédités auprès de l'Etat où siégerait la Commission.

Quant au fonctionnement de ces Commissions, il était prévu (art. 2) que « toute H.P.C. qui se croirait victime ou menacée d’une agression ou violation quelconque de son territoire, aurait la faculté de faire constater par la Commission tous faits de nature à éclairer la situation. » Aussitôt cette Puissance préviendrait le Secrétaire Général de la S.D.N. ou le Secrétaire de la Commission Permanente du Désarmement qui avisera l'Etat mis en cause, pour que, de son côté, il puisse faire procéder aux mêmes constatations. Art. 5 : « toute Commission saisie d’une demande de constatation adressera le plus rapidement possible au Secrétaire de la Commission Permanente du Désarmement et au Secrétaire Général de la Société des Nations, en même temps qu’au Gouvernement requérant, un rapport détaillé avec l'indication des constatations qu’elle a pu faire sur l'importance des faits qui y sont relatés, ainsi que l'exposé des conditions dans lesquelles cette mission a été remplie. L’article 6 précise : « Les décisions de la Commission de constatation seront prises à la majorité des voix, les membres de la minorité ayant le droit de joindre au rapport une note exposant les motifs de leur dissidence ».

Malheureusement, si l’Acte relatif à la définition de l’agression a trouvé <une valeur juridique grâce aux Conventions de Londres, l’Acte pour la constatation de l’agresseur est resté dans le domaine de la théorie. Il est à souhaiter que, lors des prochaines discussions sur la mise en œuvre des principes du Pacte, on envisage la signature d’un Protocole dans le cadre de Genève, qui en reprenne les dispositions. On satisferait ainsi aux désirs de certains auteurs, tel M. de Auer (29), qui voudraient voir assurer l’impartialité de la constatation des faits d'agression. Ce même désir est exprimé par le Gouvernement Lithuanien selon qui, il convient « de perfectionner

(29) Dr de Auer : «Propositions pour la Réforme de la S.D.N.». New Commonwealth Quarterly, 1936, 2, p. 190.

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la procédure de la constatation de l’agression, en la rendant prompte et en la munissant de définitions et de directives claires et sans équivoques possibles » (30).

$ 3. — La détermination de l’Agresseur

Quel organe devra appliquer à un cas donné les critères souples ou rigides de l’agression ? Qui, les faits d’agression constatés, devra déterminer l’agresseur- ? A ces questions, nous trouvons trois catégories de réponses. Selon la première, c’est à chaque Etat qu’il appartient de décider s’il y a agression et de désigner l’agresseur ; selon la seconde, c’est au Conseil que reviendraient ces soins ; enfin pour certains, on devrait confier ces soins à un organisme impartial tel la Cour Permanente de Justice Internationale. On trouve aussi quelques systèmes intermédiaires entre ces différentes opinions.

a)Détermination individuelle ou détermination par les organes de la Société ?

La Société n’a jamais pris très clairement parti entre les deux premiers systèmes. On peut remarquer pourtant, au moins pendant ses premières années, une sorte de propension vers la détermination de l’agresseur par le Conseil, que M. Otto Bruck retrace à peu près comme suit : la première Assemblée a reconnu au Conseil le droit d’éclairer les Etats (31), les Résolutions de la deuxième Assemblée lui permettaient de donner un avis, enfin le projet de Traité d’Assistance Mutuelle lui accordait un certain pouvoir de décision. Ce n’est pas que la ligne droite soit absolument suivie, mais dès la session du Conseil de Saint- Sébastien on voit M. Tittoni dans son rapport (32) se prononcer pour une certaine compétence du Conseil. Devant la sixième Commission de la première Assemblée, Lord Robert Cecil pose le problème : pour lui, le Conseil doit donner un avis (33). C’est

(31) Il est intéressant de voir comme la Commission du Blocus a bien souligné les dangers de la désignation individuelle de l’agresseur : A. 14 1927 V, p. 15 sqq.

ce que décide la deuxième Assemblée par ses résolutions du 4 Octobre (5 et 6).

