CHAPITRE PREMIER

$ 1. — Caractère international des fonctionnaires

a) Le Recrutement

Si on met au premier plan l’idée internationale, on envisagera d’abord dans le recrutement des fonctionnaires, leur qualité et leur compétence, en faisant abstraction, au moins pour une certaine part, de leur pays d’origine. Si au contraire, on voit dans le Secrétariat une sorte de permanence au service d’une conférence diplomatique, on veillera en premier lieu à ce que toutes les Puissances soient également représentées. En ce cas les intérêts nationaux passent avant l’intérêt international.

Dès le début de la Société, un certain nombre de Puissances se sont très nettement opposées à cette dernière manière de voir. Il faut noter que les Anglo-Saxons, si peu fermes quand il s’agit de cristalliser la Société des Nations en une véritable institution internationale, sont assez partisans d’un Secrétariat puissant et bien constitué. C’est que, s’ils sont en général ennemis des obligations strictes et des édifices géométriques, ils ne répugnent pas à préparer de loin une institution internationale. Tous les moyens qui ne représentent pas un engagement leur paraissent bons. Ce n’est pas l'institution internationale et la diminution de leur souveraineté qui les effraie, mais les obligations automatiques qui peuvent en découler. Aïnsi s’explique une apparente — et heureuse — contradiction (1).

En effet, le rapporteur des questions concernant le Secrétariat, en 1920, est Lord Balfour : il insiste d’une manière extré-

(1) L’idée même du Secrétariat est, semble-t-il, d’origine anglaise. Inspirée du Secrétariat du Conseil Suprême interallié pendant la guerre : Cf. André Cagne : Le Secrétariat Général de la Société des Nations. Thèse, Paris, 1936,

p. 15 sqq.

mement ferme sur ce caractère international des fonctionnaires (sans entrer d’ailleurs dans les détails, ce qui n’est guère possible à l’époque) (2). En 1921, le rapport Noblemaire est dans la même ligne. Pour ce qui concerne le recrutement des fonctionnaires, il insiste sur le recrutement au concours (3) par voie d'examen ou sur titre (4).

Mais que de voix discordantes se font entendre dès cette époque ! En 1921, un membre de l’Assemblée ne demande-t-il pas que « la mise au concours soit subordonnée à la nécessité primordiale de recruter le personnel en premier lieu parmi les ressortissants des Etats de la Société peu ou point représentés au Secrétariat » (5). C’est la première étape d’une offensive qui va se poursuivre tout du long de la Société. Offensive à deux armes si j'ose ainsi parler : campagnes de calomnies contre le Secrétariat et efforts pour, en changeant la composition, le dénaturer. « L'idée que la chose importante est pour chaque délégation d’assurer à son pays un certain nombre de postes au Secrétariat, écrit M. Jean Ray (6), tend de plus en plus à rejeter au second plan l’idée d’un bon recrutement. En même temps se fait naturellement jour la préoccupation de certains Etats d’avoir au Secrétariat non pas des ressortissants faisant une besogne d’intérêt international, mais de véritables représentants des intérêts nationaux ». Et M. Ray cite à l’appui de son affirmation un exposé de M. Barboza Carneiro (Brésil) (7), où celui-ci se livre à tout une véritable enquête statistique sur la porportion des cotisations versées à celle des nationaux employés au Secrétariat. Inutile de dire ce qu’un tel exposé, même dépourvu de suite comme ce fut le cas, est regrettable. |

Cet effort vers un Secrétariat représentatif des différentes tendances nationales se poursuit sans cesse. Il nous a semblé exagéré de dire avec M. Scelle que le Secrétariat est devenu « la proie de cette déliquescence politico-parlementaire qui est

(2) «Les Membres du Secrétariat une fois nommés ne sont plus au service de leur pays d’origine, mais deviennent temporairement et exclusivement les fonctionnaires de la Société des Nations. Leurs attributions sont non pas nationales, mais internationales. » J. O., 1920, p. 137.

(3) Hélas ! pour les hauts fonctionnaires, il s’accroche à une idée singulière de roulement : A. 1921, C. V, p. 189.

(4) A. 1921, C. IV, p. 188.

(5) Cité par Jean Ray : Commentaire, p. 240.

(6) Jean Ray : Commentaire, p. 241.

