CHAPITRE PREMIER

Le Droit international d'avant la guerre ne connaissait que très peu d’exceptions au principe de l'unanimité. Deux grandes idées le dominaient : la souveraineté et légalité des Etats. De ces deux idées on avait déduit l’impossibilité de toute décision majoritaire en matière internationale. Les Etats étant égaux, aucun d’entre eux ne peut être lié par une règle juridique qu’il n’a pas contribué à créer par son consentement ; chaque Etat étant souverain est libre dans ses déterminations, on ne saurait lui imposer, contre son gré, celles d’autrui (1). La règle était qu'aucun Congrès international ne peut prendre de décision quelconque à l’égard d’un Etat non participant et qu'aucune décision n’est valable qu’à l’unanimité de tous les Etats représentés (2).

. C’est à la deuxième Conférence de la Haye qu’on vit pour la première fois se dessiner un courant favorable à certaines atténuations de la règle de l’unanimité en même temps d’ailleurs qu’une lutte acharnée, de la part de certains Etats, pour la maintenir dans son absolutisme. Le meilleur exemple de cette résistance est l’opposition de l’Allemagne à l’introduction dans l’Acte final du principe de l’arbitrage obligatoire dans certains cas, même sous la forme d’une annexe à la convention pour le règlement pacifique des conilits internationaux et valable seulement entre ceux qui l'auraient votée (3). Pourtant, c’est à cette Conférence qu’on voit sir Edward Fry préconiser pour la troisième Conférence l’abandon définitif de ce principe (4), et se pré-

(1) Georges T. Eles : Le Principe de l’Unanimité dans la Société des Nations et les exceptions à ce principe, p. 6, Paris, Pedone, 1935.

(2) Cf. Fauchille : Traité de Droit International Public, II, p. 245.

(3) Cf. A. de la Pradelle : Cours à la Faculté de Droit de Paris, 1931-32.

(4) Cf. Georges T. Eles : op. cit., et Norman D. Hill : Unanimous Consent in international Organisation, p. 321.

parer la très intéressante théorie de la quasi unanimité (5) : on s’écarterait du principe du veto absolu et on considérerait la quasi-unanimité comme suffisante pour les décisions de la Conférence.

En même temps, et sur une beaucoup plus large échelle, le mouvement pour atténuer le principe de l’unanimité se précipitait au sein des grands organismes internationaux. C’est ainsi que dans l’Assemblée générale de l’Institut International d’Agriculture, si un quorum des deux tiers des Membres de l’Association se trouve rassemblé, les décisions de ce quorum lient les membres non-participants. Au Congrès de l’Union Postale Universelle, certaines questions d'importance restreinte peuvent être retranchées, avec une valeur obligatoire générale, à une majorité simple ou qualifiée. Le principe de la majorité a été enfin établi dans une série de Commission fluviales, Commissions sanitaires et autres Commissions internationales douées de compétence consultative ou même décisive, de nature administrative (6).

Voici où on en était lorsqu’en 1919 fut instauré le Pacte de la Société des Nations. Quelle règle allait-on adopter ? Celle de l'unanimité. L’Article 5 la proclame. Pourtant, et sir John Fischer Williams a raison de le rappeler à certains détracteurs du Pacte (7), le Covenant allait innover grandement en ces matières. Le courant d’idée, si timide, qui s’était fait jour parmi certaines délégations, à la troisième Conférence de la Haye, va se préciser.

A côté de cette règle absolue de l'Article 5, quelles exceptions trouvons-nous donc dans le Pacte ?

1° La majorité des deux tiers est suffisante pour l’admission de nouveaux membres dans la Société (Art. 1, Al. 2).

2° La majorité simple de l’Assemblée est suffisante pour approuver la désignation par le Conseil de nouveaux membres

(6) Cf. de la Pradelle : op. cit. ; Schüking : Der Staatenverband der Haager Konferenzen, p. 208. :

(6) Georges T. Eles : op. cit., p. 9.

(7) Sir John Fischer Williams : «The League and Unanimity ». Headway, novembre 1932, p. 209.

permanents et l’augmentation du nombre des membres nonpermanents. (Art. 4, Al. 2).

3° La majorité simple est suffisante pour les questions de procédure. (Art 5, Al. 2) (8).

4° L’Assemblée approuve à la majorité simple la nomination par le Conseil du Secrétaire Général (Art. 6, Al. 2).

5° Les voix des parties n’entrent pas en compte pour le calcul de l’unanimité pour le règlement par le Conseil des différends internationaux (Art. 15, al. 4 et 6).

6° La simple majorité porte effets dans certains cas pour ces mêmes différends (Art 5, al. 4 et 7).

7° L’unanimité des membres représentés au Conseil jointe à la majorité des autres, à l’exception des représentants des parties, a même effet que l’unanimité du Conseil (Art. 15, al. 10).