Enfin, le projet d’Assistance Mutuelle attribue une compétence au Conseil statuant à l’unanimité. C’est le Conseil qui est investi du pouvoir de décider et de déclarer, en cas d’hostilités engagées entre deux ou plusieurs puissances, dans le délai de quatre jours à partir de la notification adressée au Secrétaire Général, quelle est la partie victime de l’agression. Le Protocole de Genève poussait à l’extrême le principe d’automatisme. Les présomptions qu’il établissait laissaient peu de jeu, la désignation de l’agresseur se faisait en quelque sorte d’ellemême, tant étaient précis les critères. Pourtant, au cas où ceuxci ne s’appliqueraient pas, le Protocole prévoyait que la détermination devait se faire par le Conseil à l’unanimité. De toute façon, et toujours à l’unanimité, le Conseil pouvait écarter ces présomptions. Le système du Pacte Rhénan est intéressant en ce qu'il établit une sorte de synthèse des deux modes de détermination de l’agresseur par le Conseil ou par chaque Etat individuellement. En cas d’agression flagrante, la tâche de détermination de l’agresseur est confiée aux nations garantes. Dans les autres cas, l’article 4 précise que si l’une des Hautes Parties Contractantes estime qu’il y a agression, elle portera immédiatement la question devant le Conseil de la Société des Nations. Si le Conseil statue à l’unanimité, il s'ensuit une décision obligatoire pour les signataires qui ne pourront plus apprécier séparément leur obligation d’assistance (34).

De plus en plus c’est au Conseil qu’est confiée, dans les traités particuliers, la détermination de l’agresseur (35). C’est le cas de la Convention pour l'Assistance Financière du 2 octobre 1930.

(33) A. 1920, P. p. 395 sqq.

(34) N'oublions pas de signaler qu’en 1928 la III: Commission de l’Assemblée, à propos de l’Assistance financière à accorder à la victime de l'agression, déclare que «si l’on voulait, dans chaque cas, réclamer le vote de chacun des Etats garants, on rendrait la Convention pratiquement inopérante, parce que le temps qui s’écoulerait pour obtenir tous ces votes serait beaucoup trop long >. D’autre part, au point de vue juridique, la troisième Commission a estimé que rien ne s’opposait à ce que les Etats n’usent pas du droit qui leur est reconnu par l’article 4, alinéa 5 du Pacte, d’exiger de participer à toute décision qui les intéresse. « Aucun principe qu’on pourrait qualifier d’ordre public n’empêche les Etats de s’engager dans un sens détermin clamer l’exercice de ce droit > (A. 1928, P., p. 115).

(35) C’est au Conseil que le modèle de Traité de non-agression et d’Assistance Mutuelle (D), établi par le Comité d’Arbitrage et de Sécurité, confie la détermination de l’agresseur (J. O., 1928, pp. 1.179 à 1.184). Le rapport de M. de Brouckère au contraire conclut d’une manière assez nuancée à la détermination individuelle de l’agresseur : A. 14 1927 V, pp. 60-72.

é à ne pas ré-

L’Assistance financière est subordonnée à un vote unanime du Conseil. Le cas est moins net pour la Convention Générale en vue de développer les moyens de prévenir la guerre, du 26 Septembre 1931. Mais à la Conférence du Désarmement, le plan de Paix français (36) se prononce pour la détermination de l’agresseur par le Conseil : « L’octroi de l’Assistance sera décidé par le Conseil de la Société des Nations sur la simple constatation du fait d'attaque ou d’invasion ».

