B) LA PRÉPARATION COLLECTIVE DES SANCTIONS

Mais à côté de la préparation individuelle des sanctions par chaque Etat, on peut prévoir une préparation collective par les organismes de la Société. Cette idée qu’il fallait voir où on allait avec la règle de l’article 16, qu’il fallait que les organismes de la Société s’adaptent aux tâches qu’il requiert, transparaît dans le Mémorandum du Secrétaire Général à la Session de Saint-Sébastien (134). Sous la même forme imprécise, on retrouve l’idée dans le rapport Tittoni. Mais on allait se heurter à une grave opposition de principe à la Commission Internationale du Blocus : « L’application de l’arme économique, lit-on dans son rapport (135), pose des problèmes qui dépen-

(133) J. O. 154, p. 78. = (134) P. V. Conseil : &æ Session, pp. 128-129. (135) A. 14 1927 V, pp. 15-22.

dent, dans une si large mesure des circonstances géographiques, économiques et autres, que leur solution ne présente guère d’intérêt pratique ». Et plus loin, le même rapport déclare : « S'il est utile de donner dès à présent des indications générales, tout essai de préciser ce qui-devra être fait doit être retardé jusqu’au moment où l’on aura à appliquer cette forme de pression ». Les résolutions sur l’arme économique du 4 octobre 1921 devaient s’inspirer du même esprit. (Résolution N° 10.)

Nous allons voir avec le Protocole de Genève se présenter le revirement habituel. Il implique la préparation à l’avance des sanctions par la Société et son article 12 pose la règle suivante : « En raison de la complexité des conditions dans lesquelles le Conseil pourrait être appelé à remplir les fonctions visées à l’article 11 ci-dessus concernant les sanctions économiques et financières et pour préciser les garanties qui sont offertes par le présent Protocole aux Etats signataires, le Conseil invitera immédiatement les organisations économiques et financières de la S.D.N. à procéder à une étude et à soumettre un rapport sur la nature des dispositions à prendre pour mettre en vigueur les fonctions et mesures de coopération économique et financière visées à l’article 16 du Pacte et à l’article 11 du présent Protocole (136). :

Mais c’est aux abords de la Conférence du Désarmement que l’idée de préparation des mesures coercitives éventuelles se fait jour le plus clairement. La Proposition française, à la Commission Préparatoire, est entièrement centrée sur elle, le rapport de Brouckère (137) lui aussi prévoit une préparation d'avance.

Le rapport du Comité au Conseil repris la question sous des

(136) « En possession de ses HER le Conseil établira par ses organismes compétents :

1° Les plans d’action destinés à faire jouer les sanctions économiques et financière contre un Etat agresseur ;

2° Les plans de coopération économique et financière entre un Etat attaqué et les divers Etats lui portant assistance et il communiquera ces plans aux Membres de la Société et aux autres Etats signataires ».

(137) C.P.D. 1 (e), p. 153 sqq.

1° On pourrait charger les organisations techniques de la Société de recueillir d’une façon méthodique des informations précises sur les relations économi- . ques et financières des Etats ;

2° On pourrait demander à l’organisation financière de la Société de préparer l’appui mutuel recommandé par le $ 3 de l’article 16 ;

3° On pourrait préparer d’avance une liste d’experts militaires et civils qui seraient, le cas échéant, à la disposition de la Société pour effectuer des enquêtes,

termes plus vagues. Enfin, dans sa 43 Session, le Conseil pria le Secrétaire Général : « a) de recueillir de façon méthodique des informations précises sur les relations économiques et financières des Etats, en vue d’une application éventuelle de Particle 16 du Pacte et de procéder à ce travail suivant un plan que le Secrétaire Général soumettra au Conseil, après consultation des organismes techniques de la S.D.N., y compris au Bureau de la Commission mixte ;

b) vue l'assistance financière prévue par l’article 16 du. Pacte, de demander à l’organisation financière de la S.D.N. d'examiner la proposition finlandaise, ainsi que toutes autres mesures analogues, afin d'arriver à établir un plan mutuel d’assistance financière, en faveur d’un Etat victime d’une agression ».

A sa 49% Session, le Conseil demanda encore que soit poursuivi le travail de documentation économique. Mais désormais on semble surtout considérer que la Société a un Secrétariat suffisamment informé pour qu’on ne se pose pas de problèmes (138).

