S.D.N. 1932 IX

Pour la première fois on allait appliquer les sanctions économiques et nous verrons bientôt que l’Affaire Italo-Ethiopienne sera une mine d’expériences fort importantes, car on sait maintenant ce que sont les sanctions et on peut én déterminer beaucoup mieux qu'auparavant les conditions de succès. N’anticipons pas sur notre plan et examinons la mise en œuvre des sanctions économiques lors de l’Affaire Italo-Ethiopienne.

Nous trouvons d’abord une proposition émanant de M. Eden au Comité établi spécialement pour coordonner les mesures économiques, dit Comité des Dix-Huit, de demander aux pays ayant mis l’embargo sur les armes à destination des deux parties de le lever en faveur de l'Ethiopie. D’autre part, il invite les pays qui n’ont pas encore mis l’embargo sur les armes destinées aux belligérants à le faire. Le Comité se rallie à cette proposition et adopte une liste d’armes dont l’exportation vers l'Italie est prohibée (29).

C'était là une mesure qui s’imposait de façon plus impérieuse qu'aucune autre, quel que soit l’avenir des sanctions économiques dans la Société et celle-ci fut-elle réduite à une sorte de Concert diplomatique, on ne peut admettre que les Etats Membres fournissent en matériel de guerre un Etat qui aurait été reconnu comme agresseur.

On allait appliquer par ailleurs trois sortes de mesures économiques : rupture financière, prohibition des exportations, prohibition de certaines importations.

Et tout d’abord la rupture financière, puisque c’est la première qu’examina le Comité de Coordination (30). Elle commençait par interdire toute aide financière au Gouvernement Italien, directe ou indirecte : consentement à emprunts, crédits bancaires et l’exécution de tout contrat de prêts à lui consentis. Elle interdisait tous crédits ou prêts à des collectivités physiques ou morales établies en territoire italien, ainsi que l’exécution des contrats de prêts consentis à ces Sociétés ou personnes physiques. Enfin, c’est toute émission d’actions ou appels de capitaux au profit de personnes physiques ou morales établies en territoire italien, ainsi que toutes souscriptions à de telles émissions effectuées en Italie ou ailleurs.

A côté de cette rupture financière, nous voyons adopter une

(29) J. O. Supp. Spec. 145 et 146, pp. 32 sqq, et 63-64 pour le Comité des Dix-Huit ; 14-15, 19-20 pour le Comité de Coordination. (30) J. O. Supp. Spéc. 145, p. 16 sqq.

rupture économique, mais ici on semble déjà beaucoup moins ferme. Ceci s’explique, Il est beaucoup plus facile d'interrompre les relations financières que les relations commerciales. Surtout qu’en somme cette convention se ramenait à interdire toute oide financière, directe ou par un moyen détourné, à Italie dans son agression. La rupture des rapports commerciaux pose de plus graves problèmes. La dépendance vis-à-vis de tel ou tel Etat est beaucoup plus déterminée, les problèmes financiers ayant au contraire un certain caractère interchangeable.

Le Comité de Coordination envisagea d’abord l'interruption des importations italiennes. L’interdiction d’importer s’étendait . à toutes marchandises italiennes (seule exception : les monnaies et lingots d’or et d’argent) à tous les produits ayant subi plus de 25 % de transformation en Îtalie (31) (règle qui devait se révéler assez difficile à appliquer dans la pratique).

Il s’en faut de beaucoup que le programme adopté pour les exportations vers l'Italie fut aussi ferme. On envisagea de n’interdire que certains catégories d’exportations, pouvant plus spécialement être employées dans la guerre, avec un souci humanitaire, mais peut-être maladroit dans un blocus de cette sorte, d’épargner les populations civiles (32).

Les Gouvernements étaient en plus invités à se méfier des réexportations possibles vers l'Italie de marchandises expédiées vers d’autres Etats.

C'était d’ailleurs avec une certaine difficulté qu’on était arrivé à établir une liste et le Sous-Comité des mesures économiques avait vu d’ardentes discussions (33).

On envisagea par la suite l’extension de cette liste. Pour le charbon et ses dérivés combustibles en particulier, les pétroles et leurs dérivés, les fers fontes et aciers (34). L’embargo sur le pétrole, la « Mineral Sanction » de sir Thomas Holland, devait soulever les plus vives difficultés et, en fin de compte, ne pas être appliqué.

