CHAPITRE PREMIER

La transformation de la Société des Nations — Société d'Etats en une Société des Nations — Société de peuples pose le problème de la Composition de l’Assemblée (et accessoirement du Conseil). Le Pacte sur ce point est très net, les membres de l'Assemblée sont les délégués des Etats Membres « représentants », pour reprendre le terme de l’Article 3. A la lettre du Pacte ce ne sont que des plénipotentiaires. Deux tendances allaient se faire jour à ce sujet. Une première tendance fut de donner aux délégués une situation plus « internationale », plus «sociétaire >. Nommés par les gouvernements, ils conserveraient vis-à-vis de ceux-ci une indépendance relative. Leur situation se rapprocherait d’une certaine manière de celle des fonctionnaires internationaux. L'autre tendance est de passer par dessus les Gouvernements pour faire des délégués les représentants des peuples. d’une facon directe par l’élection, ou d’une facon indirecte par la représentation de certains corps sociaux (Internationales syndicalistes, Eglises, etc...).

$ 1. —— Indépendance des délégués vis-à-vis de leurs gouvernements

Nous voyons à travers l’évolution de la Société une tendance assez nette à l’indépendance des représentants, au moins parmi certaines délégations. Dès le début de la Société, la justice de cette position fut soutenue par M. Scialoja à la 1° Com-

mission (1). « Les représentants des Nations à l’Assemblée de la

(1) A propos d’un projet d’amendement de M. Usten (Suisse), combattu en particulier par M. Viviani : A. 1920, C. I, p. 13-14. Le rapport Viviani- Rowell soutient très catégoriquement le point de vue opposé à celui de M. Scialoja : A. 1920, C. I, p. 97.

Société, dit-il, n’ont pas mandat d'accepter ou non un amendement ; ils donnent librement leur opinion et leur pays peut très bien, sans les démentir comme plénipotentiaires, refuser la ratification » (2) A plusieurs reprises des délégués devaient s'inspirer de ce principe. C’est ainsi qu’en 1922, le délégué japonais déclara à propos d’un vote sur le désarmement que son propre vote n’engageait en rien son Gouvernement (3). Mais l'exemple certainement le plus frappant est celui de Mademoiselle Vacaresco (Roumanie) votant contre son Gouvernement (4). |

Cette politique a toujours trouvé un gros appui dans l’opinion et parmi les auteurs. Beaucoup voudraient voir à Genève des délégués choisis hors de la politique, hors des Gouvernements, qui échapperaient aux vissicitudes parlementaires de ceux-ci et présenteraient un véritable caractère international. Des auteurs comme M. Eles se font le soutient de cette manière de voir (5). C’était la vieille idée du doyen Lanaude (6). Surtout plusieurs Associations pour la Société des Nations s’en montrent partisantes : Entre autres l’Association française (7) et la Ligue autrichienne (8).

Il est vrai que la Ligue Autrichienne ajoute : «Mais l’absence des Ministres dirigeants diminuerait grandement le prestige de la S.D.N. ». Elle est soutenue sur ce dernier point par l’Association Néerlandaiïise (9). Nous nous rangeons à cet avis. M. Jean Ray souligne en effet très bien les dangers des propositions hostiles à la représentation gouvernementale, et le danger même de l’évolution de la Société sur ce point (10). Sans doute est-il théoriquement intéressant de voir la Société échapper à la tutelle des gouvernements, et prendre ainsi une certaine autonomie. Mais en réalité ce mouvement est au moins prématuré. Pour le moment ce sont les gouvernements qui dé-

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(3) A. 1922, C. III, p. 19.

(4) A. 1922, C. IIL, p. 49 sqq et A. 1930, C. V, p. 31.

(5) Georges Eles : L'Unanimité dans la Société des Nations, p. 11.

(6) Miller, II, p. 458.

(7) Bulletin : juin-septembre 1936.

(8) Observations de la Ligue Autrichienne pour la S.D.N. sur la proposition de la Fédération française, avril 1934 : Bulletin, octobre-décembre 1934.

(9) Observations présentées par l’Association Néerlandaise pour la S.D.N. et la Paix. La Haye, 9 mai 1934, Signé Président : Rutgers, S. G. : Van der Mandere. ;

(10) Jean Ray : Commentaire, p. 137.

tiennent les pouvoirs politiques et à vouloir s’en détacher on risque simplement de ne plus faire de la Société qu’une Académie Internationale. Si on veut, dans l’état actuel des choses, que les décisions de la Société aient une autorité, il faut coûte | que coûte y intéresser les gouvernements (11).

