B) L'ASSISTANCE A L'ETAT ATTAQUÉ

a) Assistance économique et. financière

Les sanctions positives présentaient de graves difficultés, exigeaient de gros sacrifices de la part des Etats Membres. Ne pouvait-on trouver un autre moyen de changer la proportion des forces entre l’agresseur et sa victime et de venir en aide à celle-ci ? Il en est un autre, c’est de prendre des mesures d’Assistance en faveur de la victime de l’agression : aide économique ou financière. Il est à remarquer que le Pacte ne prévoit rien de tel. S’il fait allusion à des mesures d’assistance en son article 16, $ 3, ce sont des mesures d’assistance mutuelle entre Etats sanctionnistes pour réduire les pertes au minimum.

Pourtant assez rapidement l’idée d’une assistance financière ou économique à la victime d’une agression allait se faire jour. Ce système présente en effet de gros avantages. Il demande de moins gros sacrifices à l’Etat Membre, les modalités en sont très simples, il comporte beaucoup de risques de guerre.

Dans le Protocole de Genève, l'Article 12 in fine dit bien que le Conseil établira par ses organismes compétents «les plans de coopération économique et financière entre un Etat attaqué et les divers Etats lui portant assistance, et il communiquera ces plans aux Membres de la Société et aux autres Etats signataires ».

Mais on pense surtout à diminuer les lourds sacrifices demandés par l’application des sanctions, et non pas à organiser un système spécial d’assistance financière en faveur de la victime. C’est à la Commission Préparatoire, à la Conférence du Désarmement que la Finlande, dans un Memorandum au Secrétaire Général (50), destiné à être soumis au Conseil, attire l'attention de celui-ci sur les dangers que les petits Etats pourraient courir en cas d'agression d’une grande puissance. La Finlande craint que ces petits Etats ne soient pas en mesure de résister en attendant que s’organise la résistance collective. Pour parer à ce danger, elle propose quelques suggestions : «Il serait peut-être possible à la S.D.N. de faire des arrangements davance pour mettre le Conseil en mesure de fournir une

(50) Doc. Comm. préparatoire : C.P.D. ‘1 (a), p. 126.

assistance financière immédiate à n'importe quel petit Etat qui serait victime d’une agression. Si par exemple, les Membres de la S.D.N. ou quelques-uns tout au moins étaient prêts sous certaines conditions et jusqu’à une limite maxima, à offrir leurs garanties dans des proportions différentes, le Conseil pourrait, si le cas d’urgence se présentait, présenter toutes mesures pour le lancement d’un emprunt immédiat, pour toute somme qui serait nécessaire dans les limites du maximum prévu ». Le Conseil aurait le droit de mettre « ces ressources à la disposition de l'Etat ou des Etats attaqués, en tout ou partie, suivant qu’il estimerait nécessaire et sous telles conditions qu’il jugerait appropriées, en tenant compte : a) de la capacité économique, financière et militaire des petits Etats attaqués de se défendre eux-mêmes jusqu’au moment de l’assistance générale prévue par l’article 16 du Pacte ; b) des ressources correspondantes de l’agresseur. Plus grande sera la disproportion entre les petits Etats et l’agresseur, plus grande devra être la première assistance financière à la victime de l’agression ». La Finlande conclut en priant le Conseil « d'entreprendre, par l'intermédiaire des organes compétents de la S.D.N., un examen approfondi des moyens pratiques par lesquels les petits Etats qui ont plus besoin de sécurité en raison de leur situation géographique ou autre, pourraient recevoir des garanties suffisantes en ce qui concerne l’assistance financière immédiate qui leur permettrait, en cas d’agression non provoquée, d’acheter du matériel de guerre et d’autres fournitures nécessaires à leur défense victorieuse jusqu’au moment où l’assistance générale prévue à l’article 16 du Pacte pourra entrer en action ».

Le Memorandum finlandais est soumis au Conseil à la session de Juin 1926. Il en ajourne l’examen. Le 4 septembre enfin le Conseil décide de renvoyer ce Memorandum devant un Comité. La Finlande renouvelle alors sa demande en un nouveau Memorandum (51).

