DIVERS GOUVERNEMENTS INTÉRESSÉS LES EFFECTIFS MILITAIRES

« NAVALS OU AËRIENS par lesquels les Membres de la Société « contribueront respectivement aux forces armées destinées à « faire respecter les engagements de la Société ».

Cette énumération est assez restreinte. Nous allons essayer de la décomposer et nous verrons, pour chacun de ses éléments, les modifications proposées.

a) Sanctions morales

M. Otto Bruck définit les sanctions morales : « celles qui frappent un Membre de la Communauté internationale, coupable d’avoir transgressé le droit régissant cette communauté, dans son honneur et sa considération ».

(13) Note explicative jointe au projet de Réforme de la Société des Nations présenté par la Fédération ‘Française des Associations pour la Société des Nations, juin-septembre 1936.

Tout le mécanisme. du Pacte tend à jeter un certain discrédit sur PEtat qui le viole. Pour les Anglo-Saxons, ce discrédit jeté par l'opinion internationale sur l'Etat fautif devait être une des grandes forces de la Société. Cette foi en l’opinion publique, considérée comme l’arme essentielle de la Société, pour l’exécution de ses arrêtés, fut exprimée à maintes reprises dans les différentes sessions et ne contribua pas peu à nuire au déveloptement et à la mise au point des mesures de coercition. C’est ainsi que lord Robert Cecil, commentant son rapport sur l’arme économique à la première Assemblée, crut bon de préciser qu’à son avis l’arme la plus puissante de la S.D.N. n’était ni l’arme économique, ni l’arme militaire, mais l’opinion publique. Il se déclarait personnellement convaincu qu’une fois que l’opinion publique se serait déclarée contre une nation celle-ci devrait réfléchir » (14).

En fait, on peut citer, dans l’histoire de la Société, un certain nombre d’appels à l’opinion publique et l’application de véritables blâmes à certains Etats. Ce fut le cas lors de l’affaire Sino-Japonaise, où, à défaut d’autres mesures, un blâme fut voté contre le Japon. On pourrait encore citer le blâme adressé à l'Allemagne pour avoir violé le traité de Versailles en remilitarisant la rive gauche du Rhin.

Mais ces applications récentes de sanctions morales ne prouvent pas un véritable développement de l’institution. Elles attestent simplement la faiblesse momentanée de la Société, qui redoute l’emploi de toute autre sanction. Ce qui le prouve, c’est qu’il est difficile aujourd’hui de croire à l'efficacité d’un appel à l’opinion publique. La presse de trois des grands pays européens est si évidemment soumise à leurs Gouvernements, qu’un tel appel n’atteindra jamais leurs populations. Par ailleurs, les réactions de l’opinion dans l'affaire Italo-Ethiopienne ont été si contradictoires qu’on ne peut guère lui accorder de crédit. Il ne faut pas oublier qu’aujourd’hui les peuples ont perdu tout sens international. Ils n’ont plus, dans ce domaine, que des réactions de politique intérieure. Ils jugent les actes des Gouvernements étrangers d’après le régime politique en vigueur. Cette absence de toute idée d’une éthique internationale chez la plupart des peuples ôte sa valeur à l’idée de sanction morale.

Pourtant, dans les pays anglo-saxons, on voit encore préco-

(14) A. 1920, P., p. 395 sqq.

niser l’appel à l’opinion publique ; sans doute parce que, si en général on y ignore tout des questions internationales, il y

existe du moins de très forts courants de pacifisme sentimental (15).

b) Sanctions diplomatiques

On peut entendre par sanctions diplomatiques, des sanctions qui ont pour but de mettre, pour un temps, l'Etat fautif dans une sorte de quarantaine, par le retrait des missions diplomatiques accréditées auprès de son Gouvernement. Les projets italien et français de Pacte de la Société des Nations envisageaient l’obligation de cette rupture diplomatique, mais dans le Pacte lui-même, nous n’en voyons pas trace (16).