Dans le conflit italo-éthiopien, on a trouvé une solution qui, en fait, concilie les deux tendances : les Gouvernements se sont prononcés au sein du Conseil et de l’Assemblée sans qu’il y eût une décision proprement dite du Conseil ou de l’Assemblée. On a eu des décisions individuelles, respectant les scrupules des plus jaloux défenseurs de la souveraineté de l'Etat, on a échappé aux dangers de la règle de l’unanimité naguère si redoutés par la France, d’autre part on a bénéficié des avantages de la discussion que ne permet pas la désignation individuelle pure et simple. La procédure utilisée a eu l’avantage aussi de permettre une certaine unité d’action. L'accent pourtant a été mis plus sur la désignation individuelle que sur la décision collective. M. Benes à l’Assemblée, a précisé avec insistance que les Membres de la Société avaient à se prononcer sur « l’avis déjà exprimé par quatorze Membres du Conseil » (37). Cette interprétation fut celle consacrée par le vœu adopté par l’Assemblée touchant le Comité de Coordination (38). Enfin, il faut remarquer que le Gouvernement Italien adressa une note de protestation, non pas au Conseil ou à l’Assemblée, mais à chacun des quarante-neuf Etats représentés au Comité de Coordination (39).

Le développement du Pacte s’est fait plutôt dans le sens de la détermination de l’agresseur par le Conseil (40). Un grand nombre d’auteurs penche vers cette solution (41). Ce n’est pas

(36) Doc. Conf. D. 146, vol. II, p. 435 sqq.

(37) 7 octobre 1935.

(38) L'Assemblée.

Ayant pris connaissance des opinions exprimées par les Membres du Conseil à la Séance tenue par ce dernier le 7 octobre 1935...

(39) Sur cette question, cf. Charles Rousseau : « L'application des sanctions contre l'Italie >». R.D.I.L.C., 1936, pp. 5 sqq.

(40) Bien que le Pacte Briand-Kellogg penche nettement vers la désignation individuelle.

(41) Citons MM. Yepes et Pereira da Silva ; M. Georges Scelle qui s’élève contre ce qu’il appelle les «interprétations minimisantes» du Pacte, surtout en ce qui concerne la compétence du Conseil dans la détermination de l’agresseur. (« La crise de la Société des Nations et ses Remèdes ». Esprit Internatio-

nal, 1934.)

d’ailleurs qu’on ne doive enregistrer de fortes résistances en faveur de la détermination individuelle de l’agresseur par chaque Etat (42). |

Dans les récentes propositions pour la mise en œuvre des principes du Pacte, nous ne voyons guère qu’un seul Gouvernement s’attacher à la détermination individuelle de lagresseur : le Gouvérnement Australien : on put entendre en effet M. Bruce déclarer à l’Assemblée : « Si le Gouvernement du Commonwealth ne propose formellement aucun amendement, il en est toutefois certains qu’il voudrait voir incorporer au Pacte : il désirerait tout particulièrement qu’on y fit figurer le paragraphe 4 de la résolution de l’Assemblée du 4 Octobre 1921, visant l'emploi de l’arme économique (43). Par contre, le Gouvernement Bulgare déclare expressément : « Le Conseil de la Société des Nations doit conserver, en matière de répression, l’entière autorité et toute l’initiative que lui confère le paragraphe 2 de l’article 16. C’est au Conseil qu’il appartient de statuer sur la question de savoir s’il y a ou non rupture du Pacte, ainsi que sur la désignation de l’agresseur et la mise en œuvre de l’action coercitive qui s’ensuivrait » (44). C’est toujours aux organes de la Société que la délégation de Panama veut donner le pouvoir de déterminer l’agresseur, mais elle confierait ce soin concurremment au Conseil et à l’Assemblée : « La déclaration d’agression » doit être faite par l’Assemblée à la majorité des deux tiers des Etats Membres ou par le Conseil à l’unanimité, mais dans ce dernier cas, l’Assemblée, par le vote des deux tiers de ses Membres, peut révoquer la déclaration faite par le Conseil » (45).

Sans se prononcer sur cette dernière question de la compétence respective du Conseil et de l’Assemblée, le Gouvernement Colombien fait savoir que, dans la Société qu’il envisage, « les sanctions économiques et financières visées à l’article 16 entreront automatiquement en vigueur dès que les organes de

(42) Signalons l’attitude de la Fédération anglaise des Associations pour la ociété des Nations. Mais les autres Fédérations adoptent une attitude inverse. Cf. Congrès de Glasgow, XIX° Assemblée des Associations pour la S.D.N., 1°r-5 juin 1936.

