CHAPITRE IT

C’est à propos de la composition du Conseil que se sont posés les grands problèmes de la démocratie et de la hiérarchie dans la Société des Nations. Comme nous le verrons en étudiant les rapports du Conseil et de l’Assemblée l’existence même du Conseil fut parfois mise en jeu.

Les premières conceptions wilsonniennes du Pacte ne prévoyaient pas le Conseil. Il ne devait y avoir qu’une seule Assemblée. C’est lord Cecil qui fit admettre la dualité des organismes (1). Avec un esprit très réaliste, il comprit qu’un organisme aussi vaste et aussi rarement périodique que l’Assemblée ne serait pas à même de mener à bien le gouvernement de la Société internationale. D’autre part les grandes Puissances venaient de prendre en main la gestion des affaires du monde. Elles ne l’abandonneraient pas si facilement. Le mieux c'était d'organiser ce qu’on ne pouvait abolir. De là d’un Conseil composé des « big five ».…

Lés Puissances secondaires émues à plus d’un titre par les allures hégémoniaques des Big Five, s’alarmèrent de ce projet. Finalement on en arriva à un compromis très heureux : un Conseil où les grandes Puissances possèderaient ce qu’on appelait alors «une majorité de justesse >», mais où les Puissances secondaires disposant de quatre sièges où elles seraient

(1) Cf. Georges Scelle : La crise de la Société des Nations ,Paris, 1927, p. 8 ; et J.-J. Chevallier : «Sainte Alliance et S.D.N.». R.D.I., 1927, p. 26,

librement élues par l’Assemblée pourraient exercer un contrôle sur les cinq principales. Cette solution nous paraît spécialement heureuse. Il est impossible de mettre les grandes Puissances qui ont les plus lourdes responsabilités dans la Société des Nations comme d’une manière générale dans la société internationale, sur le même plan que n’importe quel petit Etat. L’Angleterre ne peut être mise sur le même pied que le Guatémala. Ce serait même une injustice envers ses populations infiniment plus nombreuses. Ce serait ne pas tenir compte de son importance économique aussi bien que de sa signification culturelle. L'égalité absolue des Etats doit être considérée comme une tyrannie démagogique.

Il ne s’ensuit pas que les grandes Puissances aient le droit d'exercer une dictature sur le monde, comme il en était en fait avant l’avènement de la Société des Nations. Ici la présence des quatre puissances désignées par l’Assemblée empêche leur actions de tourner à la dictature.

Il en était ainsi à l’origine de la Société. Cinq puissances à siège permanent, quatre autres Etats-Membres élus par l’Assemblée — voici la composition du Conseil. Remarquons tout de suite que le retrait des Etats-Unis modifie immédiatement cet équilibre. Il n’y a plus que quatre « Big Five » (si je puis dire !) Angleterre, Italie, Japon, France.

Voila la situation de fait et de droit autour de laquelle vont se dérouler tous les projets de réforme.

Ces projets de réforme vont d’ailleurs revêtir un aspect unique. Le système institué par le Pacte prévoyait un contrôle de l’Assemblée, ou si on préfère de l’ensemble des Membres de la Société sur l’activité du Conseil par le moyen de quatre délégués des Puissances à intérêts limités : nous allons voir se substituer à cette idée saine de la démocratie, une conception démagogique qui au lieu d’établir le contrôle de l’Assemblée sur le Conseil prétendra faire de celui-ci l’'émanation de celle-là. Au fond on voudra que tous les Etats soient directement ou indirectement représentés au Conseil, si bien que celui-ci selon le mot de M. Politis ne sera plus qu’une petite Assemblée. Augmentation du nombre des Membres du Conseil, établissement d’un roulement pour que tout le monde en fasse partie, système régionaliste, c’est toujours la même idée qui domine, et nous la retrouverons en étudiant les rapports du Conseil et de l’Assemblée. Au contrôle on substitue la participation directe, sans

voir qu’ainsi on paralyse l’action de la Société et prépare la dictature occulte des principales Puissances.

