D) LE DROIT DE PASSAGE DES TROUPES

L'article 16 en son troisième alinéa prévoit pour les Membres le devoir de prendre « toutes les dispositions nécessaires pour faciliter le passage à travers leur territoire des forces de tout Membre de la Société qui participe à une action commune pour faire respecter les engagements de la Société ».

C’est une des règles essentielles de la Neutralité que le refus de passage aux troupes ou au matériel de l’un quelconque des belligérants. La Convention de 1907 le précise expressément. Au contraire, montrant bien la rupture qu’il établit avec le système classique de la Neutralité, le Pacte fait à ses Membres une obligation d’ouvrir leur territoire au passage des armées ou du matériel de tout Etat contribuant aux mesures coercitives de la Société.

Cette prescription assez sévère reçut une première atteinte lors de l’entrée de la Suisse dans la Société des Nations. Les Suisses attachent à leur neutralité une valeur presque mystique. Elle est d’ailleurs une nécessité européenne et c’est la situation même de la Confédération au carrefour de toutes les routes de l’Europe, au point de rencontre des civilisations et des influences qui l’impose.

Reconnaissant cet état de fait et cette situation particulière, le 13 Février 1920, le Conseil admit la compatibilité de la neutra-

lité suisse avec le Pacte et reconnut que cet Etat ne serait jamais tenu de livrer passage aux forces de tout Etat participant aux mesures collectives de la Société (93). Avec quelle rigueur la Suisse interpréta cette dispense ! L'affaire de Vilna le prouve (94). Rappelons en outre que lors du plébiscite de la Sarre, les forces italiennes destinées à veiller à la sincérité et à la sécurité du vote durent passer par la France.

Mais de proche en proche, cet état d’esprit a gagné d’autres puissances secondaires. La Belgique, qui semble regretter aujourd’hui son ancien statut, a prétendu se dégager au moins partiellement d’une obligation aussi onéreuse et n’admet le droit de passage qu’avec de singulières restrictions : 1° IL y faut d’abord son consentement ; 2° Il doit s’agir d’une action commune à laquelle participeraient tous les voisins de la Belgique (95). En fait c’est réduire à peu près à rien cette obligation, puisque c’est justement en cas d’action contre un de ses voisins que ce passage de troupes à travers la Belgique eût été vraiment intéressant pour la Société (96). Au reste l’opinion est loin d’être unanime sur ce point en Belgique, et si, selon MM. Struye et Spaak, celle-ci est libre de s’opposer au passage, de l’avis de M. Rolin au contraire elle ne l’est pas (97).

Cette idée du droit de s’opposer au passage des troupes, en dépit de l’engagement exprès du Pacte, fait des progrès. On y arrive par un biais en déclarant qu’il s’agit là d’une sanction militaire, et par conséquent facultative. Voici le raisonnement de M. de Graeff, ministre hollandais, tel que le rapporte un journal de son pays (98) : « Le Ministre néerlandais a exposé que, dans certains cas, l’obligation d’accorder un droit de passage aux troupes de la Société des Nations équivaudrait à la participation à une action militaire, participation dont l’obligation n’est pas prévue dans l’article 16. Ce serait par exemple le cas pour les Pays-Bas et pour la Belgique si l’action était dirigée contre la France ou contre l’Allemagne. Ces deux pays,

(94) J. O., 1921, pp. 170-175.

(95) Tashin : «Le Statut international de la Belgique». R.D.I, 1927 n° 3 pp. 124-125.

(96) Les passages pacifiques comme celui qui souleva en 1921 une large controverse, au moment du plébiscite de Vilna, n’ont qu’une importance bien secondaire.

(97) Voir sur ce point un article de M: Van Seynseele, dans la Dernière Heure (Bruxelles), 22 août 1937.

(98) Cf. la Utrechtsch Dagblad des 1° et 3 avril 1937.

ainsi menacés, n’attendraient pas que les troupes de la Société des Nations aient atteint leur territoire. Ils tenteraient plutôt de rencontrer celles-ci sur le territoire belge ou néerlandais. Ainsi ces pays seraient inévitablement entraînés dans le conflit. Sur ce point la réalité serait donc contraire à la portée de l’article 16 ».

Dans une communication faite à la radio à Stockholm, le 28 Avril 1937, M. Sandler présente la question d’une manière analogue.