8° La voix d’un membre dont au Conseil on propose l’exclusion est exclue du calcul de l’unanimité (Art. 16, al. 4).

9° Question de l’adoption des amendements à la majorité (Art. 26).

10° La compétence du Conseil, organe représentant un nombre restreint d'Etats, excède les pouvoirs de contrôle de l’Assemblée. Des décisions peuvent donc être prises par quelques Etats, ayant effet obligatoire pour tous les membres de la Société (9).

Les traités de Paix ajoutaient quelques exceptions aux précédentes en ce qui concerne la Sarre, par exemple, les investigations dans les anciens pays ennemis ou encore les stipulations concernant les minorités.

La Règle de l’Unanimité ainsi atténuée demeure pourtant rigoureuse. Sans doute, ici, comme dans les anciens Congrès, le principe trouve-t-il une atténuation dans la pratique des concessions mutuelles (10). Mais trop souvent cette règle risque de mener à une impasse. Une jurisprudence habile allait permettre à la Société de la tourner dans plusieurs cas. Tout d’abord, en entendant les questions de procédure, que l’Art. 5, par. 2, permet de prendre à la simple majorité, d’une façon très large.

(8) Nous verrons quel parti on a su tirer de cette exception.

(9) Cf. Georges T. Eles : op. cit., pp. 59-99, et plus particulièrement pages 78 à 83 ; et aussi Schücking et Wehberg : Die Satzung des Volkerbundes, 3° ed., I, p. 153 ; et sir John Fischer Williams : « The League and Unanimity ». American Journal of International Law, 1925, p. 429.

(10) Cf. Emile Giraud: «La Réforme de la S.D.N.». La paix par le Droit, 1937, p. 3.

C’est ainsi qu’elle a réussi à élire, à la simple majorité, malgré l'Art, 4 al. 1, les membres non permanents du Conseil (11). De même, en 1922, le Conseil a considéré cômme une question de procédure l'envoi d’une commission chargée d’étudier le tracé d’une frontière et d’en faire rapport au Conseil (12).

L'extension de l’idée de procédure ne fut pas la seule à permettre d'échapper parfois à la règle de l’unanimité dans ce qu’elle a de plus gênant. Le Règlement du Conseil et celui de l'Assemblée admettent que les questions de personnes sont tranchées à la majorité. Ce qui est plus important, on adopta ce principe que « les abstentionistes sont considérés comme présents ». C’est à la dixième Session du Conseil que M. Balfour fit admettre que « l’abstention ne constitue pas une opposition positive et que, lorsqu’elle se produit, le Conseil est néanmoins autorisé à prendre une décision (13). De même la majorité simple (et non pas la majorité des deux tiers comme il avait été proposé) suffit pour les vœux. Et il est certain que l’Assemblée emploie ce vocable dans une acceptation assez large qui souvent ne permet pas de distinguer facilement les vœux des décisions. Les votes de Commission, étant de caractère préparatoire, sont pris à la majorité (14). Enfin le Règlement du Conseil et de l’Assemblée est voté lui aussi à la majorité.

Cette longue énumération a pour but de faire compreudre ce qu'est exactement cette règle de l’Unanimité qu’on va parfois nous proposer de modifier. Il ne s’agit pas, comme certaines déclarations pacifistes voudraient nous le faire croire, de renverser un liberum veto absolu, contradictoire avec l’esprit de la Société, qui la mènerait à sa ruine aussi sûrement qu’il a mené l’ancienne Pologne à l’anarchie. Sans préjuger des avantages ou des inconvénients de la règle, il importait d’en bien saisir la portée.

(1) Cf. Jean Ray : Commentaire, p-2227:

(3) Sur toute cette question, cf. le remarquable ouvrage de M. Georges Eles, déjà cité.

(HACE- A, 21921 CSN D T0;

$ 1. — L’abolition générale de la règle

Certains nous disent : « Le liberum veto de l'Article 5 va mener la Société à la faillite ! >» D’autres s’écrient : « On porte sans cesse des atteintes à la souveraineté des Etats en ne respectant pas le principe sacro-saint de l’unanimité !» Quand on va au fond des choses, n’y a-t-il pas de part et d’autre exagération ? Au reste, voyons les arguments à propos de chaque côté. Les textes, abondent. C’est surtout à propos des amendements à porter à PArticle 26 qu’on les met en avant dans l’un et l’autre camp. Commençons par la défense de l’unanimité, puisque, au moins en principe, c’est la règle du Pacte.