$ 2. — Le parlementarisme international

C’est une objection que nous pourrions élever aussi contre la seconde tendance : faire de la S.D.N,. société des Etats, une S.D.N., société des peuples, en passant par dessus la tête des Gouvernements dans la constitution de l’Assemblée. L’évolution de la Société dans un tel sens est très restreinte pour ne pas dire nulle. Elle reste avant tout Société d'Etats. Pourtant nous pouvons signaler deux tendances, dont l’une nous paraît très digne d'encouragement : la présence de membres de l’opposition parlementaire dans la délégation de certains pays (1). C’est assurer la continuité des relations entre le pays et la Société, en même temps que dégager la S.D.N. de tout « climat » partisan. Excellente illustration du fair play politique. La seconde tendance, sur laquelle nous allons revenir, est le faire participer aux délégations des membres d’Internationales ouvrières.

Mais si cette évolution ne semble pas se faire dans l’Assemblée, l’idée de créer une Société des peuples est favorablement reçue dans l’opinion, voire parmi les auteurs. Cette transformation pourrait s’opérer de deux manières : par la création d’un parlement mondial, élu par les peuples ; par l’adjonction à l’Assemblée de représentants des grandes forces internationales.

La première conception nous paraît purement chimérique. Certains auteurs tel M. Brailsford ont envisagé la création d’un véritable Parlement, avec des représentants élus par rapport

(1) Lady Zimmern a une idée assez particulière. Elle prétend que pour créer le climat favorable à Genève il faudrait substituer à la présence des Ministres des Affaires Etrangères, celle des Présidents du Conseil. En dépit de sa très habile argumentation, nous ne voyons pas très bien ce que ce changement de pratique apporterait : Cf. L. A. Zimmern : Must the League fail ? Hopkinson, Londres, 1932, pp. 68-74.

(12) Voir l’exposé de M. Matthew Charton (Australie) : A. 1924, P., p. 49; celui de M. Theunis (Belgique) : A. 1924, P., p. 62 ; et celui du Comte Apponyi (Hongrie) : A. 1924, P., p. 95,

au nombre de la population (13), M. Stumthal remarque, à très juste titre, que ce serait assurer le gouvernement du monde par la Chine et les Indes (14). La démocratie tuerait la démocratie, assurant le nivellement culturel des peuples le moins nombreux. Nous ne nous arrêterions même pas à cette hypothèse, si, dans son ouvrage sur le développement du Pacte, M. Schücking n’y faisait assez largement écho (15). Il est vrai que lui aussi condamne la représentation proportionnelle au nombre, pour des raisons un peu différentes. Il verrait plutôt constituer ce parlement mondial par une sorte d’élargissement de l’Union Interparlementaire, avec le même système de plafond. M. Schücking rappelle d’ailleurs que semblable idée a été émise par le Gouvernement allemand dans son projet de Société des Nations (16). M. Paul Kaubski propose un autre système : que les trois délégués soient élus suivant le système proportionnel par les parlements, chaque état ayant trois voix (17) M. Stumthal remarque à juste titre que ce système renforcerait la prédominence des petits Etats (18).

$ 3. — Représentations de certaines forces internationales à l’Assemblée

L'idée d’un parlement mondial élu est tellement utopique, si peu en accord avec la réalité internationale (Les pays démocratiques ne sont qu’une petite minorité !) qu’elle est très rarement soutenue. Au contraire l’idée d’adjoindre à l’Assemblée des représentants de certaines forces internationales jouit d’une grande faveur, et nous avons vu parfois, parmi les Membres de certaines délégations, des représentants qualifiés d’Internationales ouvrières. Nous ne voyons pas très bien que leur rôle puisse être d’une très grande efficacité dans les circonstances actuelles.

(13) Braïlsford : À League of Nations. Headly Bros, London, 1917, 2 éd. pp. 317-347 : cité par Stumthal : « La Démocratisation de la S.D.N.». Problémes de la Société des Nations, 1° décembre 1928, p. 4.

(14) Id., ibid.

(5) M. Schucking : Le Développement du Pacte. La Haye, 1927, V, p. 395.

(16) Dans les réponses au questionnaire de l’Union juridique Internationale, M. Webberg se prononce pour un Parlement International. Institut de Droit International : Rapport Alvarez, p. 33. :

(17) Kaubski : Gazette Populaire de Leipzig, 16 août 1926, cité par Stumthal, op. cit., p. 4.

(18) Id., ibid.

LA COMPOSITION DE L'ASSEMBLÉE ay

On peut imaginer cette représentation des forces sociales et de l'opinion internationale de deux façons. Selon une opinion émise par la délégation française au Congrès Mondial de la Jeunesse, il s’agirait de créer à côté de l’Assemblée «un organe consultatif composé de représentants de forces sociales internationales ». Nous critiquons cette manière d’envisager le problème. De deux choses l’une, ou bien le corps consultatif aura de l'influence, et l’Assemblée n’aura plus qu’à entériner ses décisions. Elle ne signifiera plus rien. Ou bien il n’émettra que des vœux platoniques, et nous ne voyons pas très bien pourquoi le créer. Plus intéressante est la tendance générale à adjoindre à l’Assemblée des représentants de ces forces sociales internationales.