(31) J. O. 145, pp. 20-21.

(32) L’embargo fut établi sur :

. à) les chameaux, ânes, mulets et tous autres animaux de transport ;

b) le caoutchouc ;

€) bauxite, aluminium, alumine, minerai de fer et ferraille, chrôme, manganèse, nickel, titane, tungstène, vanadium, leurs minerais et ferro-alliages (ainsi que le ferro-molybdène, le ferro-silicium, le ferro-silico-manganèse, le ferro-silico manganèse aluminium), l’étain et le minerai d’étain. . J. O. 145, pp. 24-25.

(33) J. O. 145, pp. 100 à 115.

Pour nous résumer dans l’affaire Ethiopienne, nous voyons mettre en œuvre une rupture financière, une rupture complète des importations, une rupture assez restreinte des exportations vers l'Italie. Cette expérience allait s’avérer déplorable, si déplorable qu’on peut en dater une nouvelle ère pour l’application des sanctions.

En effet, à l’égard des sanctions économiques, nous allons voir, et avant même l’achèvement de l’expérience un certain nombre de courants se former. Nous avons vu, en étudiant le développement général de l’article 16, des propositions de suppression radicale à cette époque (35). Ce n’est heureusement pas

la seule réaction (36) mais en général on peut enregistrer une

désaffection pour l’Article 16. On semble surtout dégager deux leçons : Les sanctions économiques ne valent qu’appliquées de façon massive ; les sanctions économiques n’ont de valeur que comme contexte de mesures militaires. Nous retrouverons bientôt ces deux points.

6) Sanctions économiques indirectes :

Les sanctions économiques peuvent ne frapper l'Etat coupable qu’indirectement, en la personne de ses ressortissants. C’est ce que prévoit le Pacte (art. 16, $1 in fine) qui stipule que les Etats Membres s'engagent « à interdire tous rapports entre leurs Nationaux et ceux de l'Etat en rupture de Pacte, et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles entre les Nationaux de cet Etat et ceux de tout autre Etat, Membre ou non de la Société ».

Cette rupture entre les ressortissants, on allait immédiatement, dès les premières Assemblées, chercher à l’étudier et à l’organiser. Mais dès la première Assemblée, nous voyons poindre une difficulté qui allait poser üun grave problème. Lord Robert Cecil en effet, mettant cette question à l’ordre du jour de la future Commission Internationale du Blocus, cite parmi les

(35) Remarquons tout de suite la tendance Sud-Américaine. Elle envisage avant les hostilités un embargo, au moins sur les armes, pour toutes les parties en conflit, embargo qu’on lèvera après l’ouverture des hostilités, mais qui sera maintenu pour la partie qui «d’après les circonstances de l’agression, semble coupable ». L’interdiction de lever des emprunts sera faite selon le même procédé de discrémination. (Cf. projet de traité général de M. Saavedra Lamas.)

(36) Citons comme symptomatiques des faveurs que rencontrent encore les sanctions économiques, les Etudes de sir Thomas Holland, sur «la Sanction Minérale ». Cf. Manchester Guardian, 7 sept. 1936,