Le fondement des résistances à l’abrogation de l’unanimité est l’attachement passionné de certains à la souveraineté absolue de l'Etat. En fait, c’est leur seul véritable argument : « Sivous ne respectez pas le principe de l’unanimité, c’est à la souveraineté de l'Etat que vous attentez. Vous créez un super- Etat !» Leur double argument essentiel : la souveraineté et la tradition, cette tradition qu’en un avis très important la Cour de Justice Internationale de la Haye (15) exprimait ainsi : « Dans un corps tel que le Conseil, la règle de l’unanimité s’impose comme naturelle >» (16).

A ce dernier argument la réponse de l’adversaire est immédiate : « Vous ne comprenez pas la vraie nature du Pacte ; le Covenant n’est pas de même espèce que les Traités habituels et que les actes des Congrès auxquels vous vous référez. Vos poids ne conviennent pas pour cette pesée. Vos critères sont désuets ». En effet, s’attacher ainsi à la règle de l’unanimité c’est négliger le caractère essentiel du Covenant. Il n’est pas, nous l’avons dit, un simple traité, c’est un Pacte, c’est-à-dire une Charte, un acte de caractère constitutionnel. « L'existence même du Conseil et de l’Assemblée est une déviation marquée à la conception classique de la souveraineté » (17). Dans une institution continue, la règle de l’unanimité est un non-sens. C’est ramener en fait la Société à n’être qu’un concert (en fait,

(15) GP.J:1; Série B, n°12, p. 29.

(6) C’est nous qui soulignons.

7) St. Osusky : « La Réforme de la S.D.N. ». Esprit International, 1° juillet 1936, p. 319.

car, formellement, comme l’a prouvé la Constitution polonaise, l'unanimité peut exister dans une institution organique). La Société n’aurait plus sa vie propre, continwe, que nous avons admirée ; elle ne serait plus qu’un « faisceau de volontés ».

Mais c’est surtout du point de vue pratique que ses adversaires attaquent la règle de l’unanimité : « C’est sa valeur pratique qui fait préférer le principe majoritaire » (18). N'est-ce point sir John Fischer Williams, défenseur pourtant de la règle, qui déclare : « Une institution qui n’invente pas une autre méthode que l’unanimité pour exprimer sa volonté est en danger de mort » (19. À la deuxième assemblée, Lord Balfour s’écriait : « Exiger un vote unanime, dans une Assemblée de quarante à cinquante membres, serait la rendre pratiquement impuissante » (20). On craint surtout qu’on n’aboutisse au liberum veto. N’en a-t-on pas vu un exemple quand, par suite de l’opposition du délégué persan, l'amendement canadien à l’article 10 « ne fut pas adopté ». Cet argument est pourtant moins fort qu’il ne semblerait à première vue. Voici ce qu’y répond le Gouvernement des Pays-Bas : « De certains côtés on a soulevé des objections contre la règle de l’unanimité. On a stigmatisé le fait qu’une seule voix, fût-ce celle d’une petite Puissance, peut mettre en échec une décision ou une mesure sur laquelle tous les autres Etats sont d'accord. Cependant, la pratique a bien démontré que telle n’est pas la cause de l’insuccès, auquel la Société des Nations s’est heurtée sur plusieurs points, mais qu’il faut plutôt la rechercher dans les divergences d’opinions qui opposent les grandes Puissances les unes aux autres » (21). Sans doute. Mais ne peut-on pas soutenir sans paradoxe que ces mémes Puissances secondaires trouveraient dans l’abrogation de l'unanimité, sinon une garantie, du moins une liberté supplémentaire ? Pour obtenir leur adhésion dans le système de l’unanimité, on risque d’exercer sur elles toutes sortes de pressions morales, souvent pénibles. Les petites Puissances sont-elles vraiment libres de s’opposer sous ce régime, s’il plaît aux grandes d'arriver à telle ou telle solution ? Non, sans doute, et une majorité qualifiée leur donnerait une possibilité de s’opposer

(18) Georges Scelle : Précis du Droit des Gens, II, p. 320-331.

(19) Sir John Fischer-Williams : « The League of Nations ans Unanimity ». American Journal of International Law, 1925, pp. 475-599.

(21) Memorandum du Gouvernement des Pays-Bas, 13 : : : 1934, p. 289. ys-Bas, 13 janvier 1934 : J, O.,

qu’elles ne rencontrent peut-être pas dans le système du liberum veto. AU

On se place parfois à un autre point de vue : M. Le Fur, dans un article récent, affirmait : « Elle (l’unanimité) n’est pas plus possible que l’égalité de charge que les petits Etats ne pourraient évidemment pas accepter », et il ajoute : « on pourra peut-être recourir comme l’avait proposé la Suisse à une double majorité » (22). Nous retrouverons cette question à propos de la composition du Conseil : les Etats ne sont pas égaux, c’est un fait ; ils ne le sont ni culturellement, ni économiquement, ni géographiquement. Une égalité juridique absolue serait une parfaite injustice à l’encontre des principaux (23). La notion d’égalité des Etats est forcément toute relative. Certes, on peut bien admettre en théorie une égalité absolue comme il a été fait jusqu’à la guerre. On sait de quoi il en était dans la réalité des choses. Pourquoi s’attacher si fort à une règle qui ne peut être observée. Si les Etats ne sont pas égaux, comment leur donner les mêmes pouvoirs de décisions ? L’unanimité semble dans la Société des Nations un principe irrationnel. Mais même si on devait admettre légalité des Etats, y aurait-il là quelque chose d’inconciliable avec le système majoritaire. Dans les Associations de droit privé aussi bien que dans les Etats, les membres jouissent statutairement et constitutionnellement de droits égaux ; a-t-on jamais vu là de quoi interdire le vote à la majorité ? »