La lutte entre les principes hiérarchiques et démocratiques a été d'autant plus vive autour de la composition du Conseil que la réforme en est extrêmement facile. Nous ne trouvons point ici le lourd appareil de l’article 26. Un vote à l’unanimité du Conseil et à la majorité de l’Assemblée, et tout l’équilibre entre la hiérarchie et la démocratie peut être renversé. Une réforme aussi profonde demande beaucoup moins d’efforts et est entourée de beaucoup moins de garanties qu’un simple amendement textuel. Cette facilité entraîna de profonds remaniements dans la composition du Conseil qui, sans cesse élargi, est devenu un organisme lourd et lent, et comme une « Assemblée au petitpied ». Beaucoup d’auteurs critiquent cette facilité : M. Jean Ray (2), M. Georges Scelle (3), M. Militch (4) pour ne citer qu'eux. À la Société des Nations, M. Struycken s’est élevé très vivement contre ce système. M. Jean Ray demande avec insistance qu’à l’avenir on exige pour la modification du nombre des Membres du Conseil la procédure des amendements (6).

$ 1. — Suppression des Membres permanents

La plus importante parmi les réformes éventuelles du Conseil demanderait d’ailleurs la procédure des amendements : la suppression des sièges permanents. Réforme dangereuse, car les grandes nations prendront les pouvoirs qu’on ne leur accordera pas ; et sans aucun contrôle. Réforme injuste car elles ont droit à une plus forte représentation. Réforme inutile, car elles garderont de toute façon leur suprématie. Il n’empêche

(2) M. Jean Ray : « L’éventuelle réforme de la Société des Nations». R.D. I.L.C., 1936, p. 240.

(3) Georges Scelle : Une crise de la Société des Nations, p. 106.

(4) Milenko Militch : Les attributions communes et les rapports du Conseil et de l’Assemblée. Paris, 1929, pp. 106-107.

(6) 2A°M1922/P;Cp. 223,

(6) Jean Ray : op. cit., ibid,

qu'aujourd'hui le Pérou (7) et la Colombie (8) demandent la suppression des sièges permanents (9) ; le Pérou invoque un argument spécieux : il prétend que la classification en Puissances à sièges permanents et Puissances à intérêts limités découle de l’ancienne idée d°’ «alliés». C’est vrai historiquement, mais c’est faux depuis 1926, époque à laquelle l'Allemagne a obtenu un siège permanent au Conseil.

Quelques auteurs sont partisans de l’abolition des sièges permanents : dans le rapport Alvarez nous voyons MM. Asser, d’Olivart, Kebedgy, Niemeyer, de Taube, Montluc, Wehberg, Merignhac, Blociszewski, Scott, Planas-Suarez, Marshall Brown (10). Depuis cette époque M. Schucking a vivement réclamé cette abolition (11), M. Alvarez aussi, mais sous une forme plus nuancée. Celui-ci voit la nécessité de reconnaître de plus grands pouvoirs aux Puissances qui doivent dans la Société assumer les plus lourdes charges. Mais si un Etat secondaire consentait à assumer les mêmes charges, il pourrait obtenir les mêmes privilèges (12).

$ 2. — Le nombre respectif des Membres permanents et temporaires

a) Antérieurement à 1926

Nous voici arrivés au nœud de ce chapitre, à un problème qui a provoqué de larges débats dans la Société et une de ses plus violentes crises : le nombre respectif des Membres permanents et des Membres temporaires du Conseil. Nous pourrons sur ce point distinguer quatre périodes :

1) Les tentatives de 1921 ;

2) La première réforme de 1922 ;

3) La grande réforme de 1926 ;

4) L'augmentation de 1933.

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Notons qu’en 1920 l’Argentine avait déjà pris cett iti :

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(10) Rapport Alvarez : Institut de Droit International, p. 36.