(7) À. 1925, C. IV ou C. III, p. 19 sqq.

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la maladie congénitale de la Société » (8). Mais si les Secrétaires Généraux ont résisté de toute leur force à cet envahissement, les attaques furent rudes et le Secrétariat n’en est pas sorti absolument indemne, Tous les Secrétaires Généraux durent subir les innombrables assauts des délégués en mal de placer à Genève leurs nationaux. Et au moins sur ce plan des hauts fonctionnaires, le recrutement « régionaliste » est chose faite.

En 1928 nous assistons à un véritable éveil de craintes à l’Assemblée. Plusieurs délégations s’émeuvent des tractations dont les places au Secrétariat semblent être l’objet. On a l’impression, à lire les débats, que le Secrétaire Général fut heureux de trouver un point d'appui dans l’Assemblée pour résister à ses solliciteurs. L'affaire fut reprise en 1929. Elle aboutit cette annéelà à la désignation d’une Commission d'Etudes (9).

Cette Commission, connue sous le nom de Commission des Treize, n’arriva pas à établir un rapport unanime sur tous les points (10). Le rapport de la majorité affirme avec une grande vigueur et à plusieurs reprises le caractère international du Secrétariat. Mais sur ce problème du recrutement que nous envisageons en ce moment, la minorité laisse entendre la nécessité d’un recrutement proportionnel (11). C’est surtout pour les hauts fonctionnaires qu’on pose ce principe (12). L’année suivante un projet de résolution irlandais tend à figer le recrutement de ces hauts fonctionnaires dans un système proportionnel (13), système qui d’ailleurs est malheureusement en usage. 6

Dans un sens ou dans l’autre, l’opinion s’est saisie du problème. Les uns désirent le retour au système international tel qu’il fut institué dans les premières années, les autres voudraient

‘voir cristalliser en règle juridique la détestable pratique de la

« proportionnalité ». Parmi les plus ardents « proportionnalistes » citons le juriste Italien Olivieri (14), — tout à l’opposé nous

(8) G. Scelle : « Essai sur la crise de la S.D.N. et ses remèdes ». Esp. International, 1934, p. 180.

(9) A. 1929, P., p. 142 sqq.

(0) M. Rappard a résumé ingénieusement la question : la majorité désire conformer la situation de fait telle qu’elle a évolué depuis le début au droit primitif qu’elle tient à réaffirmer ; la minorité tient au contraire à conformer le droit à cette évolution qu’elle juge inévitable. Ray : Supp. I, p. 48.

(LDACES A 19302 CIV;"p318.

(12) Cf. Exposé Bernstorff et Gallavresi : A. 1930, C. IV, p. 313 sqq.

(13) A. 1931, C. IV, p. 96.

(14) Giovanni Olivieri : «La riforma del Segnetariato delle Societa delle Nazioni», Politica, 12, pp. 144-159, octobre-décembre 1930,

trouvons M. Georges Scelle qui déplore vivement que le Secrétariat soit devenu «une chambre de compensation » (15), sir Alfred Zimmern (16) et Lady Zimmern (17). Lady Zimmern voudrait ajouter au caractère international du Secrétariat des garanties de neutralité. On choisirait les plus hauts fonctionnaires du Secrétariat avant tout dans les pays neutres à administration perfectionnée comme la Hollande ou la Suisse. C’est un trait spécifique du pacifisme anglo-saxon que « d’immoler sans cesse le groupe candide des neutres » à la sauvegarde de la paix. M. Jean Ray adopte une position plus nuancée (18), et verrait le remède dans un régionalisme poussé : on aurait en somme des secrétaires généraux particuliers pour chaque groupe.

Un seul Etat nous parle de ce problème dans les récentes consultations : le Pérou. Selon lui, il serait « nécessaire d’introduire dans le Secrétariat de la Société le principe de la représentation proportionnelle des groupes continentaux » (19). Nous savons ce qu’on doit en penser. Au reste, en 1933, l’Assemblée l'a admis pour les hauts postes. Le Pérou veut-il étendre ce système à tous les fonctionnaires ?

b) Le Caractère International du Fonctionnaire

Mais il ne suffit pas de restituer au Secrétaire Général et au Conseil leur liberté dans le recrutement des fonctionnaires internationaux. En dépit de tout, dans le recrutement une certaine proportionnalité est inévitable, nécessaire même. On a justement remarqué que tout délégué doit trouver au Secrétariat un fonctionnaire de son pays capable de se mettre à sa disposition. D’autre part aucun pays ne doit exercer ici un monopole. Le tout est une question de mesure. Mais une fois admis, ces fonctionnaires (leur nationalité fût-elle intervenue dans le choix du Secrétaire Général), doivent se considérer essentiellement comme des fonctionnaires internationaux. A

(15) Georges Scelle : «Essai sur la crise de la Société des Nations et ses remèdes ». Esprit International, 1934, p. 179.