« S’il ne s’agissait que de trouver un remède juridique et technique à la règle de l’unanimité inscrite à l’Article 5 du Pacte, la solution serait extrêmement simple », écrivait M. Osusky dans un article déjà cité (24). Elle lèserait d’autant plus que pratiquement cette question de l’unanimité. a beaucoup moins d'importance qu’on veut le croire. Tout d’abord, on com-

(22) Louis Le Fur : «L’Avenir de la Société des Nations ». Europe Centrale, 6 juin 1936, p. 364. .

(23) Sir John Fischer Williams déclare («The League and Unanimity ». Headway, november 1932, p. 209) que «si une Assemblée d'Etats décide de toutes questions à la simple majorité, une minorité de la population du monde peut faire la loi pour la majorité ». Outre qu’il n’a jamais été question de se contenter d’une simple majorité, on peut faire remarquer que ce qu’il craint est précisément le résultat du système de l’unanimité où la minorité par son opposition impose sa volonté à la majorité. s

Dans le même sens que sir John, cf. G. Bayon y Chacon, dans Bourquin : La Sécurité Collective, p. 216.

(24) St. Osusky : «La Réforme de la S.D.N.». Esprit International, juillet

prend mal les craintes que son abrogation éventuelle éveillent chez ses défenseurs. En réalité « ils perdent de vue le rôle des organes de la Société des Nations. Ceux-ci ne créent pas des droits et des obligations au profit ou à la charge des Etats ». Pour obtenir ce résultat on conclut des conventions qui lient seulement ceux qui les ont signées et ratifiées. Quant aux organes de la Société, ils se bornent à faire des constatations et des recommandations. Pense-t-on que vraiment dans ces conditions le système majoritaire présente des dangers ? Un Etat peut-il être lié malgré lui ? Je vois bien les inconvénients de l’unanimité ; le veto d’une minorité peut paralyser ou priver d’effet les procédures internationales et « permettre dans une assez large mesure aux divers Etats d’agir selon leur inspiration ». Mais ce danger même, les partisans du système majoritaire ne l’exagèrent-ils pas ? Nous avons vu toutes les atténuations que la règle incriminée avait reçues dans le Pacte ou dans la Jurisprudence de la Société. Certes, s’il est des articles que lexigence de l’unanimité risque de laisser à tout jamais lettre morte, une réforme s’impose ; mais ce n’est pas l’adoption générale du système majoritaire.

La vérité, c’est qu'ici encore nous voyons se heurter les deux conceptions de la Société des Nations. Les partisans d’une Société organique se refusent à admettre la vieille loi des Congrès et des Conférences ; les tenants d’une S. D. N. purement diplomatique, grand concert européen, s’effraient à l’idée qu’on va construire quelque chose qui limiterait peut-être la souveraineté des Etats. Ils ne veulent pas que leur nation puisse avoir à s’incliner fût-ce devant l’ensemble des autres pays. Croient-ils donc que les nations sous le régime de la Souveraineté — avant la guerre — n'aient jamais eu à s’incliner ? Chaque Traité de paix, si librement consenti qu’on veuille le prétendre, n’est-il pas la soumission d’une volonté nationale à une autre ? Et, sans insister sur ce point, lequel est le plus pénible pour la susceptibilité nationale : se voir imposer le renvoi d’un ministre, comme sous le-régime de la souveraineté absolue l'Allemagne l’imposa à la France (Delcassé), ou présenter à la ratification une convention votée à la majorité ?

Le problème de la souveraineté trouble trop les consciences pour que son corollaire, — l’unanimité —, ne soulève pas de débats. C’est ce problème-là qu’en réalité on a toujours discuté, sous prétexte d’examiner les avantages ou les inconvénients

de celle-ci. Et M. Osusky a en effet raison de dire que s’il ne s'était agi que de trouver un remède juridique et technique à la règle de l’unanimité, la solution eût été simple. En réalité, comme il l’ajoute lui-même, « le problème n’est pas juridique, il est politique, et ce n’est pas par un amendement qu’il peut être résolu ».