On ne saurait nier le caractère probant de cette argumentation. Le droit de passage peut fréquemment amener un Etat à faire la guerre, mais nous sommes obligés de constater qu’il est expressément reconnu dans le Pacte, et que toutes les thèses soutenues à ce sujet ne sont que des efforts pour modifier celuici. Mais par ailleurs, étant donné les orientations nouvelles de la Société, le droit de passage semble souffrir d’une certaine désuétude.

$ 3. — La gradation des sanctions

La rédaction du Pacte semble impliquer une application massive des sanctions. Reprenons le texte de l'Article 16 : « Si un membre de la Société recourt à la guerre, contrairement aux engagements pris aux articles 12, 13 et 15, il est ipso facto con-

sidéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les

autres membres de la Société. Ceux-ci s'engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports avec leurs Nationaux et ceux de l'Etat en rupture de Pacte et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles entre les Nationaux de cet Etat et ceux de tout autre Etat, membre ou non de la Société.

« En ce cas le Conseil a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs militaires, navals ou aériens par lesquels les Membres de la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société ».

Ce texte ne peut laisser aucun doute dans l’esprit. Le Pacte prévoit une application massive des sanctions, au moins de toutes les formes de sanctions pacifiques. Les sanctions militaires apparaissent avec une sorte de décalage, en dépit des mots « en ce cas » qui semblent bien faire du paragraphe 2 de l’article 16 le corollaire du premier paragraphe.

Allait-on s’en tenir au Pacte, ou, une fois de plus, allait-on le modifier, sinon directement dans la lettre, du moins indirectement dans l’esprit et dans les modes d’application ?

C’est l’idée de sanctions graduées qui s’introduit. On essaie d'obtenir le résultat souhaité avec le minimum d'efforts, en accentuant le degré de coercition au fur et à mesure que l'Etat : fautif offre une résistance. D’autre part, l’idée de la liaison ou de l'indépendance des sanctions économiques et des sanctions militaires, leur rapport mutuel varient au cours du développement de la Société.

Sanctions économiques massives ou graduées

Voyons d’abord la question des sanctions graduées.

Les Etats qui n’avaient pas accepté sans arrière-pensée les obligations de l’article 16 allaient très vite, par ce moyen, chercher à en atténuer le poids. Ne s’engager que le moins possible, limiter les risques, voici le mot d’ordre. Dès la première crise de la Société des Nations, — cette crise de mise en œuvre dont nous avons souvent l’occasion de parler — nous voyons affirmer le principe de la gradation. À certains moments on semble envisager la rupture diplomatique comme un premier stade des sanctions, rupture diplomatique qui, à ses débuts, pourrait consister uniquement dans le rappel des chefs de mission. Mais surtout, dans le domaine des sanctions économiques, on veut être absolument sûr de ne jamais appliquer que le minimum de pression nécessaire. En apparence un tel souci est généreux. Hélas ! il devait se révéler néfaste. C’est à la Commission Internationale du Blocus qu’on voit se présenter cette idée. Après avoir affirmé que « l’article 16 est essentiellement d’ordre économique », son rapport déclare que « des mesures qui ne seraient pas de nature à exercer une influence déterminante sur la force de résistance de l'Etat fautif, ne rentreraient pas dans le cadre des mesures à prendre en vertu de cet article » (99). La

(99) Voir le rapport de la C.I.B.: A, 14 1927 V, pp. 15-22,

L’APPLICATION DES SANCTIONS 291 Commission confirme ce point de vue en prescrivant que la suppression du ravitaillement de la population civile de l'Etat fautif ne devrait être appliquée que si les autres mesures se sont révélées insuffisantes (100). Les Résolutions interprétatives du 4 Octobre 1921 adoptent très nettement le principe de la gradation dans l’application des sanctions. La quatorzième résolution dit en effet : « Si l'application du blocus économique se prolongeait, des mesures de plus en plus rigoureuses pourraient être prises. La suppression du ravitaillement de la population civile de Etat fautif devrait être considérée comme une extrême mesure de rigueur, à appliquer seulement si les autres mesures disponibles sont clairement insuffisantes ».

Pourtant à la crise de 1921 succède, comme nous le savons, la période culminante de la Société : les années 1923 et 1924 où successivement furent discutés le projet de Traité d’Assistance Mutuelle et le Protocole de Genève. A relire ces deux Actes et leurs travaux préparatoires on perçoit une volonté de sanctions massivement appliquées. On est à l’énergie à cette époque. Intermède tout plein de grands espoirs, mais de courte durée. Le Protocole est rejeté par les Anglais. Les Actes de Locarno qui lui succèdent sont, en dépit de certaines interprétations allemandes, très fermes sur les sanctions.