devoirs des Etats dans l’application de l’article 16 « la rupture de tous les Nationaux de son territoire et ceux de l'Etat en rupture de Pacte » (27). Remarquons tout de suite la différence entre les deux propositions. Le Pacte demande à tout Etat membre d’ordonner la rupture de toute communication entre ses Nationaux et ceux de l'Etat en rupture de Pacte, où que ceux-ci et ceux-là résident, et fussent les uns et les autres hors de leur pays d’origine. Mais il demande en plus à chaque Etat Membre de faire cesser toutes communications entre les Nationaux de l'Etat fautif et ceux de tout autre Etat, membre ou non de la Société, qui se trouveraient résider sur son territoire. Pas-. sant rapidement, le rapport Cecil ne retient plus qu’un seul critère global, l'Etat doit faire cesser toutes relations entre les personnes résidant sur son territoire et les personnes résidant sur le territoire de l'Etat fautif. Et c’est en effet la voie vers laquelle devait s'orienter la Société. Dans les réponses des divers Membres de la Société, faites au Secrétariat à l’usage de la C.LB. au sujet de l’arme économique (38), l’Inde fait remarquer que son Gouvernement ne possède pas les pouvoirs nécessaires pour interdire à ses citoyens résidant en d’autres pays les relations avec les ressortissants d’autres pays. C’est donc à un courant assez général dans l’Empire Britannique que nous avons à faire. Rien d'étonnant désormais que le rapport de la C.L.B. (39) dise que dans le $ 1 de l’article 16 «le mot nationaux paraît avoir été mal choisi ». Le rapport poursuit en disant que la Commission partage l’avis de l’Assemblée, «à savoir que nationaux veut dire résidents ». C’est dans ce sens que ce terme a dû être compris, mais il convient que cette interprétation du mot nationaux n’est pas évidente ; elle s’écarte même du sens habituel. L'emploi du mot «nationaux >» est une des raisons pour lesquelles il pourrait être bon de donner à l’article 16 une nouvelle rédaction et de substituer le mot «résidents» au mot « nationaux ».

En réalité, il s’agissait de changer complètement le système de rupture des relations personnelles, et il fallait singulièrement tirer sur le texte et le malaxer pour arriver à donner à « nationaux » le sens de «résidents», car c'était faire dire deux

(37) Rapport de la VI* Commission : cf. A. 14 1927 V, p. 12 sqq. (38) J. O. 1921, pp. 433 saq et 930 sqq.

(39) A. 14 1927 V, pp. 15-22.

(40) A. 1921, P., pp. 419-420.

fois la même chose au Pacte. Ce critère de la Nationalité avait été adopté dans le Pacte à la demande de la France, qui gardait un triste souvenir des agissements des Allemands aux Etats- Unis. Rien d’étonnant dès lors à ce que le représentant de la France s’opposât, en II: Assemblée, à ce que le mot « nationaux » fut remplacé par le mot « résidents ». Il demanda au contraire qu’on tint compte des deux critères de la résidence et de la nationalité (40). Pourtant après renvoi à la I Commission, le 4 octobre 1921, l’Assemblée devait voter un amendement disant que les Etats Membres s’engagent «à interdire tous rapports entre les personnes résidant sur leur territoire et celles résidant sur le territoire de l'Etat en rupture de Pacte et à faire cesser - toutes communications financières, commerciales ou personnelles entre les personnes résidant sur le territoire de cet Etat et celles résidant sur le territoire de tout autre Etat, Membre ou non de la Société ». De même les Résolutions interprétatives sur l’arme économique portaient en leur paragraphe 13 : « Pour la rupture entre personnes relevant de l'Etat fautif. et personnes relevant des autres Membres de la Société, le critère sera la résidence et non pas la nationalité ».

La question fut reprise peu après par le Gouvernement Britannique, qui voulait donner satisfaction au Gouvernement français. Le 30 juillet 1923 il proposa un nouvel amendement à l’article 16, $ 1, différent de celui de 1921, et plus proche, sinon de la lettre, du moins de l’esprit du Pacte primitif. « La rupture des relations commerciales et financières, l’interdiction de tous rapports aurait dû avoir lieu «sinon entre leurs nationaux et ceux de l’Etat en rupture de Pacte, au moins entre les personnes résidant sur leurs territoires et les personnes résidant sur les

. territoires des Etats en rupture de Pacte (41) ». La même phrase devait être insérée dans le passage sur « la cessation de communications financières, commerciales ou personnelles ». La quatrième Assemblée décida de renvoyer la question à l’année suivante {42). En 1924 une nouvelle rédaction fut proposée, et lPAssemblée vota à l’unanimité le texte suivant : «Ceux-ci s'engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports au moins entre les personnes résidant sur leur territoire et celles résidant sur le territoire de l'Etat en rupture de Pacte. Ils s’engagent

(42) Résolution du 22 sept. 1923 : ibid., p. 45.

aussi à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles, au moins entre les personnes résidant sur le territoire de cet Etat membre ou non de la Société, et en outre, à leur convenance, entre les Nationaux de cet Etat et ceux de tout autre Etat, membre ou non de la Société » (43). Il est à remarquer que, lors des sanctions contre l'Italie, les Membres de la Société ont adopté le critérium de la résidence. La recommandation du Comité de Coordination sur les mesures financières l’atteste (44). Ce que l’on considère dans ce document c’est uniquement la résidence en territoire italien (45). La pratique est donc ici nettement contraire à la lettre du Pacte.