(43) A. 1936 (XVII), P., p. 75. Voici au surplus le texte auquel M. Bruce se réfère : « Il appartient aux différents Membres de déterminer s’il y a eu rupture du Pacte».

RES RER de la Délégation du Panama, 10 octobre 1936 : J. O. , p. 34.

la Société auront déterminé l'agresseur (46) et sans qu’il soit besoin de résolutions ultérieures des Gouvernements » (47).

Certains Gouvernements sous-entendent leur ralliement à la détermination de l’agresseur par le Conseil. Ce sont ceux qui insistent sur la rapidité de l’intervention du Conseil et sur les conditions des votes qu’il aurait à émettre, tel le Gouvernement de l’U.R.S.S. (48). C’est aussi, semble-t-il, l'opinion du Gouvernement Esthonien (49) comme du Gouvernement de Libéria (50).

b) La détermination de l’agresseur

et le problème de l'unanimité

Mais la détermination de l’agresseur par un organe de la Société, que ce soit l’Assemblée ou le Conseil, pose immédiatement un problème : celui de l’unanimité. Nous avons vu que la principale objection de la France contre le système réside dans la crainte d’être paralysée, ou de voir ses principaux auxiliaires paralysés au cas où le Conseil ne se serait pas prononcé à l’unanimité. Même si on peut ne pas calculer les voix des parties, le problème reste grave, car tout agresseur risque de trouver un ami parmi les membres du Conseil qui, par son opposition systématique, rende impossible l’action de la Société.

Aussi a-t-on toujours vu critiquer l’unanimité dans l’article 16 et en proposer l’abolition. Je ne parle pas seulement des partisans nombreux de la suppression générale de la règle de l’unanimité, mais nous trouvons dans la doctrine des adversaires de cette application précise de la règle. On peut citer, entre autres, et dès 1924, M. Erich. Ne dit-il pas : «Les conséquences de la Règle de l’Unanimité appliquée à ces cas pourraient équivaloir à un déni de justice ? » (51). Parmi les efforts officiels pour la suppression de l’unanimité dans l’article 16, il faut signaler (sans manquer de rappeler le rapport de la

(46) C’est nous qui soulignons.

(51) Erich : «Rapports entre le Pacte de la S.D.N. et le projet de traité

d’Assistance Mutuelle». R.D.I.L.C., 1924, p. 6 ; pour MM. Schucking et Wehberg, la voix des Etats intéressés ne compte pas d’ores et déjà : cf. die Satzung des Volkerbundes, p. 620,

Commission de blocus demandant que ne soient pas comptées les voix des parties dans le calcul de l’unanimité et le projet d’amendement du 4 octobre 1921, qui suivent sur ce point la C.LT.) le plan français du 14 Novembre 1932 (52). On y perçoit que l'octroi de l’assistance à la victime de l’agression et par conséquent la détermination de l’agresseur, doivent être décidés par le Conseil de la S.D.N. statuant à la majorité. Actuellement, l’idée de l’abolition de la règle de l’unanimité dans l’article 16 est sanctionnée par quatre Gouvernements de façon expresse : l’Esthonie (53), le Libéria (54), la Lithuanie (55), VPU.RSS. (56).

c) Détermination de l’agresseur par un organe autre que le Conseil ou l'Assemblée

Certains auteurs critiquent la détermination de l’agresseur par les organes de la Société, soit que, tel M. Diamandesco (57) ils craignent les effets de la règle de Punanimité, soit qu’ils soupçonnent ces organes de la Société, de par leur caractère politique, de manquer d’impartialité (58).

La plupart des auteurs ne précisent pas à quel organe ils prétendent demander la détermination de l’agresseur, ni selon quelle procédure (59), mais pour plusieurs d’entre eux, c’est la Cour Permanente de Justice Internationale qui devrait, en pareil cas, être compétente. C’est l’idée de M. Mégalos Coloyanni, tout au moins en ce qui concerne les Etats signataires du Pacte Briand-Kellogg (60). Cette opinion fut longuement reprise dans

(62) Doc. Conf. D. 146 II, p. 435 sqq.