Le rapport de Brouckère (101) s’insurge, lui aussi, bien plus nettement contre la gradation des sanctions : « Dire qu’on supprimera progressivement certaines relations commerciales, alors que le Pacte impose qu’on les rompe toutes et immédiatement, c’est faire un usage presque dérisoire d’une disposition où les peuples les plus exposés à une agression trouvent leur suprême sauvegarde. C’est l’affaiblir dangereusement et affaiblir la Société tout entière ».

La Conférence du Désarmement n’apporta rien de précis pour le problème que nous examinons. La question restait entière quand on décida d’appliquer les sanctions économiques à l'Italie. Ici c’est le principe de la gradation qui l’emporta. La politique adoptée fut celle des sanctions graduées, avec, de la part des Etats Membres, un souci perpétuel d’engager la mise le plus faible possible. C’est ainsi que si on vit établir d’une manière simultanée l’embargo sur lés armes, des sanctions

(1005 L'idée de gradation est exprimée aussi dans le rapport de la III Commission sur l’Arme Econimique (A. 14 1927 V, pp. 30-38). (101) C.P.D. 1 (b), pp. 93 sqgq.

financières (qui d’ailleurs ne sont pas complètes et varient légèrement de pays à pays) (102), et certaines restrictions aux rapports économiques, à l’intérieur de celles-ci c’est le principe de la gradation qui triomphe. Je ne parle‘pas seulement du fait qu’on met à part, et comme pour un embargo plus précis, la prohibition des livraisons de matériel de guerre à l'Italie (103). Mais pour l'interdiction des exportations vers l'Italie, nous voyons le Comité de Coordination adopter une politique de gradation. Les délégués, au lieu de prohiber les exportations « en: bloc » se sont préoccupés de dresser une liste des exportations interdites. À un moment même on envisagea la rédaction de deux listes : l’une devait être appliquée immédiatement et comprenait les matières que les Etats Membres contrôlent entre eux. La seconde devait comprendre celles sur lesquelles le contrôle n’est pas complet et pour lesquelles on envisagerait la coopération des Etats producteurs non-Membres (104). Finalement le Comité de Coordination adopta une liste (105) où visiblement il se préoccupe de n’arrêter le passage vers l'Italie que des marchandises ayant un intérêt immédiat pour la poursuite des hostilités. Ce qui accentue le caractère de gradation, c’est que, plus tard, le Comité adopte une nouvelle proposition provoquant une extension de l’embargo aux exportations d’un certain nombre de produits vers l'Italie, en particulier celle du Pétrole qui devait soulever de graves problèmes (106).

L’échec des sanctions contre l’Italie allait amener inévitablement un retour de l’opinion et des Gouvernements en faveur de sanctions massives. « C’est une méthode de pression modérée, écrit M. Jean Ray (107) qui a été suivie dans l’affaire d’Ethiopie. Une politique de lenteurs indulgentes et d’atermoiements aurait pu se justifier de la part d’une communauté sûre de sa force et du succès final. Dans le fait, elle a abouti à un échec

(102) Cf. sur ce point la thèse de Mlle Voronoff : L'article 16 du Pacte de la Société des Nations. Paris, Sirey, 1937, pp. 213 sqq.

(104) J. O. 145, p. 91 sqq.

(107) Jean Ray : « L’éventuelle Réforme de la Société des Nations». R.D.I. L.C., 1936, pp. 242-243.

Cf. Dans le même sens, les propositions de M. Rolin à la XV° Assemblée des Associations pour la S.D.N. : « Une fois l’agression consommée, la méthode des sanctions à petites doses progressives, suivant les résolutions de 1921, s’avère inefficace, voire nuisible ; elle fouette le sentiment national du pays qui en est l’objet, sans produire une gêne matérielle immédiatement sensible ».

L'APPLICATION DES SANCTIONS é 293

flagrant, elle a mis en pleine lumière la faiblesse de la Société ». Au nom du Gouvernement français, M. Delbos déclare à l’Assemblée : « Nous savons que les sanctions échelonnées s’avèreront le plus souvent inefficaces, que l’on ne fait point sa part à la guerre, qu’il ne faut point compter sur la longueur d’un conflit pour en avoir raison » (108). On ne voit guère aujourd’hui que le Gouvernement du Pérou se prononcer encore pour l’application graduelle (109). Et peut-être le Gouvernement de PU. R. S. S., encore que l’expression employée par lui soit un peu ambiguë (110).