Les gouvernements seraient-ils conscients de cette difficulté ? ou plutôt aucun d’entre eux n’aurait-il cure de proposer une réforme, qui, au moins théoriquement, diminuerait sa propre compétence ? Les projets officiels actuels ne prévoient pas de supression globale de la règle de l’unanimité (25), sauf peut-être celui du Gouvernement norvégien : « Il s’est fait sentir. un inconvénient en ce que la disposition de l’article 5 concernant l’uanimité des décisions a été maintenue d’une manière trop mécanique » (26). Trois autres Gouvernements en parlent mais pour en demander le maintien. Le Gouvernement urugayen (27), le Gouvernement péruvien (28) et le Gouvernement polonais (29). Le Gouvernement russe lui aussi évoque la question de l’unanimité pour s’y montrer fidèle (ce qui ne manque pas d’être assez en contradiction avec le reste de ses propositions). Nous n’avons même pas de projet aussi large que celui du Gouvernement colombien de 1920 (30). Il proposait un amendement au Pacte, en vertu duquel une majorité des deux tiers suffirait, lorsqu'il s’agirait de décisions qui ne seraient que la mise en œuvre des principes du Pacte. On peut regretter que cet amendement n'ait pas été adopté (31). Il aurait bien souligné le caractère organique du Pacte. Comme le dit excellemment M. Jean Ray « Lorsqu'une décision doit imposer aux Etats une obligation qui :

(25) Nous n’avons pas de proposition analogue à ce projet Alvarez de 1920 qui prévoyait que toutes les décisions seraient prises aux trois-quarts des voix. À. Alvarez : Rapport concernant l’étude critique du Pacte de la Société des Nations. Presses Universitaires de France, p. 107.

(30) A, 1921, P, p.135 cet A, 1921, CG TI. 177.

(31) La Commission de Londres avait d'alllours adopté une interprétation très voisine, selon laquelle la règle de l’article 5 ne devait jouer que lorsque la souveraineté des Membres est intéressée, c’est-à-dire lorsqu'il s’agit de décisions entraînant pour les Membres des engagements nouveaux. A. 1921, C. I,

p. 177 sqq.

leur soit propre, il est nécessaire qu’elle soit acceptée par eux si l’on veut respecter leur souveraineté, à moins qu’ils n’aient d’avance spécialement consenti à ce que la’ décision fût prise en dehors de chacun d’eux. Toutes les fois au contraire que la décision prise peut se réaliser sans action individuelle des Etats, toutes les fois qu’ils n’agissent en quelque sorte que par la Société, toutes les fois que c’est la Société même qui fonctionne, nous ne pensons pas qu’une décision prise à la majorité porte atteinte à leur indépendance » (32).

Partant de ce principe et de l’idée qui inspira la proposition colombienne de 1920, on aurait pu, dans la ligne même du Pacte, sans aller jusqu’à l’instauration d’un système majoritaire, améliorer beaucoup la pratique courante. Tant qu’il n’y avait pas engagement nouveau la majorité suffisait. Cette règle eût correspondu exactement à ce caractère assez particulier de la S. D. N. : une institution internationale, et, on peut le dire, supra-nationale dans une communauté où chaque Etat garde sa souveraineté. Elle aurait assuré sa marche propre, en vertu des compétences qui lui sont reconnues, sans que les susceptibilités nationales aient été en droit de s’émouvoir. N’était-on pas entré d'accord dans cette voie ? C’est elle qu’on a suivie, en ce qui concerne les vœux, dès 1920 et dont la sous-Commission proposait de s’inspirer en 1921 pour le vote des amendements à la majorité (33). C’est encore elle qui inspira l’extension qu’on a donné à l’idée de procédure. Pourquoi n’avoir pas suivi cette voie jusqu’au bout ? Dès 1921, avec une certaine incohérence peut-être, on repousse l’amendement colombien. Il avait, il est vrai, l’inconvénient de mettre trop en lumière une règle qu’il convenait, pour n’effrayer personne, de ne pas formuler trop tôt. Pour ce qui est de la demanide d’avis consultatif à la Cour de la Haye, on n’a pas su non plus se référer à ce critère.

Sur institution d’un système majoritaire, une partie de l’opinion va souvent plus loin que les projets officiels. Dès 1922, la Famiglia Italiana déclarait le moment venu d’entreprendre

(32) Jean Ray : Commentaire, p. 366, (33) A. 1921, C. I, p. 158,

une vigoureuse campagne contre le liberum veto (34). Récemment on pouvait lire dans les travaux préparatoires de la délégation française au Congrès Mondial de la Jeunesse : « Il faut constater dans certains cas, que. on peut arrêter à Genève toute décision qui pourrait gêner un seul Etat membre. On aboutit à ce que tout pays peut être juge dans sa propre cause, ce qui est, non seulement contraire au bon sens, mais à un principe de droit observé par toutes les nations civilisées. Il faut essayer de diminuer ce droit de veto qui substitue à la tyrannie de la majorité, celle de la minorité » (35). Et comment ne pas citer aussi M. Georges Scelle : « La réforme (de la Société) ne sera complète que par l’abandon progressif de l’unanimité. Il suffirait, dans certains cas, de remplacer le principe de l’unanimité par celui des majorités qualifiées( deux tiers, trois quarts) ou du bris de veto (passer outre à l’opposition systématique d’un Etat) pour apporter une souplesse et une efficacité nouvelle aux délibérations des organes de la Société des Nations (36).