(6) Sir Alfred Zimmern : «L’Avenir de la S.D.N. ». Esprit International, janvier 1936, pp. 14-15. ;

(17) Lady Zimmern : Must the Leaque fail ? Londres, Hopkinson, 1932.

Se Jean Ray : «L’Eventuelle Réforme de la Société ». R.D.I.L.C., 1936, P. + (19) J. O. 154, p. 25.

aucun degré ils ne sont des représentants de leur pays à Genève. S'ils sont plus à même que d’autres de mettre le Secrétaire Général au courant des affaires de leur pays respectif, ils n’ont pas à prendre en charge ses intérêts. Ce caractère international des fonctionnaires fut très nettement affirmé dès le début de la Société, notamment en 1920, par le Rapport Balfour (20). A en croire les chroniqueurs, certains mouvements d’opinions, et même les Actes de la Société, ce caractère n’a pas toujours été respecté comme il le conviendrait. Telles déclarations de M. Hamerno (Norvège) (21) ou de Mme Kluyver (Pays-Bas) (22) nous le donneraient à penser. M. Rappard (Suisse) (28) n’allait-il pas jusqu’à dire : « Un Sous- Secrétaire a deux fonctions : il dirige un service d’une part, et de l’autre, il dirige ce qu’on a appelé une sorte de petite Ambassade au sein du Secrétariat (24). - Contre ce déplorable état de fait on trouve de vives protestations dans l’opinion et dans la littérature. D’autre part un: grand effort de réaction s’est manifesté, auquel le Secrétaire Général ne s’est pas montré étranger. Le rapport de la Commission des Treize se prononce de la manière la plus nette sur ce caractère purement international du membre du Secrétariat (25). Caractère que sa déclaration de loyalisme devrait suffire à lui faire garder. Hélas ! Le rapport de la minorité conteste que soit possible cette attitude loyale (26). « Le type de l'individu international n’existe pas » dit ce rapport, qui met en avant le système « chambre de compensation » tant blâmé par M. Georges Scelle. C’est le reflet d’une opinion qui semble courante en Italie (27). Il est certain que l'individu international n’existe pas, fut-on cosmopolite comme le jeune Barnabooth, on a toujours subi une certaine formation, recu une

(21), A. 1928, C. V, p. 32 sqq.

(22): A. 1930, C. IV, p. 70.

(23) A. 1930, C. IV, p. 74.

(24) Nous avons déjà cité la loi italienne du 16 juin 1927. « Au terme de cette loi, nous dit M. André Gagne, le Ministre des Affaires Etrangères d'Italie statue discrétionnaireemnt et sans appel non seulement sur le point de savoir s’il convient d’autoriser l’acceptation de fonctionnaire italien dans une administration internationale, mais encore s’il convient de retirer cette autorisation une fois donnée, le tout assorti de sanctions très sévères ». André Gagne : Le Secrétariat Général de la Société des Nations. Thèse, Paris, 1936, p. 132.

(25) A. 1930, C. IV, pp. 295 et 296.

(26) A. 1930, C. IV, p. 313.

