CHAPITRE II

L'histoire de la Société des Nations, nous venons de le voir, se ramène à une succession de crises avec quelques intervalles d’euphorie, pour aboutir à un échec. De ces crises, de cet échec, quelles sont les causes ? On éprouve une certaine gêne à aborder ce sujet, tant les accusations les plus diverses, les plus malveillantes, les moins réfléchies et les moins fondées pésent sur la S.D.N. Même lorsque nous apporterons des critiques, nous ne voudrions jamais qu’elles puissent passer pour un réquisitoire. Nous savons trop ce qu’est la Société des Nations, ce qu’elle fut, ce qu’elle eût dû et pu être sans la veulerie des uns et la malice des autres. ; ;

Pourtant, pour étudier sérieusement les projets de réforme de la Société des Nations, il faut bien observer ses déficiences. Il faut voir les défauts auxquels on devrait parer. Surtout, si on ne veut pas se lancer dans la réforme comme dans une aventure, il faut savoir si cette Société des Nations a vraiment besoin d’être réformée, ou si plutôt on ne doit pas imputer son échec aux circonstances extérieures, à l’évolution politique, au mauvais vouloir des Puissances. Si la Société des Nations a échoué, n'est-ce pas qu’on n’a pas voulu ou qu’on n’a su la mettre en œuvre ? Autant de questions à examiner.

$ 1. — Défauts de la Société des Nations qui ont pu contribuer à son échec

Le Pacte n’est certainement pas parfait. Ses imperfections de rédaction sont certaines. Il est un compromis entre les aspi-

rations très diverses des principales Puissances alliées et associées de la Grande Guerre, et ce fait a contribué à l’imprécision de ses stipulations. Il comporte deux versions officielles qui parfois diffèrent notablement. Promues par des politiciens, et qui plus est, des politiciens Anglo-Saxons, plus que par des juristes, ses dispositions se raccordent mal. Il est difficile de connaître Îa liaison exacte entre certains articles, par exemple les articles 12 à 17. Alors que son système répressif repose sur la notion d’agression, le Covenant n’en donne aucune définition ((1).

On comprend dès lors le point de vue d’un auteur comme M. Kelsen lorsqu'il en demande une revision juridico-technique (2). Il y a dans la rédaction de cet instrument quelque chose de hâtif et d’imprécis. Il semble parfois que des principes juridiques différents s’y chevauchent, source naturelle de confusion (3).

Ce n’est pas que nous fassions nôtres tous les reproches qu’on adresse à la Société sous cet angle. Certains sont absurdes. Aiïnsi, lorsqu'on lui reproche d’être un instrument trop achevé (4). L’inachèvement est au contraire un de ses caractères distinctifs. Le Pacte énonce simplement des règles très générales, sur quoi bâtir une jurisprudence, et laisse à l’expérience quotidienne tout le champ libre désirable. Il arrive aussi qu’on présente, comme une cause générale de l’échec de la Société des Nations, une déficience de détail qui a pu tout au plus provoquer l’une ou l’autre de ses crises.

Pourtant telle qu’elle est constituée, la Société des Nations comporte de grandes causes de faiblesse. Mais elles ne tiennent pas précisément à tel ou tel article du Pacte. Dans un organisme en bon état de fonctionnement, la jurisprudence arrive toujours à redresser ce qu’une règle particulière peut avoir de défectueux. Les causes d’échec inhérentes à la Société sont d’un ordre plus large. D’une certaine manière, M. Mussolini lui reprochant d’être trop universaliste et trop « Parlementaristica »,

(1) Cf. sur ce point Georges Scelle : « Agression et légitime défense». Esprit ‘International, 1936, p. 378.

(2) Cf. Kelsen : «Contribution à l’étude de la révision juridico-technique du Pacte de la Société des Nations ». R.G.D.I.P., 1937-1938. - (3) Cf. L. Kopelmanas : « The problem of agression aud the prévention of war». American journal of International Law, 1937, pp. 244-257.

(4) Grief formulé par M. Antonesco : «Le fondement de la Société des Nations et la crise de cet organisme». Revue Internationale Française de Droit des Gens, 1936, pp. 252-253.

n’a pas absolument tort. Non point d’ailleurs qu’on puisse adhérer à l’esprit dans lequel il formule ces griefs. Un certain démocratisme qui n’a rien à voir avec la démocratie a lourdement pesé sur le développement de l’Institution.'« Prurit des distinctions honorifiques » que signale M. Georges Scelle, multiplicité des Commissions, des Comités et des Sous-Comités qui l’enlisent dans la lenteur. L’Affaire Ethopienne en a donné ün éclatant exemple. Une tendance à se griser de mots, à ne pas sérier les questions, à adopter des trop larges objectifs. N'est-ce point une des causes d’échec de la Conférence du Désarmement, aussi bien que de la Conférence économique de Londres ? C’est quelque chose de plus profond même que cette espèce de parlementarisme, au mauvais sens du terme. La Société s’est trouvée compromise avec la démocratie au moment même où celle-ci était le plus menacée. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

Ce démocratisme a pris une autre forme : le jacobinisme international. M. Jean Lacroix a dit à la Semaine Sociale de Versailles que « le monde est désaxé toutes les fois que l’universalisme français n’est plus assez réaliste ». Il s’est produit une sorte d'extension du jacobinisme français sur le plan international (5). Comme en France l'Etat et l’individu se dressent face à face, dans la S.D.N. se dressent face à face, eux aussi, l'Etat et l’Institution internationale, sans aucun organisme intermédiaire. Il en est résulté une inadaptation à la complexité même du milieu international. On a ignoré le supra-national qu’il s’agissait pourtant d'organiser. Comme l’écrit M. Georges Scelle : « la Constitution indifférenciée, irréelle et par conséquent alourdie de la Société des Nations est pour beaucoup dans la lenteur et l’inefficacité de ses procédures. Elle reste inadaptée aux diversités infinies de la vie internationale (6).

Démocratisme encore la manie de se référer à l’opinion publique, de ne compter que sur elle. C’est une idée bien Anglo-Saxonne. On a inventé de nos jours un nouveau « bon sauvage », c’est « l’homme de la rue ». Je ne nie pas ses qua-

(6) Sans doute pour les Anglo-Saxons le phénomène n’était-il pas exactement le même. S'ils n’ont voulu voir eux aussi que l'Etat et la Société des Nations, sans s'adapter à la complexité du milieu international, c’est qu’ils m’avaient de la S.D.N. qu’une conception toute diplomatique. Au fond ils n’ont vu que l’Etat. Cette disposition a concouru avec la disposition française pour empêcher l’organisation des corps intermédiaires nécessaires entre l’Institution centrale internationale et les Etats.

(6) Georges Scelle : «Essai sur la crise dé la Société des Nations et ses remèdes ». Esprit International, 1934, po u77,

lités inhérentes de bons sens, mais il est singulièrement facile à égarer, surtout dans les questions internationales dont il ignore tout et où les parties se jouent dans un domaine trop éloigné de ses pensées habituelles. Il n’est que de voir comme en Allemagne et en Italie on égare l’opinion publique pour savoir qu’il ne faut pas trop compter sur elle. Cette espèce de rousseauisme a beaucoup nui à la Société des Nations.

$ 2. — Causes d’échec extérieures à la Société des Nations