(1) Schucking : Le Développement du Pacte. La Haye, 1927, V, p. 387

(12) A. Alvarez : La Réforme du Pacte de la S.D.N. Union Juridique Internationale, p. 30. Rapport présenté à la VIe Conférence Pan-Américaine,

Nous assistons en 1921, à la 1 Commission de l’Assemblée, à une première proposition d’élargissement du Conseil. On porterait à six le nombre des sièges non permanents. C’est du moins ce que proposait M. Rolin (13) à propos d’un rapport de M. Zahle (Danemark) sur la répartition géographique des sièges : c’est pour faciliter celle-ci que M. Rolin proposait l’élargissement. Bien plus, M. Edwards (Chili) suggèra d’augmenter aussi le nombre des Membres permanents et de créer deux sièges pour le Brésil et pour l'Espagne (14). Le Conseil refusa cette extension (15).

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Le Conseil n’entendait pas rejeter à tout jamais les projets d'extension. Aussi voyons-nous dès l’année suivante une nouvelle proposition émanée du Conseil cette fois-ci (16) ; sur l'initiative de M. Léon Bourgeois (France) et de Lord Balfour (Empire Britannique) on porterait à six le nombre des sièges non permanents. On se demande à quels motifs obéissent les grandes Puissances dans cette affaire, car les Puissances secondaires sont souvent hostiles à ces arrangements. Désir d’augmenter leur clientèle au Conseil ? La lettre de M. Léon Bourgeois et de Lord Balfour (17) n'indique que des motifs «de parade », oserais-je dire : augmentation du nombre des membres de la Société, nécessité d’une répartition équitable des sièges. Peut-êtra ne faut-il voir là qu’une paresse dans la résistance à ce «prurit des distinctions honorifiques », pour parler comme M. Georges Scelle, qui sévit si fort parmi les hommes d’Etat !… A moins que les grandes Puissances n’aient cherché dans l’augmentation du nombre des Membres temporaires un moyen d'éviter l’adjonction de nouveaux Membres permanents, qui seraient infiniment plus gênants pour celles qui à l’époque ne sont plus que les Big Four.

La résistance à l’augmentation du nombre des Membres du Conseil est menée en 1922 par M. Struycken (Pays-Bas) avec vigueur et bon sens (18) ; lui seul maintint jusqu’au bout son opposition.

(15) A. 1921, C. I, p. 39 et 120.

La réforme de 1922 marque un déséquilibre entre la proportion des Membres permanents et des Membres temporaires. Théoriquement, les Membres permanents devaient disposer d'une majorité de justesse. La défection des Etats-Unis les laissa dans une égalité absolue avec les Membres temporaires : maintenant ceux-ci seront six contre quatre. Il y a là un renversement.

On s’efforce d’en atténuer l'effet. On déclare qu’on pourra nommer de nouveaux Membres permanents sans augmenter pour cela le nombre des Membres temporaires. Ce ne serait qu’un ajournement (19), (On sait qu’en 1921 le Chili avait proposé la création de deux sièges permanents pour le Brésil et l'Espagne). Dans ce cas on ne fait que préparer un nouvel élargissement du Conseil.

La vérité est qu’en 1922 on s’est lancé dans un nouvelle voie, fort dangereuse. Sous l’impulsion du régionalisme international qui n’a pas que d’heureux effets, on s’est trouvé amené à élargir le Conseil. Elargissement qui va bientôt devenir démesuré.

b) La Crise de 1926

Nous en arrivons ainsi à la grande crise de 1926. La plus terrible qui ait secoué la Société après celle que nous traversons depuis 1932. Crise interne, constitutionnelle, mais non pas crise externe, ni crise des principes de la Société internationale, comme le nôtre. Mais du point de vue de la hiérarchie et de la démocratie dans la S.D.N. la crise de 1926 a une importance capitale.

Rappelons brièvement les circonstances d’une crise qui amena un développement démesuré du Conseil. L'Allemagne demande à entrer à la Société. Comme il est légitime, c’est en tant que grande Puissance qu’elle désire y entrer. Elle veut un siège permanent au Conseil. Les Membres du Conseil consultés à cette fin se montrent favorables, sauf le Brésil qui répond d’une manière ambiguë. Cette puissance en effet comme l’Espagne et la Pologne souhaitait l’obtention d’un siège permanent et avait fait indirectement acte de candidature. Le Conseil réuni en Mars 1926 convoqua une Assemblée extraordinaire pour décider de l’entrée de l’Allemagne. Ce fut le point culminant de la crise ou la Société parut devoir sombrer, l'Allemagne se

refusait absolument à passer en même temps qu’une « fournée » de membres permanents, et soutenue, avec de bons arguments par la Suède. La France par ailleurs se montrait favorable à une extension qui eût noyé un peu l'influence allemande. Enfin la question se compliquait du fait qu’en France sévissait une crise ministérielle, et qu’en Allemagne le Cabinet, très discuté, risquait sa vie dans cette affaire. L'Assemblée Extraordinaire de Mars 1926 fut un lamentable échec.