Cette idée est intéressante. Elle a reçu un commencement d'exécution, non pas à la Société des Nations, mais dans l’Entente Balkanique, où nous voyons une représentation des grands groupes sociaux (agriculture, artisanat et industrie, commerce, travail, sciences et art). Ce n’est pas d’ailleurs que nous adoptions cette idée, quelle que soit la qualité de ses adeptes (On peut citer en premier lieu Merignhac) (19). Aujourd’hui nous relevons au hasard le nom de M. Phelan, sous-directeur du B.I.T. (20), de M. Mowatt (21), surtout de M. Georges Scelle (22). Dernièrement, M. Le Fur, dont la pensée semble avoir évolué sur ce point (23), s’est rallié à cette idée (24). Les Associations pour la Société des Nations sont très partisantes d’une représentation de corps sociaux internationaux et d’autant plus que beaucoup de projets voudraient les voir représentées à la Société (25).

Cette idée de représenter certaines groupes sociaux ne nous parait pas opportune, et surtout difficilement réalisable. En

(9) Il est vrai qu’il voit surtout la représentation de la Cour de Justice Internationale et des Instituts de Droit Internationaux Européen et Américain : Institut de Droit International, Rapport Alvarez, p. 31.

(20) Problems of Pleace, 1933.

(21) R.B. Mowatt : « The Reform of the Leaque of Nation ». Contemporary Review, 1934, p. 554.

(22) Georges Scelle : « Essai sur la crise de la Société des Nations et ses remèdes ». Esprit International, avril 1934, p. 175.

(23) Il considérait la chose comme désirable, mais impossible dans l’état des choses dans sa réponse au questionnaire Alvarez. Institut de Droit International, p. 50.

(24) Louis Le Fur : «La Réforme du Pacte». R.D.I., 1937, n° 2, p. 477-478.

(25) Fédération Française des Associations pour la S.D.N. et Ligue Autrichienne des Associations pour la S.D.N. Bulletin : juin-septembre et octobredécembre 1954.

effet les groupes qu’on entend faire figurer à l'Assemblée sont de trois ordres : 1) Union pour la S.D.N. ; 2) Syndicats et corporations ; 3) Eglises.

La représentation des Associations pour la Société des Nations nous paraît spécialement inopportune. Non pas que nous ne rendions hommages à des hommes aussi éminents que M. Paul-Boncour, Lord Cecil ou M. Rutgers qui président à leurs destins. Pourtant ce sont là des organismes privés, même s'ils bénéficient de la légitime bienveillance des pouvoirs publics. Ne serait-ce pas les détourner de leur but que de leur donner un rôle officiel et leur faire perdre de leur influence sur l'opinion. En plus ils ne peuvent jamais représenter qu’un certain courant d'opinion, et nous risquons de voir se’former une sorte de dictature des minorités, dans l’Assemblée, un peu comme la dictature des clubs et des délégations dans notre Assemblée Législative de 1791. Et puis peut-on abandonner un pouvoir politique à des associations dont rien ne permet de contrôler la composition ?

Plus sérieux est le projet de représentation des principaux corps sociaux : syndicats ouvriers et patronaux, en premier chef ; les syndicats tendant de plus en plus, un peu partout, à devenir les corps représentatifs de leurs classes sociales respectives, cette idée a un certain avenir. Nous y voyons pourtant deux inconvénients qui nous paraissent d’ailleurs inhérents à tout système corporatif, au moins si on ne maintient pas les organes corporatifs sur leur plan propre. En premier lieu, c’est l'introduction catégorique des intérêts dans la politique. Quelle que soit l’extraordinaire évolution des syndicats, ils représentent avant tout des intérêts. C’est établir le primat de l’économique sur le politique. Et c’est ici qu’on rejoint notre seconde objection : on semble oublier que la politique a son domaine propre, qui n’est point celui de l’économie ou de tout autre catégorie. Nous craignons qu’une confusion ne s’établisse qui fasse régler les questions politiques par des organes incompétents de par leur nature et leur constitution même.

Il est vrai que comme contre poids au matérialisme que représente ce primat de l’économique, on peut envisager la représentation des grandes forces spirituelles : essentiellement des Eglises. Maïs si on y réfléchit celle-ci est impossible. Pour commencer on parle des Eglises, ce terme convient aux confessions chrétiennes, maïs les autres ? Il n’existe pas une église