Des demandes de réforme aussi catégoriques sont rares. Une bonne partie de l’opinion et de la doctrine (et souvent dans les milieux les plus favorables à la S. D. N.) demeure attachée à la règle de l’unanimité. C’est ainsi que, lors d’une discussion sur ce sujet, au sein de l’Union Internationale des Associations pour la Société des Nations, on vit se manifester de nombreuses réactions hostiles à un système majoritaire (37). L'opinion la plus générale est en faveur du maintien de la règle, avec exclusion des voix des parties dans le compte de l’unanimité. C’est le système de l’Article 15, par. 6, généralisé. C’est d’ailleurs ce que propose actuellement le Gouvernement finlandais (38).

On trouve cette idée dans les abondantes propositions du Dr de

Auer (39), aussi bien que dans les observations de MM. Politis

(35) Au dire du Professeur Rolin, il est impossible de renforcer la S.D.N. sans abandonner la règle stricte de l'unanimité.

(36) M. Georges Scelle : « Essai sur la Crise de la Société des Nations et ses remèdes ». Esprit International, avril 1934, p. 171-172. Cf. aussi Yepes et Pereira da Silva : La question de la Réforme du Pacte, p. 27, Paris, Pedone,

(37) MM. Baxa (Tchécoslovaquie) ; Lypacevicz (Pologne) ; M"® Kluyver (Pays- Bas). Discussion du Sous-Comité pour l’étude de la Réforme de la S.D.N. Séance du samedi 29 septembre 1934 : Bulletin de l’Union Internationale des Associations pour la Société des Nations, n° V, oct-déc. 1934, pp. 279 sqq.

(39) Dr de Auer : «Propositions pour la Réforme du Pacte de la Société des Nations». The New Commonwealth Quarterly, 2 sept. 1936, p. 176.

(40) et de Madariaga (41) sur ces propositions. C’est le vœu que forme en fin de compte le Comité Juridique pour l'étude de la Réforme du Pacte de l’Union Internationale des Associations pour la S. D. N. (42). Cette opinion est très générale (43), mais elle n’est pas unanime. C’est ainsi que sir Arthur Salter (44) craint que l’exclusion des parties directement intéressées dans le calcul de l’unanimité ne prive la Société des avis les plus importants et les plus éclairés en la matière ? Nous avons vu à propos de l’article 11 ce qu’on peut répondre à cette objection (45).

$ 2. — Le vote et la ratification des amendements

et des conventions

Depuis le début de la Société jusqu’à maintenant, c’est surtout à des projets partiels d’abrogation de l’unanimité que nous avons affaire. Nous en avons déjà étudié la plupart à propos des différents articles dont ils tendent à modifier l’application. Qu'il nous suffise de rappeler qu’ils se réfèrent en général aux Articles 11 et 19. Nous ne reviendrons pas sur ces questions, non plus que sur les abrogations éventuelles de la règle de l’unanimité dans les articles 10, 14 et 15. Pour le moment, nous étu-

(40) Nicolas Politis : « Comments on the proposals of Dr de Auer », eod. loc., p. 223.

(41) S. de Madariaga : « Comments on the proposals of Dr de Auer », eod. loc., p. 217-218 ; cf. aussi Gaspar Bayon y Chacon, dans Bourquin : La Sécurité Collective, p. 216.

(42) Union Internationale des Associations pour la S.D.N. Bulletin, n° 4, juin-sept. 1986.

(43) Le Rapport sur la réforme. de la Ligue Britannique prévoit lui aussi que dans les différends internationaux les voix des parties directement intéressées ne soient pas comptées.

(44) Sir Arthur Salter : «Comments of the Proposals of Dr de Auer », N.C.Q., septembre 1936, p. 233.