On ne pouvait en rester là. Tout était suspendu en Europe, puisque l’entrée en vigueur des Traités de Locarno dépendait de l’entrée de l'Allemagne à la S.D.N. Il fallait à tous prix aboutir en septembre. Aussi constitua-t-on une Commission chargée d’étudier la composition du Conseil >, qui pour sortir la Société de l’impasse où l’avait engagée les ambitions de ses membres, ne trouva qu’un moyen, transformer complètement la composition du Conseil. et l’étendre encore ! Cette fois-ci il comprendrait quatorze membres. Il y aurait donc neuf sièges non permanents. Les Membres Temporaires seraient élus pour trois ans et le renouvellement se ferait chaque année par tiers. Les sortants ne seraient pas rééligibles sauf décision contraire de l’Assemblée statuant à la majorité des deux tiers, sans que le nombre de ces Etats puisse dépasser le tiers des membres non permanents (par exemple trois sur neuf) (20).

Cette dernière disposition introduit une nouvelle nuance dans les rapports respectifs des membres permanents et non permanents. Quoi qu’en disent certains auteurs (21), une nouvelle catégorie de membres est créée, et l’opinion ne se trompe pas qui parle de sièges «semi-permanents ». Il y a donc en 1926 un double mouvement ; élargissement du Conseil dont on fait une véritable succursale de l’Assemblée par la présence de nombreux membres élus ; extension corrélative du nombre des membres permanents, car, l’histoire l’a prouvé, il faut un événement exceptionnel (aussi exceptionnel que la Révolution espagnole) pour qu’un membre semi-permanent ne soit pas réélu. Cette dernière extension nous paraît, elle aussi, un mouvement démocratique, car multipliant le nombre des Membres permanents on ôte de la valeur à leur titre, et cette extension n’est en rien une contre partie de l’augmentation des Membres transitoires.

(20) J. O., 1926, p. 990 sqgq.

(21) Par exemple M. Milenko Militch : op. cit., p. 135 sqq.

c) Depuis 1926

C’est devenu un rite à la Société de parler des inconvénients des corps trop nombreux. Or pourtant on a porté à dix le nombre des sièges non permanents du Conseil. Je ne sais plus qui a tenu à la Société ce dangereux langage qu’on pouvait aussi bien délibérer à quinze qu’à quatorze. On peut aller loin avec de tels raisonnements et étendre à l’infini le malheureux Conseil, jusqu’à lui faire comprendre toute l’Assemblée !

C’est en 1933 qu'après des demandes réitérées du Portugal (que le système régional écartait du Conseil), on a décidé d’ajouter un siège non permanent, pour tous les Etats qui se trouvent dans le même cas : les « sans groupes » (22). En 1936 c’est la Chine qui demande deux sièges pour l’Asie. Comment ne pas conclure avec M. Jean Ray (23) : « Le fait brutal est là : les rédacteurs du Pacte ont institué un Conseil qui comprenait cinq «principales >» Puissances et quatre autres Membres. Il y a aujourd’hui quatre grandes Puissances (avec le départ de l'Italie, il n’y en a plus que trois !) siègeant effectivement et dix autres Puissances. Les grandes Puissances n’ont plus d’organe propre au sein de la Société. Nous pensons que la situation de fait des grandes Puissances doit s’exprimer dans l’organisation constitutionnelle de la Société ; s’il n’en est pas ainsi, leur action prendra inévitablement d’autres voies. Les rédacteurs du Pacte avaient très bien compris. On a méconnu leur pensée, ayons la franchise de le dire. non pas surtout pour des raisons doctrinales, mais par le goût des solutions faciles. Et cet abandon, sur ce point, est sans doute une des raisons essentielles de la faiblesse de la Société ».