Pourtant pendant les premiers temps de la Société, on tendit à considérer comme évidente cette rupture des relations diplomatiques (17). On considéra à l’époque que cette rupture serait d’un gros effet moral, surtout si toutes les missions diplomatiques pouvaient quitter la capitale de l'Etat fautif d’une façon simultanée. La Commission Internationale du Blocus ne devait pourtant envisager qu’une rupture limitée. Le rappel des Chefs des Missions suffira à produire « une impression très profonde ». Des représentants diplomatiques moins élevés sont à maintenir « pour conserver avec l'Etat fautif les relations essentielles » (18).

Les résolutions du 4 octobre 1921 prouvent elles aussi que «la rupture des relations diplomatiques pourra en premier lieu être limitée au rappel des Chefs de Mission ». On envisage donc une sorte de gradation à l’intérieur des sanctions diplomatiques.

On s’est, à la même époque, posé la question pour les rela-

(5) Cf. dans les numéros du Manchester Guardian de mai 1936, une contreverse par lettres entre M. J. A. Hcbson et Mrs Swanwick ; et aussi l’éditorial du même journal, le 16 juin 1936. Cette attitude se trouve aussi parfois dans d’autres pays : Cf. par exemple : la Reichpost (Autriche), du 23 avril 1936. Notons au surplus que le Gouvernement du Panama se déclare partisan de sanctions morales.

(16) A moins qu’avec M. de Brouckère, on ne considère la rupture de toutes relations personnelles comme impliquant la rupture diplomatique : C.P.D.I. @), p. 93 sqq.

(17) Rapport de Lord Robert Cecil à la première assemblée : « Ces mesures doivent comprendre la rupture de toutes relations diplomatiques avec l'Etat en rupture de Pacte. A. 14 1927 V, p. 13.

(18) Cf. rapport de la CI..B. : A. 14 1927 V,

tions consulaires. Si on applique intégralement les sanctions économiques elles perdront beaucoup de leur raison d’être. Pourtant on n’en envisage pas la suspension. Le rapport de la C.I.B., aussi bien que les Résolutions de l’Assemblée sur l’Arme économique considèrent que «les relations consulaires pourront être éventuellement conservées ».

La question devait en rester là. Ni dans l’affaire du Chaco,

ni dans l’affaire de Mandchourie, on ne devait rappeler les Missions diplomatiques. Encore moins dans l’affaire Italo-Ethiopienne qui fut caractérisée par des négociations incessantes entre les Etats Membres et l'Etat fautif.

-. Ce fait devait amener une réaction dans l’opinion, et de nouveau on voit des auteurs poser en principe la rupture de toutes relations diplomatiques avec l’agresseur (19). Nous voyons aussi des Gouvernements favorables à cette sanction, tel le Gouvernement Chilien dans son fameux Memorandum aux nations américaines qui sonna comme le tocsin d’alarme de la Réforme, et le Gouvernement du Panama (20).

On peut rapprocher des sanctions diplomatiques certaines sanctions d’ordre juridique telle que celle, proposée par Jean Ray (21), de refuser à l’agresseur les bénéfices des droits de belligérant.

c) Sanctions économiques

Nous arrivons à la question sans doute la plus importante pour cet examen des sanctions applicables : les sanctions économiques sont les seuls à avoir été mise en œuvre par la Société.

«Les sanctions économiques sont celles qui touchent aux relations commerciales, financières et industrielles du Membre de la Communauté Internationale coupable d’avoir transgressé le droit régissant cette communauté. Elles le frappent, soit directement, soit indirectement à travers ses sujets » (22).

(19) Cf. en particulier les Propositions de M. Rolin à la XIVe Assemblée des Associations pour la Socétié des Nations à Glagow, 15 juin 1936.

:. (21) Jean Ray : «L’éventuelle réforme de la Société des Nations». R.D.I. L.C., 1936, p. 249.

(22) Otto Bruck : op. cit., p. 245.

a) Sanctions économiques directes :

Les Membres «s'engagent à rompre immédiatement avec lui (Etat fautif) toutes relations commerciales ou financières »: Ainsi s’exprime le Pacte.

Laissons le mot «immédiatement ». Nous étudions à part cette question de l’automatisme. Qu’a-t-on prétendu faire, pendant tout le développement du Pacte, de ces sanctions économiques ?

Si on parla beaucoup des sanctions aux deux premières Assemblées, elles n’ont guère apporté d’éléments importants du point de vue de la technique des sanctions économiques (23).