Le Comité « décide de renvoyer purement et simplement » la proposition finlandaise à la Commission préparatoire (52).

Le Conseil, en sa 43° session, examina le rapport de ce Comité et décida, « vu l’assistance financière prévue par l’article 16 du Pacte de demander à l’organisation financière de la S.D.N. d'examiner la proposition finlandaise, ainsi que toutes autres

mesures analogues, afin d'établir un plan mutuel d’assistance financière en faveur d’un Etat victime d’une agression » (53).

Mais au moment même où on met la proposition finlandaise à l’étude, on voit poindre ce qui devait l'empêcher d’aboutir. En effet, à la 46° session du Conseil, Sir Austein Chamberlain (54) déclara qu’il «considère que le projet doit être favorablement accueilli... ». « Mais le projet impliquerait l’acceptation par mon Gouvernement de lourds engagements financiers qui devraient être remplis automatiquement en cas d’agression et mon Gouvernement devrait solliciter du Parlement des pouvoirs spéciaux pour assurer les charges imposées par ce projet. Il ne pourrait solliciter ces pouvoirs du Parlement et il est convaincu que, dans les circonstances actuelles, celui-ci n’accorderait pas ces pouvoirs, à moins qu’on ne puisse lui montrer qu’en retour notre pays est susceptible d’obtenir l’aide appréciable qui résulterait de l’acceptation générale d’une convention pour la limitation et la réduction des armements, impliquant de vastes mesures de désarmement général». C'était d’ores et déjà lier la question de l’assistance financière à celle du désarmement et cette liaison devait empêcher d’aboutir toute organisation de l’assistance financière. Au même moment, l’Assemblée déclare la proposition finlandaise capable de contribuer «à l’organisation de la sécurité indispensable pour aboutir au désarmement général », mais lie la question à toutes celles posées par la préparation de la Conférence du Désarmement. (55).

Le Memorandum Rutgers souligne à son tour l'utilité de lassistance financière. «L'étude de l’Assistance financière à accorder à un Etat victime d’une agression devait être poursuivie, tant au point de vue technique que politique. On devrait examiner dans cette étude la possibilité de l’assistance financière, même avant l'application de l’article 16» (56). C’est ce que présente de nouveau pour notre étude le Memorandum Rutgers, il souligne le côté pratique de l’assistance financière en montrant qu’elle peut servir, non seulement comme soutien

selon l’article 16, mais comme moyen préventif selon l’article LE:

La IX° Assemblée devait préciser la forme sous laquelle on introduirait une organisation de l’Assistance financière dans la Société. Le rapporteur de la Ill: Commission, M. Rolin- Jacquemins (Belgique), propose à l’Assemblée de décider que l’Assistance financière fasse l’objet d’une Convention spéciale «rentrant dans l’ensemble de l’œuvre de paix et de désarme-

ment qui est entreprise » (57).

En conséquence, le Comité financier soumet à la X° Assemblée un projet de convention d’Assistance financière. Mais des divergences se font jour : d’autre part on prétend lier cette question au problème de la définition de l’agression ; si bien que la X° Assemblée suggère que le Conseil charge le Comité d’Arbitrage et de Sécurité d’arrêter, en collaboration avec le Comité financier, ledit texte qui, après avoir été communiqué aux Gouvernements, serait soumis à l’approbation : soit d’une conférence spéciale ou, au plus tard, à celle de la prochaine Assemblée (58).

Le Comité financier et le Comité d’Arbitrage et de Conciliation reprirent ce projet de convention. La III: Commission apporta quelques modifications à leur texte qui fut approuvé par l’Assemblée le 29 Septembre 1930 et immédiatement ouvert à la signature des membres de la S.D.N. Il est à remarquer que cette assistance financière ne se présentait pas sous la forme d’un prêt à la victime, mais d’une garantie donnée pour le service (intérêts et amortissement) des emprunts souscrits par l'Etat intéressé sur les marchés financiers du monde. On avait donc voulu réduire au minimum la charge des Etats qui auraient à appliquer l’article 16 ou l’article 11. En plus, on avait cherché le mode le plus simple de garantie qui puisse

jouer le plus facilement. Pour ne pas imposer aux Etats une

charge trop lourde et «tenant compte de ce fait que, pour les Parlements d’un grand nombre d'Etats, il pourrait y avoir quelques difficultés à approuver cette convention sans savoir au préalable quelle répercussion auront sur les budgets nationaux les obligations qui en découlent, il a été entendu que le maximum de cette obligation devait être fixé». Il l’a été au chiffre de cent millions de francs or. Enfin, pour s’assurer à tout moment que les sommes produites par les emprunts seront duement employées, un système a été prévu, d’après lequel des

