CHAPITRE IV

$ 1. — Possibilités d’exemption

Le Pacte de fait pas de distinction quant au caractère obligatoire des sanctions. C’est à tous les Etats Membres de les appliquer, sans aucune distinction de force ou de région. Ici encore, nous allons voir un grand nombre d’efforts pour tenter de modifier la règle : soit en admettant des exceptions au profit de certains Etats, soit en tolérant les doctrines classiques de la Neutralité, soit encore en donnant un caractère facultatif à certaines clauses du Pacte. Enfin, des auteurs et des Gouvernements envisagent une application régionale des sanctions.

Les pays scandinaves proposèrent assez vite des amendemenst tendant à ce que « sur la demande d’un Membre pour lequel l’application de ces. dispositions (de l’art. 16, al.1) viendrait à présenter un danger grave, le Conseil puisse autoriser le Membre en question de maintenir, dans la mesure qu’il déterminerait, ses relations avec l’Etat en rupture de Pacte » (1). La question fut mise au programme de la Commission Internationale du Blocus. Celle-ci n’entra pas dans les vues des Gouvernements scandinaves. En ce qui concerne l’application des sanctions, tous les Etats doivent être sur le même pied. On ne fera que deux exceptions :

a) Les Etats dont le territoire est limitrophe de l’Etat fautif peuvent avoir à prendre, à titre de précaution, des mesures particulières qui ne concerneraient pas des Etats plus éloignés et des mesures d’ordre naval, militaire et aérien, recommandées par le Conseil, seraient à prendre par les Etats appelés par

(1) Proposition d’amendement du Gouvernement Danois. Les propositions Suédoises et Norvégiennes ont à peu près la même teneur.

le Conseil à contribuer aux forces nécessaires à l’application de ces sanctions.

b) Des ménagements sont à apporter aux Etats qui, par l'application intégrale des mesures d’ordre financier et commercial prescrites, pourraient provoquer dans ces pays des souffrances et des dangers presque intolérables ».

Aussi mesurées qu’aient été ces suggestions, la troisième Commission revient vers une conception plus stricte de l’obligation dans l’examen qu’elle fait du rapport de la C.I.B. Elle n’admet qu’une application graduelle des mesures économiques, non pas dans un intérêt particulier, mais dans l’intérêt général du succès de la pression économique sur lEtat fautif. C’est une disposition analogue que présentent les amendements et les résolutions interprétatives du 4 Octobre 1921.

Mais si les textes témoignent aussi vigoureusement du caractère obligatoire des sanctions, certains faits tendent à le démentir, au moins partiellement. Les réserves apportées par la Suisse en signant le Covenant et certaines attitudes de l'Autriche qui, en 1922, tint à attirer l’attention du Conseil sur ce qu’étant donné sa situation elle pourrait se trouver obligée de demander que soit ajournée, pour elle, l’obligation d’appliquer des sanctions économiques (2).

Le Protocole de Genève ne pouvait pas manquer de souligner le caractère obligatoire de la participation aux sanctions, sans pourtant grandement innover. Mais peu après, au moment des Accords de Locarno, on voit prendre le premier plan à une position inverse : une note collective que les co-signataires de ces accords adressent à l'Allemagne dit en effet : « Les obligations résultant du dit article (16) pour les Membres de la Société doivent être entendues en ce sens que chacun des Etats Membres de la Société est tenu de collaborer loyalement et efficacement pour faire respecter le Pacte et pour s’opposer à tout acte d'agression dans une mesure qui soit compatible avec sa situation militaire et qui tienne compte de sa situation géographique » (3).

Cette interprétation souleva, il faut le dire, de très vives critiques de la part de la Perse (4) et de la Finlande (5), dont

(3) Le Fur et Schklaver : Textes, pp. 702-703. (4) J. O., 1926, p. 1.628.

(5) A. 1926, C. I, pp. 25-26.

le représentant ne craignit pas de déclarer qu’on risquait d’abou-

tir à des interprétations susceptibles d’ôter toute valeur à l’article 16.