M. Rutgers dans son mémorandum (139) se montre assez hostile à une préparation tant soit peu précise des sanctions. La préparation « d’une action dont on espère qu’elle ne se réalisera jamais» peut être envisagée sous deux formes : «la préparation pourrait consister en des mesures spéciales qui s’appliqueraient à des situations déterminées. Toutes les éventualités seraient envisagées. Elle pourrait aller jusqu’à l’élaboration de plans de campagne pour les cas d’agression. D’autre part, elle pourrait également être générale et créer une situation qui permettrait d’avoir confiance en l'efficacité des organes de la Société et en la bonne volonté des Membres d’accomplir leurs devoirs si l’article 16 était nécessaire ». C’est dans cette dernière voie que M. Rutgers voudrait qu’on s'engage. « À l’encontre de la préparation spéciale, la préparation générale ne comporte pas le danger de faire surgir les conflits en les imaginant » (140).

La Conférence du Désarmement ne devait rien apporter de bien net, si bien que le jour où on dut appliquer les sanctions, si on possédait d'assez nombreux renseignements, on

(138) Appendice au Memorandum Rutgers.

n'avait pas d'organisation technique proprement dite, à quoi les Etats s'étaient toujours refusés.

C’est fort de cette nouvelle expérience que deux Etats Baltes : la Lettonie et l’Esthonie prétendent attirer l’attention de la Société sur la nécessité de cette préparaion (141). D’autre part l’idée trouve une certaine faveur dans l’opinion. C’est ainsi que sir Thomas Holland insiste beaucoup sur la nécessité de définir les sanctions à l’avance au lieu de les abandonner à la discussion après l’agression (142).

a) Création d'organismes spéciaux

Cette préparation des sanctions supposerait sans doute une création d’organismes spécialement chargés de cette tâche, en dehors même des sections économiques et financières du Secrétariat Permanent. On l’envisagea à plusieurs reprises dans la Société. Cette idée d’organes permanents, effleurée déjà par M. Tittoni dans son rapport, fut évoquée par la Commission Internationale du Blocus en 1921, mais pour être immédiatement repoussée (143).

Tout au long du développement du Pacte, on n’allait plus revenir sur cette idée de création d’organismes. C’est qu'entre temps le Secrétariat Permanent s’était développé, que les Sections économiques et financières s’étaient outillées, mettant à la disposition de la Société des services d’une grande compétence. Aussi n’est-il pas étonnant de voir conférer au Secrétariat, par la Commission Préparatoire à la Conférence du Désarmement et par le Comité du Conseil la collation des Documents aussi bien que la préparation des plans.

Pourtant aujourd’hui, l’idée d'organismes spéciaux pour la préparation des sanctions semble prendre une certaine valeur dans lopinion. C’est ainsi que l’Association Anglaise pour la Société des Nations préconise le maintien des organismes, comi-

(142) Cf. Article dans le Manchester Guardian du 7 septembre 1936.

GAS) A 1419927 V;-p. 15-22: .

Voici l’argument que donne le rapport contre de tels organismes « Les cas où les sanctions de l’article 16 pourraient être appliqués seront très rares : on doit même espérer que la seule menace que constitue cet article dissuadera tout Gouvernement de s’exposer à tomber sous le coup de son application. Mais même abstraction faite de cet argument, un organisme de ce genre ne pourrait guère fournir un travail vraiment utile, en dehors des cas courants qui peuvent se présenter »,

tés et sous-comités établis pendant la crise éthiopienne. L’idée d’une Commission permanente d'experts « chargée non seulement d’élaborer une procédure, précise. en vue de lapplication des mesures prévues à l’article 16, mais encore de collaborer à leur mise en vigueur, chaque fois qu’une décision à cet effet serait prise par l’Asesmblée » (144) est mise en avant par la délégation chinoise. '

Cette création d’organismes, M. Jean Ray l’envisage pour la préparation des sanctions militaires (145). Pour lui ce qu’il faudrait, c’est revigorer l’ancienne commission militaire prévue par l’article 9, mais au lieu d’employer des officiers à la réduction des armements, — ce qui semble un paradoxe, — on se rapprocherait d’un système autrefois préconisé par la France à la Conférence de la Paix : on amenderait ainsi l’article 9 : « Une Commission permanente d’officiers sera formée . pour donner au Conseil son avis sur les questions militaires, navales et aériennes ». M. Jean Ray poursuit : « Ce sera le rôle de la Commission militaire d’étudier, en suivant quotidiennement les événements, quelle action pourra s’organiser, sur le plan international, pour parer à telle ou telle menace » (146).