Commissaires fiduciaires nommés par le Conseil auront toujours à intervenir dans les versements (59).

Cette convention fut signée par une trentaine d'Etats, mais elle resta lettre morte. En effet, comme nous avons eu l’occasion de le dire, on a fait dépendre sa mise en vigueur de la Conclusion d’une Convention Générale de Désarmement. On sait l'échec rencontré sur ce dernier terrain. Nous avons dans cette Convention un des nombreux documents susceptibles un jour de rendre de grands services, accumulés lors de la Conférence du Désarmement.

Dans l'affaire Italo-Ethiopienne, on ne voit pas les Etats apporter d’aide financière à la victime de l’agression, en dépit de demandes réitérées du Négus. Pourtant aujourd’hui dans la littérature et dans l’opinion se dessine un courant favorable à la mise en œuvre de l’Assistance financière à la victime de l’agression se dessine. À l’Académie Diplomatique Internationale, M. Spalaïkovitch (60) s’est fait l'interprète de cette idée tandis que les résolutions du Congrès de Glasgow des Associations pour la S.D.N. (61) déclarent : «Les sanctions économiques et financières prises contre l’agresseur doivent être complétées par des mesures positives d’assistance économique et financière en faveur de l'Etat victime de l’agression ! ».

Des Gouvernements du Nord demandent aussi qu’une aide financière soit apportée à la victime : Danemark (62), Esthonie.

Voici d’ailleurs l’économie générale de la convention fort bien résumée par M. Stephen Heald : « Chaque Etat signataire déposerait, à la conclusion de la Convention, des «bons généraux de garantie» conservés par la Société des Nations jusqu’à ce que l’occasion se présente de les utiliser ; ils seront alors transformés en bons spécifiques au moment où, avec l’autorisation du Conseil, un emprunt déterminé sera lancé. Ces bons généraux ou spécifiques comportent l'obligation de garantir une partie, non du principal de l’emprunt, mais seulement des fonds nécessaires à son service annuel. Les participations sont proportionnelles à la condition des différents Etats, aux dépenses générales de la Société des Nations. Le montant maximum annuel nécessaire au service de l'emprunt peut être déterminé par le Conseil et, par suite, le chiffre de la garantie. Le montant de l’emprunt autorisé pourra être en pratique inférieur au maximum ; dans ce cas les garanties spécifiques seront réduites proportionnellement. La garantie ne jouera qu’au cas ou dans la mesure où l’Etat emprunteur n’assurerait pas le service de l’emprunt. En plus de ces garanties, certaines grandes puissances donneront une garantie spéciale pour le cas où PEtat emprunteur serait défaillant ». Stephen Heald et Raymond Leslie Buell : « Action collective et Neutralité ». Conciliation Internationale, 1936, pp. 168-169.

à ed Académie Diplomatique Internationale. Séances et Travaux, octobre

(61) Sur proposition de M. Rolin, XV° Assemblée des Associations pour la Société des Nations. Glasgow, 15 juin 1936.

(62) Cf. aussi Discours de M. Munch à l’Assemblée, le 2 jui : (VD 1936, P. p. 41. ; juillet 1936 : A,

b) Assistance militaire

Le Système des Sanctions du Pacte comporte des sanctions militaires : « En ce cas, le Conseil a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs militaires, navals ou aériens par lesquels les Membres de la Société contribuerons respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société ».

Aucun des principes du Pacte n’a rencontré sans doute plus vive opposition que celui-ci. Il heurte profondément les pacifismes négatifs. «Pas de guerre pour le Pacte ». Que de fois avons-nous lu cette formule ! Et si on se pose en adversaire des sanctions économiques, c’est parce que les sanctions militaires en apparaissent le corollaire obligé.