(45) Il est curieux de remarquer qu’en général on ne semble pas voir que cette exclusion générale des parties directement intéressées préciserait d’une manière radicale le caractère institutionnel de la S.D.N. Un plan de Société des Nations, à caractère essentiellement diplomatique, le projet Hurst-Miller (Miller, IT, p. 398) ne faisait-il pas siéger uniquement au Conseil, les grandes Puissances et les Etats particulièrement intéressés ? En quelques sortes celles-ci et ceux-là eussent été seuls à avoir le droit de veto, accentuant ainsi ce caractère de la Société en vertu duquel elle ne décide pas mais propose. Jamais dans ce système elle n’eût eu le pouvoir d’imposer une solution. Adopter une règle inverse, c’est implicitement lui reconnaître le droit d’imposer une solution. On comprend donc Pimportance capitale d’une réforme apparemment superficielle. C’est décider du caractère organique de la Société,

dierons seulement un point : le problème de l’unanimité dans le vote et la ratification des amendements (46).

Le vote des amendements

L’Article 26 du Pacte est de l’avis général un des plus mal rédigés et un des plus confus. Cela lui vient sans doute d’une dualité d’origine, Lord Robert Cecil ayant proposé un texte et M. Wilson (47), à la suite, paraît-il, d’une demande de M. Millerand (48), en ayant fait adopter un autre. Toujours est-il que ce texte est ainsi rédigé : Les Amendements au présent Pacte entreront en vigueur dès leur ratification par les Membres de la Société dont les représentants composent l’Assemblée.

Tout Membre de la Société est libre de ne pas accepter les amendement apportés au Pacte, auquel cas il cesse de faire partie de la Société.

On trouve là de singulières imprécisions : 1° on ne peut savoir si la majorité des trois quarts se réfère aussi au vote ou seulement à la ratification. Quant on se reporte avec Miller aux travaux préparatoires, ils ne sont guère de nature à nous éclairer. Il semble pourtant, étant donné les déclarations de M. Venizelos (mais ces sortes de compte rendus donnent une telle impression d’incohérence, les réponses s’adaptent si mal aux questions qui les ont provoquées, qu’il est difficile d’en dégager un principe) que l’on ait voulu rendre assez faciles les changements dans la constitution internationale. Mais la lettre du texte ne parle que des ratifications et chacun sait qu’en Droit International les travaux préparatoires n’ont qu’une importance se-

condaire (Bien que pour s’y reporter on puisse invoquer ici

le manque de clarté des textes.) 2° Seconde obscurité de l’Article 26 : nous ne savons même pas quel est l’organe qui élabore les Amendements, tout extravagant que cela paraisse. Ce pourrait être une Conférence diplomatique convoquée en dehors

(46) Une idée assez intéressante est celle de M. Gaspar Bayon y Chacon (dans Bourquin : La Sécurité Collective, p. 216). I1 propose un vote plural pour remédier à cette «irrégularité» qui veut qu’une grande Nation n’ait qu’une voix comme la plus petite Puissance ; on pourrait lui répondre qu’avec le système des sièges permanents et semi-permanents au Conseil l'injustice est en grande partie annulée. ‘

(47) Miller, II, p. 457.

(48) Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 686.

(49) Ceci fût, en fait, demandé récemment par le Chili.

des Cadres de la Société des Nations (49). Il est de simple bon sens, empressons-nous d’ajouter, que ce. soient les organes de la Société qui aient compétence pour en voter les modifications. On ne nous dit pas comment s’opère le vote. On parle bien de l'unanimité des Membres du Conseil et de la majorité des Membres de l’Assemblée, mais rien ne nous permet de savoir s'ils votent ensemble ou si au contraire il y a lieu à deux votes séparés. On peut penser que cette seconde hypothèse était l’idée de Wilson (50) et du Commentateur officiel anglais (51) du Pacte, mais la Société s’est engagée dans une autre voie et dès 1921 on discute et on n’adopte les Amendements que dans l'Assemblée (52), Solution beaucoup plus simple.

La grande vague réformatrice de 1921 n’allait pas manquer d'atteindre un article aussi équivoque : essai de réforme qui d’ailleurs ne devait pas aboutir, faute des ratifications nécessaires. La Sous-Commission de la Commission des amendements estima à l’unanimité que le texte de l’Article 26 s’appliquait aussi bien au vote qu’à la ratification. N’avait-il pas été écrit dans le but de faciliter les modifications du Pacte ? La Sous- Commission donnait d’ailleurs un commentaire très détaillé de cet article, s'appuyant aussi bien sur les travaux préparatoires que sur les commentaires officiels et la doctrine (53). En première Commission, la discussion s’avèra plus difficile. M. Negulesco (Roumanie) (54) s’éleva contre ce qu’il appela « une atteinte au principe fondamental qu’il ne peut pas y avoir de super-Etat ». M. Struycken (Pays-Bas) (55) soutint la même opinion et M. Noblemaire (France) (56) s’y rallia : « Tout amendement au Pacte, dit-il, fait de celui-ci une convention nouvelle qui nécessite en logique et en droit le consentement de toutes les parties contractantes ».