$ 2. — La neutralité

Aujourd’hui, le plus grand ennemi des sanctions obligatoires apparaît le Chili. Il insiste sur la possibilité pour un Etat de garder la neutralité (6), rejoignant ici la doctrine allemande de la localisation des conflits. L’admission de la Neutralité est en effet un moyen d'aboutir à rendre facultatives les sanctions (7).

Cette idée de Neutralité progresse et si l’admission de la Suisse, avec les réserves que celle-ci formulait, à été sans doute la fissure initiale, aujourd’hui la théorie en est proposée par beaucoup de Gouvernements. On prétend même construire une sécurité collective en s’appuyant sur cette idée. On appelle cela : localiser les conflits. Non seulement les sanctions ne sont plus obligatoires avec un tel système, mais elles deviennent prohibées. M. Basdevant cite un auteur danois selon qui « lorsque la guerre éclate entre Membres d’un système de sécurité collective, les participants à ce système devraient prendre contre les

(6) Cf. Rivas Vacuna : 92° Session du Conseil, J. O., 1936, p. 752 ; cf. aussi M. Zaldunbide (Equateur), Discours à la XVIII Assemblée, le 30 septembre 1936. |

(7) Le désir d’accentuer l’obligation des sanctions s’est parfois manifesté par la demande de mesures de coercition éventuelles contre les Etats qui manqueraient d’exécuter les engagements de l’article 16. M. de Brouckère dit dans son rapport : «Si dans un cas d’agression évidente, un Etat refusait d'appliquer au coupable les sanctions prévues, il violerait incontestablement le Pacte et pourrait se voir appliquer les dispositions de l’article 16, dernier alinéa » (C.P.D.I. (b), p. 93 sqq).

L’idée fut reprise par la République de Haïti, à la Conférence du Désarmement. Elle eût voulu que les Etats s’engageassent «à faire jouer au besoin, à la latitude du Conseil de la Société des Nations, les sanctions prévues à l’article 16, ou tout autre sorte de sanctions, contre tout Etat signataire de la Convention qui refuserait de fournir son contingent à la force internationale » (Doc. Conf. vol. I, pp. 122-123).

Aujourd’hui une idée analogue est proposée par le Gouvernement de l’Union Soviétique qui déclare en effet que «tout Membre qui manqueraïit de participer aux sanctions économiques et financières » devrait «être soumis aux mesures de discrémination douanière et commerciale de la part des autres Etats Membres » (J. O. 154, p. 80).

M. Monteiro (Portugal) avait dit lui aussi à la XVII Assemblée qu’ «il faudrait prévoir des formes de coercition, non seulement contre l’agresseur, mais aussi contre ceux qui n’accepteront pas les décisions de la Société ». Il ajoutait, il est vrai : « Cette tâche me paraît être au-dessus de nos forces pour le moment» (A. 1936 (XVII), P., 31 septembre 1936).

deux belligérants des mesures de boycottage, refuser de maintenir le commerce vis-à-vis d'eux et ne reconnaître ni à l’un ni à l’autre les droits de belligérants : bien plus le droit de visite serait exercé par les neutres pour s’assurer que les belligérants ne reçoivent pas d’assistance économique » (8).

Nous devons dire que, même en Allemagne où le mythe de la localisation des conflits trouve ses plus fervents adeptes, jamais nous n’avons vu pousser l’idée aussi loin. C’est en effet un abandon systématique du faible au fort qu’on nous propose, et sans doute de l’attaqué à l’agresseur. Système immoral et que seule explique une certaine mystique de neutralité que nous nous avons souvent constatée chez les ressortissants d'Etats «neutres ». En Suisse, par exemple, c’est un peu la position de « l’homme de la rue ». (C’est d’autant plus curieux que la neutralité suisse se justifie par des condilions très particulières). Il attache à la neutralité une valeur morale « en soi », sans prendre garde qu’en certaines circonstances elle peut n’être rien d’autre qu’une complicité. Comme le remarque M. Basdevant (9), la position du Juriste danois dont il nous expose le système ne serait très défendable et juste que dans un conflit aux origines si complexes que les responsabilités seraient impossibles à démêler. N’était-ce pas d’ailleurs ce que nous proposait le Protocole de Genève en cas d’agression simultanée ?