On pourrait représenter par un graphique les vicissitudes du principe des sanctions militaires dans le développement du Pacte. D’abord la crise de 1920-21. Ici on hésite, et l’idée de la guerre-sanction semble avoir du mal à se faire admettre : on se préoccupe énormément de l”’ « arme économique », mais on ne songe guère au $ 2 de l’article 16. Le rapport Tittoni (63) y fait à peine allusion. On ne voit rien de ce genre figurer au programme de la Commission Internationale du Blocus. Pourtant la préoccupation des sanctions militaires demeure présente à légard d’un certain nombre de Gouvernements dans leurs réponses au Secrétaire Général pour servir à la documentation de la C.I.B. (64).

En général l’état d'esprit n’est pas très favorable au $ 2 de l’article 16. Le rapport de la Commission Internationale du Blocus (65) lui donne en effet un caractère, non pas à proprement parler subsidiaire, mais secondaire (66) (C’est une attitude que nous verrons en étudiant les rapport entre les sanctions économiques et les sanctions militaires). Pendant la fin de la crise de 1921 on n’entend plus guère parler du recours à la force armée en application du Pacte.

Mais si on poursuivait cette courbe des mesures coercitives du Pacte, on la verrait soudain se relever. C’est la grande époque

(64) J. O., 1921, pp. 433 sqq et 930 sqq.

(65) A. 14 1927 V, pp. 15-22.

(66) Le rapport dit en effet que l’article 16 «est essentiellement d’ordre économique ».

du Projet de Traite d’Assistance Mutuelle et du Protocole de Genève.

C’est avec le Projet de Traité d’Assistance Mutuelle que «la guerre-sanction est pour la première fois ouvertement admise » (67). En effet, selon ce texte, le Conseil aurait pu « désigner les Hautes Parties Contractantes dont il requèrait l’assistance »… Déterminer les forces que chaque Etat assistant devait mettre à sa disposition. Prescrire toutes mesures pour assurer la priorité des communications et transports relatifs aux opérations. Préparer un plan de coopération financière entre les Hautes Parties Contractantes en vue de fournir à l'Etat attaqué et aux Etats assistants les forces nécessaires aux opérations Désigner le Commandement en chef et lui fixer le but et la nature de sa mission (68). Ensuite le projet de Traité d’Assistance Mutuelle . envisage un certain régionalisme.

Le Protocole de Genève, qui succède au Projet de Traité d’Assistance Mutuelle, n’innove guère en matière de sanctions militaires. Il en rappelle le principe en son article 11, et dans son article 13 il en prévoit la mise en œuvre. Mais, nous le savons, le Protocole de Genève est rejeté par l'Angleterre. C’est une étape de l’organisation de la Sécurité Collective qui disparaît, la plus belle sans doute, celle où le plus d’espoirs étaient permis. On allait tâcher dé sauver les débris de ce qu’on avait entrepris, par une organisation régionale de la paix. L'idée de sanctions militaires allait donc suivre la même transposition.

Le Problème en était là quand en 1926 le Conseil décida la création d’une Commission Préparatoire à la Conférence du Désarmement (69). Pendant tous ces travaux préparatoires et pendant la Conférence du Désarmement elle-même, l’idée de sanctions demeurera comme un accompagnement. Mais d’une manière générale l’idée de sanctions militaires reste dans l’ombre. À peine voit-on la Délégation française, à la Commission préparatoire, demander qu’on étudie «la Procédure permettant l'élaboration rapide des recommandations d’assistance militaire, prévues par le 2° alinéa de l’article 16 du Pacte... » (70). Mais au fur et à mesure que les travaux avancent, le prestige des sanctions militaires semble baisser. Dans son fameux rap-

(67) Otto Bruck : op. cit., p. 139.