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On peut dire que la quasi-unanimité de la doctrine et de l’opinion éclairée est d’accord avec M. Jean Ray (24). Les Gou-

(22) A. 1933, C. I, p. 7 et J. O., 1933, p. 1.603 ; A. 1933, P., p. 78.

(23) Jean Ray : Supp. IV, p. 41.

(24) Citons presque au hasard : Unden : «Der Vôlkerbund und seine Ungestaltung ». Die Friedens Warte, janvier-mars 1934, cité R.D.I., 1934, P. 526 ; Ruyssen : « Pour et Contre la S.D.N.». Paix par le Droit, janvier 1928 ; Schucking : Développement du Pacte. La Haye, 1927, V, p. 386 ; Georges Scelle : « Essai sur la crise de la S.D.N. et ses remèdes ». Esprit International, 1934, p. 174 et Crise de la Société des Nations. Paris, 1927, p. 137 sqq ; Note explicative du projet de Réforme de la S.D.N, présenté par la Fédération

vernements aussi se sont émus de cet état de fait absolument déplorable. En premier lieu le Gouvernement néerlandais, dans son Memorandum de 1934 (25). On sait d’ailleurs que ce pays ne s'était jamais montré favorable à l’extension des Membres du Conseil. Plus récemment, lors d’une discussion en 1* Commission sur une nouvelle demande d’extension émise de la Chine, plusieurs délégués se sont élevés contre la composition actuelle du Conseil (26).

À ce mal que remède apporter ? M. Jean Ray demande que l’on renonce à la trop facile procédure de l’Article 4, et qu’on applique aux modifications de la composition du Conseil la procédure des amendements (Art. 26) (27). Par ailleurs M. Webster voudrait, pour que les grandes Puissances aient leur organisme propre, la constitution d’une sorte de super-Conseil (28). N'est-ce pas au fond le système du Pacte à Quatre qu’on nous propose, et c’est en étudiant celui-ci que nous examinerons ce point. Enfin M. Westman (Suède) faisait remarquer en 1*° Commission qu’à son avis «ce sont les groupes proposant les nominations au Conseil qui devraient être élargis plutôt que le Conseil lui-même » (29). C’est le régionalisme qui a entraîné, au moins pour une part, le développement inconsidéré du Conseil, il semble judicieux de vouloir réduire ce mal en remontant à une de ses sources essentielles.

$ 3. — Questions relatives au système d’élection

L’article 4 ne dit rien sur la manière dont doivent être élus les Membres non permanents du Conseil : il déclare simplement : Qu'ils sont désignés librement par l’Assemblée aux épo-

française des Associations pour la S.D.N., janvier-septembre 1934 ; Ligue anglaise pour la Société des Nations : Report on the Reform of the L.O.N,. 28/1/35 ; Observations présentées par l’Association néerlandaise pour la Société des Nations et la Paix, 9 mai 1934, signées Rutgers et Van der Mandere.

(1) A. 1936 XVII, C. , 24 septembre 1936 ; en particulier Gorge (Suisse), Lange (Norvège), Paul-Boncour (France), de Blanck (Cuba), de Szent-Istvany (Hongrie), Kulski (Pologne), Feldmans (Lettonie), Soubbovitch (Yougo-Slavie), Westman (Suède).

(27) Jean Ray : «L’éventuelle Réforme de la Société des Nations». R.D. I.L.C., 1936, p. 240.

(28) C.K. Webster : «Is Revision possible or desiderable ? » Headway, February, 1934, p. 31.

(29) À. 1936 (XVII), C. I, 24 sept. 1936,

ques qu’il lui plaît de choisir. On a prétendu en 1920 que cette disposition interdisait à l’Assemblée de si’imposer à elle-même des règles (30). Cette opinion nous semble difficilement soutenable, mais l’objection parut si grave qu’on vota l’année suivante un amendement devenu le $ 2 bis de notre article « L'Assemblée fixe à la majorité des deux tiers, les règles concernant les élections des Membres non permanents du Conseil, et en particulier celles concernant la durée de leur mandat et les conditions de réégibilité ».