(57) Diamandesco : op. cit., p. 206.

(58) Titus Komarnicki : L’intégrité territoriale dans le Pacte de la S.D.N., p. 158 : «Il serait préférable que ce fût un corps spécial, une Cour internationale qui eût à décider si on est en présence d’un cas d’agression. Le Conseil est un organe composé de diplomates et, très souvent, il se laissera guider par des considérations politiques et non juridiques ». Dans le même sens Verdross : «Plan d’organisation de la Paix». R.D.I, n° 3, 1934, n. 36; cf. aussi, en ce qui concerne le Conseil : Dr de Auer, op. cit., N.C.Q., p. 190.

(59) Cf. Barandon : Le système juridique de la S.DN. pour la prévention de la guerre, p. 806. Paris, Pedone, 1938.

Komarnick : op. cit., p. 158 et Giraud : La théorie de la Légitime Défense. La Haye, 1934, IIL p. 839.

(60) Coloyanni : L'Organisation de la Cour Permanente de Justice Inter-

sa thèse par M. Diamandesco (61). Enfin, en 1931, on put l’entendre de la bouche d’un délégué français : M. René Cassin (62) qui déclara en première Commission que la Cour Permanente de Justice Internationale était compétente (en vertu de son article 36 et pour les signataires de cette clause) pour juger des infractions au Pacte Briand-Kellogg.

Ce serait sortir de notre sujet que de répondre longuement à M. Diamandesco. Pourtant on ne peut laisser passer une affirmation si dangereuse, car elle risque de détourner la Cour Permanente de sa véritable fin qui est une fin de justice, pour lui attribuer des pouvoirs qui ressemblent fort à des pouvoirs de police. Comme le remarque M. Georges Scelle « dans une Société interne, on ne saurait remettre l’appréciation de la légitimité de la violence à un organe juridictionnel lorsqu'il s’agit d'interrompre l’action délictueuse, d'empêcher la perpétration d’un crime ou de maintenir l’ordre. Il serait absurde de subordonner les mesures de police destinées à réprimer une émeute ou une révolution, — et la guerre internationale n’est autre chose qu’une forme de révolution, — à une autorisation judiciaire » (63).

En réalité, tout ceci est du domaine de l’exécutif. C’est pourquoi il y avait une certaine logique à laisser ce point à la compétence des Etats, c’est pourquoi il y en a encore plus à en confier la détermination au Conseil. Il s’agit en somme de ce qu’on appelle en Droit public français : « le privilège du préalable ». Il faut d’abord remettre les choses en ordre, ensuite en venir à juger.

Si d’ailleurs la Cour avait, sur ce point, une compétence, ce ne serait pas de déterminer l’agresseur, mais de « constater des faits d’agression ». En effet, l’article 36 de son statut stipule qu’elle peut se prononcer, quant aux signataires de cette clause

facultative, sur « la réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait la violation d’un engagement international »; par conséquent, dans le cas du Pacte Kellogg, sur la réalité des

nationale et son avenir. La Haye, 1931, IV, p. 706 sqq ; et Otto Bruck : Les anctions en Droit International Public. Paris, 1933, Pedone, p. 124 ; cf. aussi M. Showell, dans son ouvrage Hors du Gouffre, cité par M. Mundelstam dans Le Conflit Italo-Ethiopien devant la S.D.N. Sirey, 1937, p. 560. Cf. aussi un intéressant article du Catholic Times (Londres), 1° mai 1936.

(61) Diamandesco : op. cit., pp. 207 sqq.