(68) A. 1923, .P., p. 399 sqq.

port, M. de Brouckère remarque que « si les sanctions militaires et économiques se présentent dans le texte avec le même caractère obligatoire pour tous les Etats, l’urgence des sanctions économiques est plus fortement indiquée, puisqu'il est formellement stipulé qu’elles doivent être appliquées immédiatement » (71). Cette phrase pour exacte qu’elle soit, exprime bien la tendance générale à faire passer à l’arrière-plan les sanctions militaires. Au reste on n’en parle plus guère, non plus que lors des travaux pour la mise en harmonie du Pacte de la S.D.N. avec le Pacte de Paris. Il faut attendre le fameux projet françcais de Désarmement du 5 février 1932, pour retrouver vive cette préoccupation. Ensuite, c’est le silence. Jusqu'à l’affaire Italo-Ethiopienne. Nous savons que dans ce conflit la Société n’est pas allée jusqu’aux sanctions militaires. Si on s’est posé la question, ce n’est pas sous l’angle d’une extension des sanctions. On a simplement envisagé le cas où, par représailles, l’Italie attaquerait un des Etats PEER C’est donc du point de vue de l'assistance mutuelle qu’on a examiné l'éventualité d’un recours à la force armée. C’est ainsi que la Grande-Bretagne si les Gouvernements de la France, de la Grèce, de la Turquie et de la Yougoslavie « au cas où des mesures spéciales d’une caractère militaire seraient dirigées contre la Grande- Bretagne par l'Italie, étaient disposés, en cas de nécessité, à prêter leur concours pour résister à de telles mesures et s'ils étaient en mesure de le faire » (72). « Cette question fut posée au Gouvernement français le 14 octobre (1935) et celui-ci définit son opinion sur ce point par une réponse orale disant qu’il interprètait l’article 16 comme impliquant une solidarité complète de chacun des Membres de la Société à l’égard de celui qui serait attaqué par l’Etat en rupture de Pacte ». Cette définition du principe général fut considérée comme satisfaisante par le Gouvernement de Sa Majesté, mais certains points intéressant son application pratique au différend actuel demandaient encore à être élucidés. De nouvelles conversations eurent donc lieu entre les deux Gouvernements. Le 18 octobre, le Gouvernement français remit au Gouvernement de Sa Majesté, par écrit, l’exposé ci-après :

« Le Gouvernement français interprète bien l’obligation « prescrite aux Membres de la Société des Nations en faveur

« de celui d’entre eux qui serait exposé, du fait de mesures « prises en application de l’article 16, aux attaques de l'Etat « en rupture de Pacte, comme comportant une solidarité illi- « mitée en matière d’assistance militaire, aérienne ou navale.

« M. Laval a déjà eu l’occasion... à titre d'indication com- « plémentaire, d'indiquer qu’il concevait naturellement cette « obligation comme déterminée par les mesures prises en exé- « cution de l’article 16, dans les limites de son application. »

Le même memorandum britannique que nous venons de

citer précise que des conversations d’Etat-Major ont eu lieu sur la situation méditerranéenne en vue, et le Gouvernement britannique le souligne (73), de répondre à une attaque de l’Italie contre une des puissances participantes. Ces conversations méditerranéennes se poursuivirent (74), soulevant en fin de compte les protestations du Gouvernement italien (75).

Pour ce qui est des sanctions militaires proprement dites, une grande partie des Etats Membres est absolument décidée et coûte que coûte à ne pas les appliquer. L’opinion en général n’y est pas favorable, sauf en Angleterre. Il faut bien situer les choses dans leur contexte et ne pas en conclure prématurément à une hostilité générale des Etats pour les sanctions militaires. Il s’agissait de l'Ethiopie, et tel Etat qui, demain, risquerait la vie de ses citoyens pour la Belgique et la Pologne peut ne pas désirer les lancer dans une aventure qui rappelle trop les aventures coloniales qu’on entend encore chaque jour louer.

En vérité, l'opinion est aujourd’hui très divisée. Entre ceux qui répètent : «Il ne faut pas faire la guerre pour le Pacte », et ceux qui rêvent d’une Société des Nations vraiment forte, un fossé semble creusé (76). Fossé que, semble-t-il, pourrait seule combler une organisation régionaliste des sanctions (77). Le

(73) Id., ibid:, p. 333.