A propos de ces élections des Membres non permanents du Conseil, un certain nombre de questions posent le problème de la hiérarchie et de la démocratie dans la Société. Les Membres doivent-ils être élus ou ne vaudrait-il pas mieux instituer un tour de rôle ? La réélection d’un membre sortant doit-elle être permise ou proscrite ? Quelle doit être la durée du Mandat ? Enfin il faut examiner l’action du régionalisme dans ce domaine où il vient contrarier le jeu des tendances hiérarchiques ou démocratiques.

a) Doit-on instituer un tour de rôle ?

On a en général reculé devant l’éventualité de faire occuper les sièges temporaires du Conseil, par chaque Etat à tour de rôle selon un roulement automatique, sans élections. Ce serait d’ailleurs contraire à l’article 4 Pourtant ce système nous est aujourd’hui proposé par deux Etats : le Pérou (31) et la Bulgarie (32). Cette dernière avec une nuance : selon son Gouvernement « L’admission des Membres non permanents devrait se faire pour une moitié par votes de l’Assemblée et pour l’autre par roulement alphabétique ». Conception curieuse, d’un égalitarisme forcené et qui d’ailleurs tendrait à lever tout contrôle de l’Assemblée sur le Conseil, puisqu’elle ne disposerait plus de l'élection. Voici ce qu’en dit M. Schucking : «On a exigé souvent... comme conséquence... de la démocratisation que l’accès au Conseil de la S.D.N. fût assuré à chaque Etat à un tour de rôle déterminé. Cette exigence rendrait plus difficile une démocratisation rationnelle du Conseil car, lors des élections, on ne pourrait plus tenir compte de la puissance effective

(30) A. 1920, C. I, p. 36 sqq ; P. p. 114 sqq.

comparée de chaque Etat. De plus ce tour de rôle automatique s’opposerait à l'exigence de n’admetire au Conseil que des personnages aussi qualifiés que possible. Les temps sont révolus où, comme dans l’Athènes antique, on croyait pouvoir satisfaire aux exigences de la démocratie en organisant un service à tour de rôle par lequel tous les citoyens parvenaient chacun

à son tour, à des postes d'Etat importants » (33).

b) La non rééligibilité

Mais sans tomber dans cet excès, vraiment difficile à soutenir on peut vouloir assurer un roulement en interdisant au moins pour une période donnée, la réélection. Ce sujet fut l’objet de très amples discussions à la 1" Assemblée, ou beaucoup de délégués demandaient la non rééligibilité pendant une période de quatre ans (34). (C'était d’ailleurs être fidèle aux intentions du Président Wilson (35). Le Portugal allait plus loin que tous les autres en demandant la non réégibilité pendant une période de dix ans (36). Il se distingue d’ailleurs à l’époque par une véritable fureur démagogique, d’autant plus curieuse qu’il devait bientôt se montrer un membre particulièrement pondéré de la Société. La règle de la non-réégibilité pour une période donnée (en fait trois ans) fut adoptée sous la forme prudente d’une simple recommandation (37), d'autant plus que le rapporteur ne s’était pas montré très chaleureux.

La crise de 1926 allait apporter un retournement partiel de cette règle. Pour donner à la fois satisfaction à l’Allemagne et à la Pologne, à l'Espagne, au Brésil, on décide que le nombre des membres non permanents serait porté à neuf, que les membres sortants continueraient à n’être pas rééligibles, sauf un tiers d’entre eux (38). C’était là un retournement complet de la règle. D’autant plus complet que si certaines puissances avaient tant insisté sur la non réégibilité c’était de peur que ne se constitue une nouvelle série de Membres permanents, à travers la fiction d’élections renouvelées. C’est pour permettre

(33) Schucking : Le développement du Pacte. La Haye, 1927, V, p. 388. (34) A. 1920, C. I, p. 15 sqq et 100 sqq.

(35) Cf. Miller, II, p. 69.

(37) A. 1922, P., p. 338-340 (Rapport Joseph Barthelemy) et p. 349. (38) J. O. 1926, p. 990 sqa.

cette quasi permanence qu’en 1926 on introduit la réégibilité.