Devant l’évolution de plusieurs Gouvernements quant à la neutralité, on comprend M. Jean Ray de demander que soit expressément portée dans le Pacte la modification des règles anciennes de la neutralité (10). « La Condamnation de l’agression, écrit cet auteur, rend intenable la théorie classique de la neutralité. Celle-ci se fondait sur la similitude des égards dus aux belligérants. Du jour où la charte de la Communauté des Nations constitue l’agresseur en faute, il est absurde — réserve faite bien entendu des cas où il y aurait incertitude ou responsabilité double, — que l’agresseur doive bénéficier des mêmes égards que sa victime. C’est en de pareilles questions que le conservatisme technique risque de favoriser le désordre international. L’existence même de cet état d’esprit exige que, dans les textes, la condamnation de l’agresseur s’accompagne d’une

Se Basdevant : «La Sécurité Collective ». Conciliation Internationale, 1936, P- . é

(9) Ibid., p. 48.

(10) Jean Ray : «L’éventuelle Réforme de la Société des Nati L.C., 1936, pp. 945-246. Fe

modification expresse des règles anciennes de la neutralité. On a pu croire autrefois que cette modification résulterait automatiquement de l’existence de l’article 16 ; il n’en est pas ainsi; dans la pensée de plus d’un Juriste et de plus d’un gouvernant, les règles traditionnelles de la neutralité restent, pour les Membres mêmes de la Société des Nations, le droit commun, les dispositions de l’article 16 constituant des exceptions. Cela doit être changé. » Et M. Jean Ray ajoute : « Au sein de la Société des Nations, il ne devrait pas être difficile de faire admettre la règle nouvelle d’un traitement préférentiel de la victime de l’agression. Mais le fonctionnement de cette règle ne serait pleinement satisfaisant que le jour où l’ancienne conception de la neutralité aurait été écartée dans le reste du monde ».

$ 3. — Le système régional

Si, en général, aujourd’hui le courant le plus fort est vers un caractère facultatif des sanctions, il est assez rare pourtant qu’on se résigne (au moins parmi les Etats Membres) à les abandonner purement et simplement au bon vouloir de chacun (même si cette dernière tendance est reflétée par certains Gouvernements comme, à ce qu’il nous semble, ceux du Pérou (11) et de l’Uruguay) (12). Les Etats qui pencheraient vers cette solution trouvent en général plus simple de se prononcer purement et simplement contre les clauses coercitives du Pacte. Le plus souvent, ce qu’on semblerait abandonner sur le plan universel, on le transfère immédiatement sur le plan régional. Cette idée fut exprimée à peu près sous cette forme par M. de Madariaga dans un plan de refonte de la Société qui fit beaucoup de bruit à l’époque (13). Selon cet auteur, les Etats devraient souscrire librement aux obligations de l’article 16 pour des zones géographiques nettement définies par eux. Cette idée à laquelle M. Jean Ray (14) et beaucoup d’autres auteurs se rallient n’est pas nouvelle et nous aurons à la voir plus en détail en étudiant

(13) Cf. Michel Pobers : «Le Projet de M. de Madariaga ». Tribune des Nations, 18 juin 1936.

(14) Jean Ray : «L’Eventuelle Réforme de la Société des Nations». R.D. LL.C., 1936, p. 255.

le régionalisme international. Qu’il nous suffise maintenant de

souligner les principaux efforts vers un régionalisme des sanctions. Remarquons qu'ils se réfèrent tous plutôt aux sanctions militaires qu'aux sanctions économiques.