(74) J. O. 150, pp. 335-835.

(76) Les discussions des ligues pour la Société des Nations dans les années 1934-35 sont très symptomatiques de cette division des esprits.

(77) La même division se voit parmi les Gouvernements. D’un côté nous trouvons des déclarations comme celle de M. Monteiro (Portugal) (A. 1936 (XVI) P. p. 54 ; et Dicours à l’Assemblée le 31 septembre 1936) à la Tribune de l'Assemblée : «On a vu clairement que la sécurité collective ne peut être sauvegardée que par des sanctions militaires» ; ou d’affirmations comme celle du Gouvernement Chinois dans sa communication sur la mise en œuvre des principes du Pacte, selon qui les mesures d’ordre militaire sont « importantes et essentielles » (Communication du 27 août-1936 J. O. 154, p. 30 ; et discours : de M. Wellington Koo à l’Assemblée le 7 juillet 1936 : A. 1936 VD P., p. 50) Pour M. de Valera (Irlande) «les sanctions économiques et financières ne peu-

Gouvernement Néo-Zélandais (78), le Gouvernement Australien (79), les Etats de la Petite-Entente et de l’Entente Balkanique (80) se prononcent dans le mêmeé sens. Enfin M. Baldwin dans un important discours a affirmé : «la sécurité collective ne fonctionnera jamais à moins que les Nations qui y participent ne soient prêtes simultanément à menacer l’agresseur de sanctions militaires et, si nécessaire, à se battre » (81). N’oublions pas l'attitude très ferme du Gouvernement de l’'U.R.SSS. (82) et ce que M. Delbos avait déclaré au nom de la France, à la Tribune de l’Assemblée : «Nous savons aujourd’hui qu’il est « vain de compter, pour arrêter une guerre, sur l’emploi ex- « clusif de mesures d’ordre économique et financier » (83).

Les deux grands opposants au principe des sanctions militaires sont aujourd’hui l'Italie et l'Allemagne. Leurs positions sont trop connues pour que nous ayons besoin d’insister.

Nous l’avons dit, le pont qui apparaît entre ces opinions extrêmes, c’est une organisation régionale des sanctions militaires, que leur application ne soit obligatoire que pour les signataires de certains accords particuliers. Nous aurons bientôt l’occasion de revenir sur cette question (84).

C) LES SANCTIONS PUNITIVES

a) les sanction punitives

Les sanctions ont-elles un caractère punitif, ou simplement préventif et répressif ? A s’en tenir à la lettre de l’article 16, il semble bien que le caractère punitif ne doive pas leur être

vent être rendues efficaces que si on est prêt à les appuyer par des mesures militaires ». (A (XVI), 1936, P., p. 49). Il est vrai que, d’après le Temps, M. de Valera aurait dit exactement le contraire dans un discours prononcé en Irlande :

Le Temps, 21 juin 1936.

(79) Discours de M. Bruce le 2 juillet 1936 : A. 1936 (KVI), P. p. 40.

(80) Le Temps, 1°" juillet 1936.

(81) Le Temps, 22 juin 1936.

(82) Memorandum du 22 août 1936 : J. O. 154, p. 10 et les divers discours de M. Litvinov aux premières Assemblées de 1936.

(83) A. XVI 1936, P., p. 60.

.(84) Pour M. de Auer «les sanctions militaires ne devraient jamais être appliquées en vertu du Pacte de la Société et il est recommandé plutôt une convention spéciale» (de Auer : « Proposals on the Reform of the Covenant ». N.C.Q., sept. 1936, p. 197). Pour M. Politis, il faudrait « rendre plus claire qu’elle ne l’est dans le texte actuel l’idée que les sanctions militaires sont facultatives ». (« Commens on the proposals of Dr de Auer ». N.C.Q., sept. 1936, p. 225.

reconnu. L’attitude de la Société sur ce point a pas mal varié, et nous verrons une première période où on tente d'instaurer des sanctions punitives, puis, après un moment d’hésitation, le mouvement inverse. :