Tout le débat se situe sur le plan de l’automatisme et de la simultanéité, de la détermination de l’agresseur, de la préparation à l’avance des mesures coercitives. On étudie aussi la fameuse question des nationaux et des résidents. Pourtant il faut remarquer que les préoccupations se centrent sur l’application des sanctions économiques. On ne se pose pas beaucoup les problèmes des sanctions militaires. À ce point de vue, les dénominations sont claires : on parle de Blocus, exprimant ainsi le caractère passif, pour ne pas dire pacifique, des sanctions

qu’on entend appliquer. De même le titre des résolutions du

4 octobre 1921, pourtant assez générales dans leur teneur « Résolutions sur l’Arme économique ».

Pourtant au cours de ces débats, une proposition très précise avait été faite, envisageant les applications techniques des sanctions économiques. C’est la proposition émise par M. Braga (Brésil) (24) d’un <«Blocus Juridique Universel». On trouve entre autres choses dans ce document : « l'interdiction des opérations de Bourse réglées par les lois de l'Etat agresseur, non seulement sur la monnaie, mais aussi sur des titres quelconques, publics ou privés. L'adoption de droits prohibitifs sur l’entrée et la sortie des marchandises provenant et à destination de PEtat agresseur. La rupture, d’une manière générale, de tous

(23) Tout au plus dans le rapport de la C.I.B. à la 14° Session du Conseil (A. 14 1927 V, pp. 15-22), voit-on affirmer que l'interdiction de toutes relations commerciales doit être absolue. Les articles mis sur une liste comme étant d’une utilité primordiale devraient être empêchés d’entrer dans l'Etat fautif. Les mesures financières comportent l'interdiction de l’accès à la bourse dans les pays de la Société.

(24) A. 1921, C. III, annexe 19.

les rapports auxquels fait allusion le premier alinéa de l’article 16 (25).

Le Projet de Traité d’Assistance Mutuelle, le Protocole de Genève, les Accords de Locarno ne devaient rien apporter de bien nouveau en ce qui concerne les sanctions économiques. La Conférence pour la Limitation et la Réduction des armements devait passer, elle aussi, sans rien donner de précis. Ce qui se manifeste de plus clair, c’est un certain désir de ne rien préparer à l’avance qui ne prouve pas un attachement très vif aux sanctions (26). Le Pacte Kellogg ne comporte en principe pas de sanctions sinon celle-ci, qu’il cesse de protéger l'Etat coupable d’avoir recouru à la guerre. Pourtant à son propos, on vit un Sénateur Américain demander au Congrès que soit interdit le ravitaillement en armes et munitions de l'Etat violateur (27). C’est là comme un tout premier degré des sanctions économiques.

Les travaux préparatoires à la Conférence du Désarmement, comme la Conférence elle-même, s’ils n’ont abouti à rien de pratique ont accumulé un très grand nombre de renseignements de toutes sortes. Il y a là toute une mine pour le jour où on voudra reprendre cêtte question. Pourtant au point de vue qui nous intéresse en ce moment, nous ne trouvons que peu de choses qui vaillent la peine d’être signalées. La Conférence ne change en rien les positions acquises. Cependant, signalons le Projet Français du 14 novembre 1932 (28) qui déclare que tout manquement au Pacte de Paris entraînera l’interdiction de toute relation directe ou indirecte d’ordre économique et financier avec le pays agresseur, et aussi les propositions du Sous-Comité économique et financier du Comité des XIII destinées à rendre plus efficace le Pacte de la S.D.N.

Les choses en étaient là quand sur le rapport du Comité des Six, les Membres du Conseil considérèrent qu’ils se trouvaient en présence d’une guerre engagée contrairement aux obligations du Pacte (7 octobre 1935). Le 9 octobre, les Membres de l’Assemblée prirent eux aussi position.

(25) Remarquons que M. Braga envisage ces sanctions à titre permanent tant que l'Etat fautif n’a pas cédé.

(26) Cf. les réponses du Comité financier au sujet de la réunion méthodique ee Re Appendice au Rapport Rutgers. IX Désarmement 1928 IX D: 9.

se Cité par Otto Bruck : Les Sanctions en Droit International Public P- ' 1