(63) Georges Scelle : « Agression et Légitime Défense ». Esprit International, juillet 1936, p. 392.

faits d'agression. De ces faits constatés par la Cour, le Conseil, ou, dans un système individualiste, les Etats déduiraient qu’il y a agression et quel tel ou tel est agresseur. On en arriverait ainsi à un système assez proche de celui qu’on qualifie parfois de « système d’un organe de consultation » (64). Selon M. Bourquin, par exemple, on pourrait « charger un organe international de désigner l’agresseur, mais en ne conférant à l'opinion qu’il émet ainsi, que la valeur d’un avis » (65).

M. Bourquin ajoute, se référant à la thèse individualiste : « la « souveraineté » des Etats est ainsi sauvegardée, puisqu'ils restent ainsi maîtres de déterminer eux-mêmes, en dernier ressort, l'attitude qu’ils prendront. D’autre part, la procédure collective ne se limite pas ici à un simple échange de vues ; elle aboutit à la formation d’un jugement, dont l’autorité morale peut être considérable. Pour s’y dérober, ne faudra-t-il pas invoquer tout au moins des raisons précises et impérieuses ? Tout en restant juridiquement intact, le pouvoir d’appréciation des différents Etats se trouvera en fait restreint et la réaction collective aura chance d’y gagner en cohésion ». N'est-ce point un peu le système préconisé par le Gouvernement britannique à la Conférence du Désarmement (66). La désignation de lagresseur, dans le plan britannique était l’œuvre d’une Conférence internationale, mais les décisions de cette Conférence, pour être valables, devaient être acceptées par les sept grandes puissances et la majorité des autres Etats signataires de la Convention établissant ce système. M. de Auer envisage une solutiôn assez proche de celle-ci, non plus dans un système individualiste, mais dans un système de désignation par l’Assemblée. Selon lui, « il convient de charger une Commission d’Arbitrage de présenter un rapport à l’Assemblée et l’Assemblée prendra une résolution sur la base de ce rapport ».

Aucun Etat, dans les communications sur la mise en œuvre des principes du Pacte ne demande la’ désignation de l’agresseur par un organe tiers (67). Il faut s’en féliciter. Confier cette

(64) Cf. Diamandesco : op. cit., p. 213 sqq.

ee Maurice Bourquin : Le Problème de la Sécurité. La Haye, 1934, II, p. :

(66) Doc. Conf. D. 157, p. 476 sqq.

(67) Mais au cours des années antérieures ceci avait fait l’objet de plusieurs propositions. D’abord à la II° Assemblée, M. Broga (Brésil) avait demandé que «tous les Membres de la Société reconnaissent la compétence de la C.P.J.I. pour décider de pleno en cas de doute et sur la demande de l’un d’eux quel a été l'Etat agresseur ». Système qui, remarquons-le, préserve dans une cer-

tâche à la Cour Permanente de Justice Internationale serait, je crois, la détourner de son but et l’exposerait à des dangers. Créer un organisme spécial paraît encore plus redoutable : ce serait alourdir le mécanisme déjà compliqué de Genève. On attermoierait encore plus si une décision nouvelle était nécessaire. AT De tous les moyens de détermination de l’agresseur, la détermination par le Conseil, pourvu qu’on abroge, au moins sur ce point, la règle de l’unanimité, nous apparaît la meilleure. Elle évite le danger d’anarchisme et de déni de justice qu’implique la désignation individuelle de l’agresseur par chaque Etat. Elle n’alourdit pas pour autant le mécanisme de la Société, puisque, de toutes façons, dans une telle crise, le Conseil sera appelé à se réunir, au moins en vertu de l’article 11. On peut ne croyons-nous, considérer ce mode de désignation de lagresseur vers lequel tend la pratique de la Société, comme le meilleur.

taine mesure la détermination individuelle par les Etats. D’autre part, en 1924, Allemagne avait exprimé le désir d’un organisme spécial pour juger des cas de rupture du Pacte. Réponse à la consultation sur le projet de traité d’Assistance Mutuelle. A. 1924, C. IIL, p. 148 ; de même à la V° Assemblée, le projet déposé par un Groupe Américain (A. 1924, C. III, Annexe 4) confie la détermination de l’agresseur à la C.P.J.I.