La première proposition intéressante se trouve être celle de M. Braga (Brésil) (85), dont nous avons eu plusieurs fois l’occasion de parler. Celui-ci prétend créer « un ordre juridique international, d’après lequel aucun Etat agresseur ne pourrait, même après la guerre, jouir d’une existence tranquille et prospère ». Reproduisons cette importante proposition d’amendement : « Tous les Membres de la S.D.N. conviennent que seront nuls pleno jure les dispositifs de tout traité international qui sera conclu à l’avenir, accordant à un Etat qui ferait la guerre contrairement aux articles 12, 13 et 15 du Pacte : a) des indemnités de frais de guerre ; b) des clauses de pression économique contre le pays vaincu ; c) l’annexion de territoires. Par conséquent tous les Membres de la S.D.N. conviennent d’adopter d’urgence dans leur législation des dispositions destinées à investir leurs Gouvernements des facultés suivantes : 1) Interdire dans les places commerciales du Pays, l'émission d'emprunts destinés aux susdites indemnités et l’accès à leur Bourse de titres quelconques représentant les mêmes indemnités ; 2) Interdire les opérations de Bourse, réglées par les lois de l'Etat agresseur, non seulement sur la monnaie, mais aussi sur des titres quelconques publics ou privés ; 3) Interdire aux Nationaux de l'Etat agresseur l’usage des Postes, Télégraphes et Téléphones et des moyens de transport des Etats fidèles au Pacte ; 4) Adopter des droits prohibitifs sur l’entrée et la sortie des marchandises provenant et à destination de l'Etat agresseur ; 5) Rombpre, interdire ou cesser, d’une manière générale, tous les rapports auxquels fait allusion le premier alinéa de l’article 16 ; 6) Ne reconnaître, sous aucune forme, dans les Services diplomatiques et consulaires, la souveraineté de l'Etat agresseur sur les territoires de l'Etat attaqué. Le Conseil a le devoir de demander aux divers Gouvernements les mesures à appliquer ; les sanctions dureront jusqu’au moment où, conformément à l’avis du Conseil, les mesures d’exception imposées par l'Etat agresseur au pays vaincu cesseront et où le territoire usurpé sera restitué. Tous les Membres de la Société reconnaissent la compétence

(85) A. 1921, C. III, pp. 396 — 401.

de la C.P.J.I. pour décider de plano, en cas de doute et sur la demande de l’un d’eux, quel a été l'Etat agresseur ».

Cette proposition n’eût pas de suite. Si nous retrouvons des projets de sanctions punitives, c’est sous forme de «réparations » qu’on les envisage, influencé sans doute par l’application du Traité de Versailles. C’est ainsi que l’article 10 du Traité d’Assistance Mutuelle de 1923 stipule que «la totalité des frais de toute opération d’ordre militaire, naval ou aérien, entreprise conformément aux termes du présent traité et des accords défensifs complémentaires, y compris la réparation de tous dégâts matériels occasionnés par les opérations, sera supportée par l'Etat agresseur jusqu’à l’extrême limite de sa capacité financière ».

L'article 15 du Protocole de Genève prévoit le même ordre de sanctions (86).

La question, au moins sous cette forme, ne devait pas être

reprise. Pendant la période de tâtonnement marquée d’une P q

crise constitutionnelle qui suit l’échec du Protocole on voit se préciser l’idée que les sanctions ne sont pas punitives, en attendant que l’idée même de sanctions punitives soit discréditée. Tout au plus les compare-t-on à des astreintes (87). L'évolution se fait dans un sens contraire à partir de ce moment. Non seulement on ne veut pas de sanctions punitives, mais on tend à ne voir avant tout dans les sanctions répressives que leur valeur préventive. C’est bien, à ce qu’il nous semble, le sens d’un document comme le Memorandum Rutgers, glissant de l’article 16 vers l’article 11 (88). Pourtant on pourrait nous objecter avec force le développement croissant de la doctrine Sud-Américaine (déjà enclose dans les propositions Braga) de la non-reconnaissance des territoires acquis par la force. Sans doute y a-t-il là une sanction punitive, — mais indirectement punitive. Si la Société des Nations à l’heure actuelle

(86) Art. 15: «Pour répondre à l'esprit du présent Protocole, les Etats signataires conviennent que la totalité des frais de toute opération d’ordre militaire, naval ou aérien, entreprise pour la répression d’une agression, conformément aux termes de ce Protocole, ainsi que la réparation de tous dommages subis par les personnes civiles ou militaires et de tous dommages matériels occasionnés par les opérations de part et d’autre, seront supportés par l'Etat agresseur jusqu’à l’extrême limite de sa capacité ».