(27) Cf. Olivieri : «La Riforma del Segretaria della Societa delle Nazioni Politica, 1930, p. 144-159.

certaine empreinte. On a ce caractère, mais ne saurait-on pas élever son jugement et son amour même au-dessus de lui? L'homme international n’existe pas comme une sorte de produit du marché, mais il peut se réaliser par une volonté persévérante. Peut-être est-ce demander à ces fonctionnaires internationaux une grave ascèse ? Elle n’est en tous les cas pas impossible. Beaucoup d’entre eux nous en sont la preuve. La première condition de ce caractère international des fonctionnaires genevois, c’est qu’ils cessent d’appartenir à l’administration de leur pays d’origine, qu’ils n’aient pas à espérer là-bas un avancement ou des récompenses honorifiques pour leur situation à Genève. Le rapport Balfour pose ce principe : « Aucun membre du Secrétariat ne doit, pendant la durée de ses fonctions, accepter aucune distinction honorifique ou décoration, sauf pour services rendus avant sa nomination » (28). Ce même rapport précise aussi que les membres du Secrétariat ne sont plus au service de leur pays d’origine en quoi que ce soit Malheureusement le rapport Noblemaire ici encore marque un certain recul (29). La Commission des Treize a heureusement repris la règle de Lord Balfour (30). Elle l’a même nettement accentuée, puisqu'elle demande « qu'aucun membre du Secrétariat, tant qu’il est en service, ne puisse poser sa candidature à des fonctions d’ordre politique dans son pays ».

$ 2. — Le statut du fonctionnaire international

Pour être en droit d’exiger du fonctionnaire international et ce renoncement et cette indépendance vis-à-vis de son pays d’origine, il faut lui assurer des garanties équivalentes et un, certain nombre d'avantages. C’est d’autant plus nécessaire qu’on tient à avoir une administration de qualité (une condition d’exis-

(29) «Il a paru à la Commission que, si le système de roulement devait en principe s'appliquer à ceux de ses membres qui remplissent des fonctions politiques ou diplomatiques, analogues à celles du haut personnel, ce ne devait être qu’à la condition que le recrutement pût se faire par détachement des administrations nationales des divers pays. Des fonctionnaires nationaux détachés régulièrement et à terme, pourraient, sans perdre leur droit à l’avancement ou à la retraite, faire profiter la Société de leur expérience, sans conee 4 sentiment d'insécurité qui nuit au rendement.» (A. 1921, C. IV, p. ;

(30) A. 1930, C. IV, p. 296.

tence de la Société des Nations). Il faut en plus que se forme une Tradition administrative. M. Cahen-Salvador le montrait à la XI° Assemblée (31). Or cette tradition ne peut se constituer que si les fonctionnaires jouissent d’un minimum de stabilité.

À ces trois points de vue il est nécessaire d’arriver à donner aux fonctionnaires un statut leur donnant des garanties de stabilité en même temps que leur assurant les avantages peu niaires qui s'imposent.

Ces garanties sont de trois ordres : Garanties de durée — garanties d'avancement — garanties pécuniaires.

a) Garanties de durée

Sur chacun de ces points nous allons voir s’entamer une lutte entre ceux qui veulent un Secrétariat fort, capable de faire vraiment de la Société des Nations la Grande Institution internationale, et ceux qui partisans d’une ligue purement diplomatique ne veulent voir dans le Secrétariat qu’une vague permanence assurée par des représentants de toutes les nations groupées.

Et tout d’abord quant à la durée des engagements. Si on veut avoir des fonctionnaires internationaux doués de l’indépendance et de l’impartialité désirables, il faut assurer leur stabilité. C’est bien l’avis des partisans d’un Secrétariat vigoureux. Au contraire ses adversaires voudraient voir réduire la durée des contrats pour que le fonctionnaire désireux de s’assurer une situation à son retour dans son pays d’origine soit plus soumis aux suggestions de son gouvernement.

Les deux mouvements se balancent. Le rapport Balfour propose de faire les nominations pour une période de cinq ans (32) renouvelable évidemment (pourtant il s’attache au roulement). Le rapport Noblemaire prévoit l’application des contrats à long terme pour les fonctionnaires des catégories A et B. Mais, outre qu’il prétende faire recruter par roulement les fonctionnaires à tâches diplomatiques ou politiques dans les diverses

(31) A. 1930, C. IV, p. 65

administrations nationales et sans qu’ils y perdent leur droit à l’avancement, il ne prévoit pas pour le haut personnel de Contrat de longue durée (33). Ce rapport lui aussi sacrifie à la théorie du roulement ! dr