Sans parler des tentatives tchécoslovaques de 1921, ni du mémorandum canadien du 20 Juin de cette même année, qui eût abouti sans doute à un système de sanctions régionales, le projet de Traité d’Assistance Mutuelle apparaît comme le premier texte important qui mette en avant l’idée régionale. Dans un premier projet du Colonel Réquin, on voyait s'établir un double système de sanctions progressives générales et de sanctions automatiques régionales (15). C’est à peu près le système du projet définitif : son article 8 permet aux signataires de s’engager en des accords complémentaires « à mettre immédiatement à exécution, dans les cas d’agression qui y sont prévus, le plan d’assistance arrêté ». Cette idée régionaliste avait trouvé, à l’époque, un ardent défenseur en la personne du délégué belge, M. Jaspar (16), tandis que la Norvège (17) et les Pays- Bas (18) y étaient hostiles. Les Actes de Locarno, leur succès, la paix qu’ils semblaient garantir à l’Europe, amenèrent un regain de l’idée régionaliste, aussi bien dans le domaine des sanctions que dans les autres. Comme on avait vu l’article 5 paragraphe, 3 du Pacte Rhénan stipuler une assistance automatique dans le cadre régional, — assistance qu’assurait par ailleurs tout un jeu de garanties, — on allait vouloir généraliser ce système. À la Commission Préparatoire de la Conférence du Désarmement, la délégation polonaise propose « de faire examiner si une organisation spéciale de l’assistance régionale dans le cadre du Pacte de la Société des Nations serait de nature à aider efficacement les organes de la Société dans leur tâche d’assistance et à rendre ainsi la mise en exécution des articles correspondants du Pacte plus facile et plus rapide (Etude du mécanisme des formes et de la procédure éventuelle de la Société des Nations) » (19). Cette étude fit l’objet d’un important mémorandum de M. Politis Mémorandum de Prague) où il examine toutes les conditions des ententes régionales (20) et conclut

(15) Cf. Otto Bruck : Les Sanctions en Droit International Public, p. 136. (16) A. 1923, C. IIL p. 127.

(17) A. 1923, C. III, p. 139.

(18) A. 1923, C. IIL, p. 142.

(19) A. 14 1927 V, pp. 55-56 ; cf. aussi C.P.D. + (b), pp. 74-75.

(20) C.P.D. 1 (e), pp. 132-141.

favorablement. La note introductive qui couronne les trois mémoranda de Prague insiste encore sur cette idée (21). A la Conférence du Désarmement, l’idée régionale fut mise en avant par la Délégation française dans un premier projet du 9 Janvier 1932 (22). Dans un second plan, du 14 Novembre, tout est orienté dans un sens purement européen (23). Le Pacte Européen de Sécurité (24), élaboré par le Comité pour les questions de sécurité de la Conférence du Désarmement précise, dans son article 7, un système de sanctions régionales. Une nouvelle proposition française du 6 Juin 1934 (25) propose d’étendre le système des accords régionaux. Un rapport de M. Politis du 25 Juin 1934 étudie à nouveau la question (26). L’idée est reprise enfin lors de « la guerre des plans de paix » par le Plan français du 8 Avril 1936, dont le paragraphe 8 prévoit « une organisation de l’Assistance Mutuelle dans le cadre européen, ou dans des ententes plus restreintes. >» C’est qu’en effet, à ce moment, toute la politique de la France tourne autour de cette idée. C’est le moment où on parle d’un Pacte de l'Est élargissant l’entente franco-russe et, peu après le coup du 7 Mars, d’un « nouveau Locarno ».

A l’époque actuelle, les Pactes régionaux constituent une des questions essentielles, la plus ardemment débattue peut-être. La plupart des partisans de la Sécurité Collective veulent organiscer celle-ci suivant le principe régional. Ses adversaires, au contraire, montrent une hostilité toute particulière à ce système. Dans les réponses des Gouvernements sur la mise en œuvre des Principes du Pacte, aussi bien qu’à la tribune de l’Assemblée, les deux opinions s'opposent. Dans la presse aussi bien que dans la doctrine, on voit la question débattue.

Encore une fois nous retrouverons cette question en faisant l'étude du Régionalisme international et ce n’est point le moment de nous arrêter au détail.

Dans les plans gouvernementaux actuels, c’est évidemment

(22) Doc. de la Conférence, vol. I, pp. 113 à 116. (23) Doc. de la Conférence, vol. II, pp. 435 à 439. (24) Doc. de la Conférence, vol. II, pp. 688-690.