C’est en fait à ces ruptures économiques, à ces sanctions économiques indirectes que, dans la pratique du Pacte, se bornent les sanctions personnelles. Le Pacte prévoyait l'interruption de toutes relations personnelles, mais dès 1921, on voit le rapport de la Commission Internationale du Blocus préciser que «les relations personnelles ne doivent être mises en cause » qu’en tant qu’elles touchent aux relations commerciales ou financières. | :

La 3 Commission de l’Assemblée qui eût à revoir ce rapport se montre hostile à l’introduction « de distinctions qui seraient difficiles à faire et de limitations qui pourraient être dangereuses pour le bon résultat des mesures de pression économique ».

Les résolutions sur l’arme économique restent dans cette

ligne. Pourtant elles amenuisent encore singulièrement la règle du Pacte (46).

(44) J. O. 145, p. 16 sqq.

(45) C’est ce qu’on peut observer aussi en lisant les réponses des Etats Membres sur les mesures prises pour appliquer les sanctions (à la suite d’une proposition émanée des délégations de la France et du Royaume-Uni au Comité de Coordination) : J. O. 149, p. 63.

Pourtant on peut signaler de la part de la France un certain effort pour étendre la prohibition à ses nationaux résidant hors de son territoire. Dans son décret en date du 28 octobre 1935, l’Article 2 stipule que les interdictions s’étendent aux ressortissants français se trouvant dans un pays où ils bénéficient d’une immunité de juridiction et aux personnes morales établies dans un tel pays, à condition que le Gouvernement dudit pays ait édicté des interdictions analogues. ;

(46) 15) Il sera nécessaire de soumettre la correspondance et tous les autres moyens de communication à une réglementation spéciale.

Pourtant l'interdiction générale demeure. Elle devait en 1924 soulever les protestations de M. Scialoja (Italie) : «Il Va mille six cents ans, le droit romain comportait une disposition semblable ; elle a été abolie au nom de la civilisation. Je comprends que l’on rompe certaines relations d’ordre financier et commercial, mais je ne conçois pas que l’on propose d'interdire les relations personnelles. Un homme ne pourra plus acheter de pain... Les auteurs de la présente disposition n’ont certainement pas entendu pousser les choses si loin » (47).

M. Cassin, rapporteur, répondra qu’on n’avait voulu toucher que le moins possible à la lettre du Pacte et que ceci expliquait le maintien d’une disposition qui était loin d’avoir le sens rigoureux attribué par M. Scialoja. « Cette expression vise surtout la correspondance des sujets ennemis résidant en territoire belligérant, mais toutes leurs relations familiales et leurs moyens d'existence ont toujours été sauvegardés ». M. Scialoja demanda que cette précision fut insérée dans le rapport. On peut y lire en effet que les obligations spécifiées dans le texte «n’attentent en rien aux principes traditionnels d'humanité concernant la sécurité, la vie matérielle et les relations familiales des personnes visées par les prohibitions » (48).

La question en resta là jusqu’à l’éclosion de l’affaire Italo- Ethiopienne.

Dans l'affaire Italo-Ethiopienne, non seulement les relations personnelles ne furent pas rompues, mais on fit une extrême attention de ne pas nuire à la pepulation civile.

Par ailleurs, il fut spécifié que les dispositions d’ordre financier ne s’appliqueraient pas aux collectivités de caractère humanitaire, ni aux ordres religieux (49). On peut conclure de cet examen que les dispositions du Pacte relatives à la rupture des relations personnelles sont tombées en désuétude.

16) Les relations humanitaires seront continuées.

17) In fine. la suppression du ravitaillement de la population civile de l'Etat fautif devrait être considérée comme une extrême mesure de rigueur, à appliquer seulement si les autres mesures disponibles sont clairement insuffisantes.

Nous devons signaler qu’au préalable les propositions de blocus juridique universel de M. Braga (Brésil), A. 1921, C. III, annexe 19, allaïent assez loin dans les sanctions personnelles.