ET CERTAINS AUTRES ARTICLES

$ 1. — Liaison avec l’Article 8

L’Article 8 prévoit le désarmement des Etats Membres. Sa désuétude a lourdement pesé sur le développement du Pacte et sur les crises de la Société. Plus lourdement encore sur l’Article 16. Les sanctions militaires apparaissent en effet particulièrement difficiles dans un monde surarmé. Le procédé risque de devenir cruel. Les Etats hésitent à l’employer. La doctrine de la localisation de la guerre s’en trouve d’autant renforcée, et nous savons qu’elle va jusqu’à la négation même de l’idée de sanctions.

Les Etats n’ont pas désarmé. Il faut y voir une conséquence de l'absence de sécurité en Europe. Sans doute, pendant les premières années de la Société, cette absence de sécurité était-elle avant tout d'ordre psychologique et les obstacles matériels au désarmement assez minimes. L’eût-on réalisé, que la suite des événements eût été changée. Mais, hélas ! les Etats sont demeurés trop largement armés, en dépit de certaines réductions qu’ils regardaient comme de lourds sacrifices. 5

Aussi voit-on le projet de traité d’Assistance Mutuelle ne consacrer le principe de l’assistance générale due à la victime d’une guerre d’agression qu’à la condition qu’elle se soit conformée aux dispositions du dit traité, en ce qui concerne la réduction ou la limitation des armements (1). Mais à ce moment naît la fameuse trilogie : Arbitrage, Sécurité, Désarmement. Elle est la négation de cette soumission de l’article 16 à l’exécution de l’article 3. Dès lors on ne parle plus de cette obligation préalable pendant longtemps. On allait pourtant en voir reparaître la proposition, mais sur le plan régional.

Dans les Memoranda de Prague, le Memorandum Politis dit que «la partie contractante, victime d’une agression non provo-

quée, n’aurait droit à l’Assistance promise qu’à la condition de s'être conformée au plan général de réduction des armements qui aurait été arrêté par la Société des Nations (2). C’est la manifestation d’un état d’esprit opposé à celui que nous signalions. La sécurité est ici soumise au désarmement.

Cet état d’esprit anime aujourd’hui les Etats « neutres ». Dans son fameux plan, M. de Madariaga considère que l'application de l’article 16 est rendue impossible par la non-application de l’article 8. C’est la position du Groupe des Neutres dans sa déclaration du 1* juillet 1936, et chacun de son côté : la Suède (3), la Norvège (4), le Danemark (5), la Finlande (6), affirment qu’ils se sentent déliés de l'application de l’article 16, par suite de la désuétude de l’article 8. Le Gouvernement français, sans entrer dans cette voie, semble reconnaître la légitimité de l’attitude des Neutres quand il dit par la bouche de M. Léon Blum : « Sans doute la sécurité collective est la condition du désarmement, car aucun Etat ne consentirait à désarmer si l’assistance mutuelle ne présentait pas pour lui un caractère de certitude ; maïs la réciproque est aussi : vraie. Le désarmement est la condition pour que les sentences arbitrales s'imposent, pour que les sanctions pacifiques contraignent » (7).

$ 2. — Liaison avec l’Article 19

On tend aussi parfois aujourd’hui à lier l’application de l’article 16 à la mise en œuvre de l’article 19. Il semble à certains esprits qu’il existe un équilibre entre les dispositions du Pacte. Peut-on employer des mesures coercitives si ne sont pas ouvertes les « soupapes de sûreté » de l’article 19 ? La Hongrie ne le pense pas : elle demande expressément «la mise en équilibre des dispositions répressives du Pacte avec les articles 11, 13, 19 qui prévoient les moyens préventifs et pacifiques » (8). Mais la position politique de la Hongrie peut expliquer cette affirmation. Il est intéressant de voir s’y rallier la Nouvelle-Zélande : « Nous pensons que pour que l’application automatique des sanctions soit efficace ou réunisse une acceptation générale, il doit y avoir une méthode précise pour redresser les injustices internationales d’ordre éco- - nomique ou politique, dès qu’elles se présentent et dans la mesure où elles peuvent être redressées (9).

(3) J. O. 154, p. 18 et A. XVI 1936, P. p. 47.

(5) J. O0. 154, p. 21 (rappel de la déclaration du 1° juillet), et A. XVI 1936, P., p. 41-42.

(7) A. 1936 (XVI), P., p. 29.

(9) A. 1936 (XVII), P., 29 septembre 1936.

Le Pacte est un tout. La non-application d’un article fausse l’ensemble et peut amener un Etat à réviser sa position. Voici la manière dont on jutsifie les attitudes précitées et, il faut le dire, l'argument a une grosse valeur. On ne peut douer de sanctions une Société qui ne possèderait pas les prérogatives essentielles capables d’en justifier l'emploi. Mais c’est l'examen des articles 8 et 19 qui nous fournit ici la réponse.

$ 3. — Liaison avec l’Article 11

Le discrédit de l’article 16 met en avant l’article 11. C’est un mouvement intéressant à observer. Pour éviter la répression, répression dont on ne se sent pas capable ou dont on redoute les conséquences, on veut assurer une meilleure prévention des conflits. C’est un dessein louable assurément qui anime les délégations du Canada (10), des Etats « Neutres » (10), de la Hongrie (10), de l’Uruguay (10), Dessein louable, mais qui mérite certaines réserves : la prévention n’a de valeur qu’autant que l’appuie une sûre répression, au cas où elle viendrait à échouer. Je ne crois même pas qu’on puisse dissocier ces deux idées. La répression se justifie elle aussi par sa valeur préventive et on a souvent présenté la préparation de mesures de l’article 16 comme la préparation « d’une action dont on espère qu’elle ne se réalisera jamais » (Memorandum Rutgers). C’est tout le sens du rapport de Brouckère (11) et du memorandum Rutgers (12), qui, l’un et l’autre, tendent à ne voir dans l’article 16 que son caractère préventif (surtout le memorandum Rutgers qui, sur ce point, renforce encore les tendances du rapport de Brouckère). Prévention et répression sont les deux faces d’une même idée, mais souvent dans la Société on a tendu à ne vouloir envisager que la première, à tout subordonner à celle-là, pour ne pas avoir à supporter les risques de celle-ci.

Je crains que ce ne soit encore l'attitude des Membres qui aujourd’hui insistent sur l’action préventive. Cette insistance même était-elle utile, puisqu'il s’agit d’une évidence ? N’y a-t-il pas là surtout un moyen élégant de se décharger des obligations de larticle 16. Nous attachons une valeur capitale à l’article 11, nous le « croyons plus efficace que tous les autres articles du Pacte, mais cette efficacité suppose une Société qui veuille bien faire les sacrifices nécessaires pour assurer le respect de ses décisions.

(10) J. O. 154, pp. 48-49 et 66.

(11) C.P.D. 1 (b), p. 93 sqq.

(12) C.P.D. 1 (e), p. 158 saq.