Au contraire en 1929, un projet de résolution britannique demande, sans distinction, des emplois permanents et des contrats de longue durée (34). En effet, aux contrats révisibles de vingt et un et de vingt-huit ans prévus par le rapport Noblemaire pour toute une partie du Secrétariat, se sont substitués des contrats de sept ans renouvelables. Comme en témoigne le rapport de la Commission des Treize « cette situation a paru créer un certain sentiment de malaise dans le personnel qui se trouve ainsi privé de la sécurité d’une carrière et qui voit ainsi son avenir limité » (35). Mais ici encore on allait voir se heurter les deux tendances contradictoires : « En ce qui concernie les chefs de service et les membres de sections, pouvonsnous lire dans le rapport de la Commission des Treize, tandis que la minorité s’est refusée à prévoir l’application de la permanence, sauf sous la forme d’un renouvellement éventuel des contrats septennaux, la majorité de la Commission a considéré qu’ils doivent être, en principe, pourvus de contrats de durée indéterminée, leur permettant de faire au Secrétariat une longue carrière comportant : stabilité, avancement et sécurité (36).

C’est toujours la même lutte entre les deux conceptions opposées de la Société. Ici le rapport de la Commission des Treize ne fait qu’évoquer les discussions dont elle avait été le théâtre, et où on avait vu s’opposer les délégués Italiens et Hongrois aux délégués Français, Anglais, Suisses et Néerlandais (37).

b) L’Avancement

Il ne suffit pas de donner au Fonctionnaire international des garanties de durée. Il faut encore l’attacher à son travail par la perspective d’un avancement régulier, sinon arrivera un jour où il trouvera plus intéressant de retourner dans son pays, ou tout au moins il se désintéressera de sa tâche.

(33) A. 1921, C. IV, p. 188 sqq.

(35) A. 1930, C. IV, p. 297.

(36) A. 1930, C. IV, p. 297.

(37) Cf. les comptes-rendus de la IV° Commission de la XIe Assemblée.

La néfaste théorie du roulement fait que Lord Balfour n’envisage pas la question. M. Noblemaire par une curieuse contradiction en même temps qu’il envisage le roulement pour les membres de section, prévoit aussi leur avancement (38). Pourtant aucun régime normal d'avancement ne fut instauré, et cet état de fait déplorable amena en 1929 le Secrétariat à la veille d’une crise. On put noter à ce moment des démissions assez frappantes. Cette question fut renvoyée elle aussi à la Commission des Treize. Celle-ci prévit un système d’avancement pécuniaire et la création de titres de « Conseiller » pour les plus importants des membres de Section (39).

c) Avantages pécuniaires

Il fallait à la Société des Nations une administration d'élite. D'autre part si elle voulait la recruter dans tous les pays elle devait rétribuer ses fonctionnaires aussi bien que ceux des pays où ils sont le mieux payés. Deux raisons qui militent les hauts traitements des Membres du Secrétariat permanent. À quelles attaques ne s’est-on pas livré dans une certaine presse contre l'importance de ces traitements ! Les accusations deviennent vite ridicules, appuyées sur les exagérations les plus invraisemblables : « Genève était une nouvelle Babylone où s’engloutissait l’or des Nations ! » Voici à peu près le style de certains journaux.

À vrai dire, à ces gens-là, tout était bon pour attaquer la Société. Et on prenait les peuples par leur faible : la peur des impôts.

Mais il ne suffit pas que ces traitements soient importants (et ils le furent dès le début de la Société). Il faut qu’ils soient garantis contre l’arbitraire et qu’on ne puisse les modifier brusquement. La question s’est présentée de manière cruciale au début de la crise économique. L'Assemblée pouvait-elle, par voie d’autorité, réduire le traitement des fonctionnaires de la Société ? La question fut posée en 1932 à un Comité de Juristes (40). Celui-ci répondit à l’unanimité (41) que, le traitement

(38) A. 1921, C. IV, pp. 188-189.

(39) A. 1930, C. IV, pp. 303-804.

(40) Comité composé de cinq Membres : MM. Anderson, Basdevant, Max Huber, Pedroso et sir William Malkin.

(41) A. 1932, C. IV, p. 206.

du fonctionnaire de la Société reposant sur un contrat, une modification par voie d’autorité est impossible. C’est très heureux, car l'instabilité pécuniaire serait préjudiciable à la bonne marche du Secrétariat. ; ge

Ce n’est point ici le lieu d’entrer dans le détail du système des pensions et retraites, tel qu’il a été établi en 1930, il ajoute considérablement à la sécurité du fonctionnaire international.