(25) Doc. Conf. vol. III, p. 884.

(26) Doc. Conf. vol. III p. 885.

le Gouvernement français qui donne le ton. La Sécurité collective à forme régionale est un des dogmes de la politique française. M. Delbos devait donc, en Juillet’ 1936, faire l'apologie du système et le mettre en avant (27) tandis que la communication du Gouvernement français (28) reprend ce thème. Il définit ces ententes régionales comme la méthode la meilleure pour établir un rapport plus étroit dans l’application du Pacte entre les mesures de pression économique et financière et la mise en œuvre des principes du Pacte. « Ceci atteste qu’en général, (comme nous le constations en étudiant le rapport des sanctions économiques aux sanctions militaires), on entend garder à celles-là leur caractère universel ».

Le Royaume-Uni (opérañt un certain revirement) (29), l’Australie (30) représentent l’Empire Britannique dans le camp des Etats favorables aux Pactes régionaux. Quelques Etats secondaires comme l’Irak (31), ou la République Dominicaine (31) s’y joignent. Les Etats Baltes, Lithuanie (31), Lettonie (31) et Esthonie (31) se montrent partisans du système ainsi évidemment que les Membres de la Petite Entente, au nom desquels M. Krofta (Tchéco-Slovaquie) (32) a présenté le système régional comme une nécessité. Citons encore dans ce ce PU.R.S.S. (33) et la République Argentine (34).

Certains Etats se montrent plus hésitants, en particulier la Nouvelle Zélande (35) et aussi le Gouvernement chinois qui s’y rallient avec des nuances (36). Les Gouvernements du Nord (Danemark, Norvège, Suède) déclarent ne pas être disposés à signer des obligations allant au delà de celles du Pacte dans sa teneur actuelle, mais admettent sous certaines conditions, les Pactes d’Assistance Mutuelle (37). Le Gouvernement Canadien, sans recourir à une opposition absolue, se montre assez hostile à ces pactes (38). Nous trouvons aussi l’opposition tout à fait nette de trois puissances à intérêt limité : la Hongrie, la Bul-

(27) A. (XVI) 1936, P., p. 60.

(32) A. XVII 1936, P., 9 sept. 1936.

(34) Discours de M. Cantilo : A. XVII, P., 30 sept. 1936. (35) J. O. 154, p. 84.

(38) Ibid.

garie et le Libéria (39). La première parce qu’elle craint que de tels pactes ne tendent «à pétrifier l’état de choses actuel », les autres parce qu’ils veulent garder au Pacte de la Société l'intégrité de son caractère collectif.

. Nous aurons l’occasion de le dire à nouveau : les Pactes régionaux nous apparaissent la meilleure méthode d'adaptation du principe de la sécurité collective, non quant aux circonstances actuelles où toute méthode de sécurité autre que celle des armes apparaît momentanément difficile, mais à la complexité même des situations auxquelles on aura de tout temps à faire face. Pour bien des années encore, au surplus, les Etats ne se sentiront pas disposés à des ententes trop générales risquant de les entraîner dans des aventures lointaines ou tout au moins de les faire intervenir sur des champs politiques qu’ils ne contrôlent pas.

Notons pourtant que le système des Pactes, par lequel on entend régionaliser les obligations de l’article 16 aussi bien que celles de l’article 10, exige de grandes précautions, tant en ce qui concerne l’organisation d’un contrôle de la Société sur leurs stipulations et leur compatbilité avec les principes du Pacte qu’en ce qui regarde leur coordination entre eux, et avec les traités déjà existants. Sans entrer pour l'instant dans le détail, nous signalons que l’Irak demande à ce qu’ils restent ouverts à tous ceux qui désireraient y adhérer (40). Leur contrôle par la Société est demandé par les Gouvernements australiens, britannique, danois, esthonien, finlandais, norvégien et russe (41). Enfin les Gouvernements letton, lithuanien et chinois insistent sur le caractère complémentaire de ces accords qui ne doivent pas se substituer aux obligations générales du Pacte (42).

APPENDICE