(87) Cf. Politis, lettre à M. Pella, Dans la Criminalité collective des Etats et le Droit Pénal de l’Avenir, p. CXIII, Bucarest, 1926.

(88) Idée que le Gouvernement Norvégien met en avant dans sa réponse à la consultation sur la mise en œuvre des principes du Pacte : J. O, 154, p.17.

ne reconnaît pas l’annexion de l'Ethiopie, ce n’est pas, nous semble-t-il, pour infliger une peine à lItalie, mais faute de trouver des titres juridiques suffisants à sa possession. Nous avons eu l’occasion de développer ce point à propos de l’article 10.

Par contre, cette même affaire Italo-Ethiopienne fut une occasion d’affirmer le caractère purement préventif et répressif des sanctions de l’article 16 (au moins quant aux trois premiers alinéas). La suspension même des sanctions après la conquête italienne prouve qu’on est fermement engagé dans cette voie. Le fait fut affirmé à plusieurs reprises à l’Assemblée de Juillet 1936 en particulier par MM. Guanis (Uruguay) (89) et Motta (Suisse) (90).

Dans les réponses gouvernementales à la consultation sur la mise en œuvre des principes du Pacte, nous ne voyons guère d’allusion à cette question. Seule la délégation du Panama envisage la réparation des dommages causés par l’agresseur (91).

b) L’'Exclusion

Pourtant l’article 16 portait une sanction punitive, en son quatrième alinéa. C’est la suprême sanction du Pacte : l’exclusion du Membre qui a failli à ses obligations. Il semble que dans l’idée des rédacteurs ce fut la peine la plus grave qu’on puisse imposer. C'était, à leurs yeux, la mise au ban de l’Univers. L'Etat fautif eût été comme retranché de la communauté universelle. Les choses sont bien changées Peu de dispositions du Pacte apparaissent d’une si complète désuétude.

Tout d’abord cette disposition ne fut jamais mise en œuvre: tout au plus peut-on relever une allusion de M. Eden, en 1934, déclarant que le Libéria mériterait d’être exclu de la Société (92), pour les faits d’esclavage qui s’y perpètrent et les massacres de tribus. Cette protestation n’eut pas de suite. M. Eden

(89) A. 1936 XVI, P., p. 40 : « Ni l’Assemblée, ni le Conseil, ni le Comité de Coordination, ni les Etats Membres de la Société n’exercent les uns contre les autres aucun genre de juridiction pénale, lorsqu'ils décident l’application de l’article 16. En examinant les origines de la rédaction du Pacte, on ne pourra trouver nulle part une interprétation de cette nature. L’article 16 a été

établi aux fins de prévenir la guerre ou de l’arrêter, mais non pour punir les Etats qualifiés d’agresseurs. »

(90) A. 1936 XVI, P., p. 42.

ajoutait d’ailleurs que « le Gouvernement de Sa Majesté se rend pleinement compte que l’exclusion du Libéria ne constituerait pas, en soi, une mesure de nature à contribuer à la solution de la question libérienne ».

Pourtant dans les opinions anglo-saxonnes l’idée rencontre encore une certaine faveur. On a pu lire en Angleterre des articles préconisant l'exclusion comme seul mode de sanction du Pacte. Une telle attitude semble assez inactuelle avec une Société des Nations qui a subi plusieurs défections et il n’y a aucue chance pour qu’on s’y rallie. Pourtant son récent abandon par l'Italie porte à réfléchir. On se demande si son exclusion, plusieurs fois demandée par l’opinion en Grande-Bretagne, n’eût pas valu mieux que l’actuel état de chose. Perte de l’Italie pour perte de l’Italie,le prestige de la Société n’eût pas subi une atteinte aussi rude.