CHAPITRE III

$ 1. — Qui doit appliquer les sanctions ?

Une fois l’agression établie, une fois décidé le recours aux sanctions, un nouveau problème se pose. Qui en dirigera l’application? Le Pacte laisse incontestablement ce soin aux Etats individuellement. Pourtant cette solution présente de graves dangers, « car un Etat peut se soustraire à ses obligations en prenant des mesures inefficaces, lentes, inutiles. Enfin, le défaut de coordination et de contrôle durant l’exécution peut aussi compromettre le succès de l’action entreprise en vertu de l’article 16 (1).

Ces inconvénients firent qu’à certaines époques on tendit à douer de prérogatives, dans ce domaine, les organes de la Société des Nations : Assemblée et Conseil. Cette tendance se fait jour dans le rapport Tittoni, qui insiste sur la nécessité de créer des organes destinés à assurer d’une façon immédiate et parfaite la coopération entre les divers pays, dès que l’article 16 doit être appliqué (2). La Commission Internationale du Blocus prévoit une réunion par le Conseil des Etats intéressés dans un conflit, des Etats voisins et, à son avis, de cette facon, on pourrait arrêter plus facilement «< un plan commun d’action » (3) et la résolution prise au sujet des modalités d’application serait transmise aux Etats. Le Conseil fixerait la date où les mesures devraient être appliquées. Les amendements de 1921 ne devaient refléter ces timides efforts que dans leur troi-

() Tattana Voronoff : L'article 16 du Pacte de la Sociét Sirey, 1937, p. 95.

(3) Rapport de la C.I.B. : A. 14 1927 V, P. p. 15-22.

é des Nations. Paris,

Der 40 JTE

sième alinéa : « Le Conseil doit notifier à tous les membres

de la Société la date à laquelle il recommande d’appliquer les

mesures de pression économique visées au premier article ». Les résolutions prises le même jour par l’Assemblée allaient un peu plus loin : Résolution 7 : Le Conseil, pour la mise en œuvre des sanctions de l’article 16, pourra se faire aider, s’il le juge utile, d’une Commission technique qui siégera en permanence dès que l’action sera déclenchée et qui comprendra, s’il est désirable, des représentants des Etats le plus particulièrement intéressés »,

Nous allons toujours retrouver la même courbe ascendante jusqu’en 1924, puis, après l’échec du Protocole de Genève, les mêmes hésitations, les mêmes contradictions. Avec le projet de Traité d’Assistance Mutuelle, nous voyons confier un rôle très large au Conseil dans l’application des sanctions (4). Cette extension même de la compétence du Conseil devait faire repousser par l’Angleterre ce projet de traité (5), et sur ce point, le Protocole ne devait pas se montrer très novateur. Dans son système, l'Etat ne reste, sans doute, plus « juge de ce qu’il doit faire, car c’est le Conseil qui le lui dicte, mais il reste juge de ce qu’il fera, car il est juge de la manière dont il exécutera les obligations » (6).

(4) Le Conseil peut :

a) Décider d’appliquer immédiatement à l’Etat agresseur les sanctions économiques prévues par l’article 16 du Pacte, les Membres signataires du présent traité n’étant toutefois liés par cette décision que dans le cas où l'Etat attaqué est fondé à se prévaloir des articles du Pacte.

b} Désigner les Hautes Parties Contractantes dont il requiert l’assistance.

c) Déterminer les forces que chaque Etat contractant devra mettre à sa disposition.

d)Prescrire toutes mesures pour assurer des communications et transports relatifs aux opérations.

e) Préparer un plan de coopération financière entre les Hautes Parties Contractantes, en vue de fournir à l'Etat attaqué et aux Etats assistants les fonds nécessaires aux opérations.

f) Désigner le commandement en chef et lui fixer le but et la nature de sa mission. (A. 1923, P., p. 403-40))

(5) «Le projet de traité semble impliquer une extension peu désirable des attributions du Conseil de la Société. Aux termes de l’article 16 du Pacte, le Conseil ne peut que recommander les mesures à prendre et même, aux termes de l’article 10, il ne peut qu’aviser aux moyens d’assurer l’exécution de cette obligation. Aux termes de l’article 5 du projet de traité, le Conseil a qualité pour décider l’adoption de diverses mesures. Ainsi le Conseil deviendrait un organe exécutif, doté de pouvoirs considérables, au lieu d’être un organe consultatif. De toute manière le Conseil est un organe particulièrement peu apte à exercer le contrôle des forces militaires opérant contre un Etat ou des Etats donnés.» (A. 1924, C. III, p. 145.)

(6) Otto Bruck : Les sanctions en Droit International Public. Paris, 1933, p. 145.

: Le Protocole rejeté, c’est la période des contradictions, mais en dépit des efforts pour en récolter les débris, pour renouer, on ne devait jamais plus retrouver ce même esprit de loyal internationalisme. Peut-être faut-il voir un essai de retour à la compétence du Conseil pour J'application des sanctions dans le modèle de Traité de non-agression et d’assistance mutuelle, du Comité d’Arbitrage et de Sécurité. Dans son article 4, deuxième alinéa, il prévoit des mesures proposées par le Conseil aux-. quelles « les puissances signataires se conformeront » (7). Quand on en arrive à l’application des sanctions contre l'Italie, on voit que le principe de l’autonomie étatique a été assez largement respecté. Pourtant les nécessités même de l’action ont amené la création de Comités chargés de coordonner et d’organiser les sanctions économiques. « La mise en œuvre de celles-ci, écrit M. Charles Rousseau, n’a pas été confiée aux organes de la Société des Nations ou à des organismes ad hoc qui, s’ils groupent occasionnellement, pour des fins communes, des membres de la Société des Nations, ne sont, à aucun degré, des organes de la Société en se présentent au contraire, à l’égard de celleci, avec un caractère d'indépendance possible » (8). Une certaine part a été faite en réalité à l’esprit sociétaire, car la plupart des mesures n’ont pas été préparées par le lourd Comité de Coordination, groupant les représentants de tous les Etats sanctionnistes, mais par le « petit Comité » (pour reprendre un mot de M. J. Paul-Boncour) ou Comité des Dix-Huit.

Plusieurs Gouvernements se prononcent aujourd’hui pour le renforcement des pouvoirs des Organismes genevois. Pour la Bulgarie (9), et peut-être aussi le Portugal (10), la compétence du Conseil dans la mise en œuvre des sanctions devrait être et précisée et renforcée. Pour le Panama (11), c’est l’Assemblée qui aura compétence pour « prononcer » les sanctions.

La position de ces Gouvernements trouve un assez large écho dans l’opinion et la doctrine. M. Jean Ray semble pencher pour la compétence du Conseil (12), d’autre part l’Association Fran-

(8) Charles Rousseau : «L’application des sancti ; i ee ann pp ons contre l’Italie». R.D.

(12) Jean Ray : « L’Eventuelle Réforme de la Société des Nati L.C., 1936, p. 249. es Nations ». R.D.I.

çaise pour la Société des Nations voudrait voir doter celui-ci de fonctions délibératrices et décisoires (13).

$ 2. — Les sanctions applicables