Voila le système auquel on est arrivé et auquel on s’est tenu après pas mal de tâtonnements. Non pas que personne ne le trouve parfait, mais la composition du-Conseil déchaîne, dès qu’on la met en question, de telles ambitions qu’il faut être extrêmement prudent. La réélection indéfinie a parfois été présentée, en particulier par le Portugal, comme essentiellement anti-démocratique. Est-ce bien vrai ?Seul aujourd’hui, à ce qu’il nous semble, parmi les Gouvernements, le Pérou s’élève (39) contre une pratique qui a pour elle le mérite d’exister.

c) La durée du Mandat

Les Constitutionnalistes ont accoutumé de dire qu’il existe une proportion entre la durée du mandat législatif et le degré de démocratie d’un régime, Celle-là diminuerait quand viendrait à s’accentuer celui-ci, et vice-versa. On peut contrôler cette loi dans la Société Internationale. C’est pour assurer une plus grande démocratie qu’on a prétendu réduire la durée du mandat des Membres élus du Conseil. C’est sous ce prétexte au moins que le Portugal à la 1° Assemblée déclarait le vouloir réduit à un an (40). Au dire de son délégué, comme au dire du délégué des Indes (41), si on adoptait une plus longue durée, certains Etats attendraient trop avant d’accéder au Conseil. Le roulement ne serait pas bien assuré. Au contraire à cette même session les Pays Scandinaves proposaient une durée de quatre ans pour que les Membres du Conseil aient le temps de se mettre au courant de leur tâche (42). Ici en effet deux conceptions démocratiques différentes se heurtent : une conception qui veut avant tout maintenir égales pour les Etats, les chances d’accéder au Conseil. Une seconde, plus judicieuse sans doute, qui se préoccupe plutôt d'assurer le contrôle, sur le Conseil, de l’Assemblée ou tous les Etats sont représentés. Conception infiniment plus saine et juste de la démocratie, la première ne découlant que de ce fameux <«prurit des distinctions honorifiques ». Après beaucoup de discussions et de grandes hésitations entre le chiffre de deux ans ou de quatre ans, on décida en

1922 de fixer à trois ans la durée des pouvoirs des Membres élus du Conseil (43). Sur ce point, la crise de 1926 ne devait rien modifier, elle devait simplement faire bénéficier l’Assemblée du droit de renouveler tous les membres du Conseil sans attendre l’expiration de leur mandat,

La fixation à trois ans de la durée du mandat, dont M. Joseph-Barthelemy disait qu’elle était le temps moyen nécessaire pour que les Membres élus puissent agir au Conseil avec compétence (44), semble avoir donné satisfaction, car on ne parle guère aujourd’hui de la raccourcir.

d) le régionalisme dans la répartition des sièges

Au fond, il semble que dès 1920 on ait épuisé l’intérêt de ces diverses questions de durée du mandat, de rééligibilité, de roulement. Les discussions, s’il s’en soulève de nouvelles, n’ont plus par la suite la même acuité. C’est qu’en effet on a opéré par une autre voie, assez différente, pour assurer la meilleure composition du Conseil : celle du régionalisme. Les Membres élus ne représentent pas l’Assemblée, ils ne représentent pas à proprement parler leur propre pays : ils représentent des groupes d’intérêts que matérialisent, à Genève, si j’ose ainsi parler, des positions géographiques. | à

Dès lors le progrès du régionalisme (45) dans la composition du Conseil va tout à la fois faire échec aux tentatives hiérarchiques ou démocratiques. [Il place la question sur un autre plan. C’est la Chine qui par l’intermédiaire de son délégué, M. Wellington Koo, demanda la première la répartition géographique des sièges (46). Il lui semblait opportun de réserver deux sièges à l’Europe et d’en accorder un à l’Asie et l’autre à l'Amérique. M. Struycken (Pays-Bas) reprocha au système de M. Koo d’être trop rigide et trop artificiel (47). La proposition chinoise fut adoptée de justesse par la 1* Commission (48).