Finalement, devant les oppositions, on adopta un compromis : la Commission déclara bien (par 21 voix contre 4) qu’à son avis la majorité suffit, mais elle recommanda à l’Assemblée de ne tenir pour acceptés, à la Session actuelle, que les amendements qui obtiendraient la majorité des trois quarts instituée

(50) Miller, II,

(51)"A°1921; CL p.160.

(53) A. 1921, C. I, p. 157 sqq.

pour l’avenir, et elle estima désirable qu’un vote unanime ait lieu sur l’article 26 pour éviter toute contestation ultérieure (57).

L’Assemblée adopta l’amendement. Le principe était précisé que la Société est un organisme vivant, réformable comme une constitution, capable de se transformer, de se développer, au dessus même de la volonté de certains de ses Membres. Victoire précaire de l’organisation internationale, puisque, nous le savons, cet amendement n’a pas encore été ratifié par un nombre suffisant d'Etats.

Cet amendement reste en suspens, arrêté par le bon plaisir de quelques pays. Il ne joue pas et malgré tout l’ancien texte n’a plus la même autorité. On risque même parfois d’aboutir à des situations absurdes. C’est ainsi qu’en 1925 M. Scialoja put faire remarquer que deux amendements successifs se trouvent votés sur le même article, le second modifiant le premier avant que celui-ci n’eût reçu les ratifications nécessaires. Si ces ratifications venaient à être données le premier amendement serait valable, jusqu’à ce que le second ait (s’il les obtient jamais) les ratifications. Ainsi jouerait un amendement qu’on aurait décidé d’abondonner (58).

Pour ne pas laisser flotter de telles équivoques, la nouvelle rédaction de l’article 26 prévoyait que si dans les vingt-deux mois un amendement n’avait pas reçu le nombre de ratifications exigées, il serait considéré comme caduc. Cet amendement n’ayant pas été adopté, la question conserve son imprécision (59). En 1925, M. Scialoja proposa qu’on considère comme caducs les amendements non entrés en vigueur. Au nom d’une Commission composée à cet effet, M. Fernandes (Brésil) répondit : « Il est apparu à la Sous-Commission que l’on ne pouvait pas considérer comme caducs, après un certain laps de temps, des amendements déjà votés et non encore ratifiés. Non seulement le Pacte ne contient aucun texte précis fixant un délai de ratification, sous peine de caducité, mais ce qui est beaucoup plus grave, un amendement a été voté à l’article 26 du Pacte, fixant un

(5) FA 1921; C. IL p. 183 sqq-.

(HO)PASSII2E ACT Ep; 19.

délai à l'expiration duquel les amendement non ratifiés deviennent caducs, ce qui prouve implicitement. que l’on ne peut pas, sans une prescription spéciale en ce sens, rendre caducs les amendements votés et non ratifiés après un certain délai. Les suggestions du Président (M. Scialoja) tombent de ce fait (60) ». M. Scialoja répliqua assez justement que le Pacte, comme toute charte constitutionnelle, est assez vague dans ses termes et que « si l’on partait de cette règle que tout ce qui n’est pas écrit dans le Pacte n’existe pas, celui-ci ne pourrait jamais être appliqué ». La Commission n’adopta pas le point de vue de M. Scialoja. En 1928, celui-ci put reprendre sa thèse devant le Conseil (61). Sir Austein Chamberlain essaya d’y répliquer par les vieilles objections de 1925, mais, finalement, tout le monde se rallia aux conclusions du délégué italien et on le chargea de préparer un mémoire sur la question.

Cette imprécision planant sur les textes par suite d’amendements non adoptés a ému l’opinion. Surtout on voit trop clairement la pratique constante des Etats. Ils votent, mais sans même refuser de ratifier un texte, ils le laissent dormir dans un carton, en se gardant bien de le présenter aux autorités compétentes. Le système adopté pour l'Organisation Internationale . du Travail est certainement très supérieur. Les Gouvernements doivent obligatoirement présenter les conventions aux pouvoirs compétents pour les ratifier. Ainsi, l’opinion publique, dans chaque pays, est automatiquement saisie du problème, mais

surtout le Gouvernement n’a pas ce moyen de veto hypocrite dont nous parlions à l’instant.

En un mémoire daté du 28 Janvier 1935, la Ligue Anglaise pour la Société des Nations déclarait désirable l’application d’un régime analogue aux décisions ou amendements votés par la Société des Nations. En 1936, dans un nouveau mémoire, elle précise ses vues : « Les signataires de toutes les conventions. négociées sous les auspices de la Société des Nations qui n’ont pas encore déposé de ratifications devraient être requis par un ordre du jour de l’Assemblée, d'informer le Secrétaire Général une fois par an des raisons qui motivent la non-ratification ; et le même ordre du jour devrait donner des instructions au Secrétaire Général pour incorporer cette information dans son rapport annuel à l’Assemblée ».

(60). A: 1925, C L'p US.

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