Mais immédiatement le danger essentiel du régionalisme dans ce domaine apparaît : il provoque une augmentation du

(45) Nous adoptons cette expression pour sa commodité, bien qu’elle soit inexacte pour la ,Petite-Entente ou plus encore pour le groupe des Neutres.

(46) A. 1920, C. I, p. 17 et p. 40.

Conseil. On peut dire en somme que tout système qui, au lieu de chercher à établir un contrôle de l’Assemblée sur le Conseil, prétend faire du Conseil une représentation de la Société dans son ensemble, fatalement aboutira à un accroissement du nombre des sièges du Conseil. Le régionalisme n’y échappe pas. Dès 1921, c’est pour mieux assurer la répartition géographique des sièges que M. Rolin propose de porter à six le nombre des Membres non-permanents (49). C’est toujours pour assurer une meilleure répartition géographique des sièges que l’Assemblée de 1922 accomplit cette réforme (50). Le même motif inspire encore le délégué chinois lorsqu’en 1925 il demande une nouvelle augmentation des sièges électifs du Conseil (51). Mais c’est l'Assemblée de 1926 qui devait consacrer le triomphe du principe régionaliste.

Non pas que ce souci ait déterminé la nouvelle augmentation, démesurée, des Membres du Conseil. Il s’agit de parer à une terrible crise, et tous les moyens sont bons. Maïs portant à neuf le nombre des sièges électifs, on va les répartir selon le principe régionaliste, qui se trouve désormais absolument consacré. En vain les partisans du contrôle de l’Assemblée sur le Conseil protestent-ils contre un système qui nie ce contrôle, assurant l'indépendance du Conseil (il ne dépend plus que des groupesélecteurs) vis-à-vis de l’Assemblée (52). Désormais la répartition géographique est établie, et comme il n’est pas facile de revenir sur ses pas dans ces domaines, c’est avec un caractère rigide qui annule le libre choix de l’Assemblée. Trois sièges à l’Amérique Latine, un à la Petite-Entente, un au groupe des « neutres », un à r’Asie.. ES

Mais ce régionalisme précis allait provoquer une nouvelle augmentation du Conseil, celle de 1933. Il fallait faire représenter les sans groupes, ceux qui ne trouvent de place dans aucune des catégories précédentes — 1936 ! Nouveau méfait ! La Chine demande deux sièges pour l’Asie, un pour l'Asie Occidentale et l’autre pour l'Asie Orientale (53) ! Cette satisfaction ne lui est pas accordée, maïs le débat qui s’ouvre à cette

(62) Cf. Discours de M. Fitz-Gerald (Irlande) et sir George Forster (Canada) :

ne P., p. 73 et p. 71, Le Japon aussi se montre hostile : A. 1926, P. P

(53) À. 1936 XVII, C. I, 24 septembre 1936,

occasion en 1* Commission montre tout le danger -du régionalisme. M. Westman (Suède) remarque bien, comme nous l’avons dit, qu’il vaudrait mieux élargir les groupes électeurs qu’élargir sans cesse le Conseil : il est de l’essence du régionalisme dans ce domaine d’aboutir à une augmentation continue du nombre des Membres du Conseil. Le fait de vouloir représenter le mieux possible le monde entier ne peut pas ne pas y aboutir. C’est une véritable dépravation du sens démocratique, et voici pourquoi nous nous élevons si fort contre cette pratique.

e) La représentation proportionnelle

La prétention de faire représenter le monde entier au Conseil a revêtu une autre forme : La représentation proportionnelle. L'idée fut présentée par la Norvège en 1926 (54). On eût pris la forme compliquée du vote transférable telle qu’elle existe pour les élections sénatoriales de certains pays du Nord. Peut-être cela eût-il mieux valu que le régionalisme mais c’était pousser à l’extrême l’idée que les membres élus du Conseil sont les représentants directs de tous les Membres de la Société. Au reste cette proposition n’eut pas de suite. Très poliment, l'Assemblée la renvoya à l’étude du Secrétariat (55), et l’Assemblée suivante y apporta une aimable fin de non recevoir (56). Notons que ce système n’eût eu de signification qu'avec un Conseil assez nombreux.