LE PACTE À QUATRE

On n’avait pas su donner à la présence de Puissances à intérêts limités dans le Conseil son véritable sens. Peu à peu, celuici sous l'impulsion d’une conception faussement démocratique en avait été envahi. Les grandes Puissances ne pouvaient ainsi se laisser paralyser dans leur action. Le Conseil était une « parlotte ». Cet instrument était devenu trop lourd. Dès lors, elles vont agir dans les coulisses. Quand on est neuf on ne peut délibérer à cinq, sans risquer, comme le remarque M. Georges Scelle, d’avoir l’air de prononcer une exclusive. Quand on est quatorze, il est facile, à quatre, de faire un aparté. Voila ce qui se produit à Genève. Chaque session du Conseil en est un exemple. Les Membres temporaires n’ont qu’à entériner les décisions prises dans le secret par les grandes Puissances.

On nous propose parfois aujourd’hui de sanctionner cet'état de fait. Nous avons relevé la suggestion de M. Webster de constituer un Super-Conseil des Grandes Puissances (1). Cette opinion eut son éclatante consécration en 1933 : je veux parler du Pacte de Rome ou Pacte à Quatre.

Le Pacte signé à Rome en 1933 par l'Italie, l'Allemagne, la Grande-Bretagne et la France est dans son origine une réaction contre « le forme parlementaristiche » et « l’universalité » de la Société des Nations (2). C’est tout au moins son but avoué, car une atmosphère de revisionnisme et un souci de transposer lidéologie faciste dans le Gouvernement de la société inter-

a. ses : «Is revision possible or desiderable ? ». Headway, février “ÉD: 91:

(2) Cf. Salata : Il Patto Mussolini, p. 2.

nationale (3), mille facteurs politiques enfin, en ont rendu la physionomie très complexe.

Mais, si mille éléments sont venus compliquer notre analyse, voyons bien qu’il s’agit d’un Pacte, c’est-à-dire de quelque chose de constructif. Il ne s’agit pas d’un traité ou d’un Protocole, les Italiens le soulignent (4), mais d’une charte au moins superposée à la charte présente de l’Europe : le Pacte de la Société des Nations. Le Commentateur officieux italien, M. Salata, déclare que le Pacte de Rome tout comme le Pacte de la Société des Nations a cette marque distinctive des Pactes d’être la projection dans les institutions juridiques internationales d’un sentiment mystique (5). Tel nous apparaît l’Acte dont M. Mussolini devait réclamer très haut l’honneur (6). N’est-ce point au reste une de ses pensées fondamentales, puisque dès 1923 nous le voyons en poser les premiers jalons (7).

La fin première du Pacte à Quatre était de donner à l’Europe une structure hiérarchique. Dans le cadre de la Société des Nations, ou hors de celle-ci, il est difficile de le préciser, donner aux quatre grandes Puissances occidentales la direction de l'Europe. Pourquoi ces quatre ? On nous fait remarquer que ce sont les signataires du Pacte Rhénan (8), que c’est autour d’elles que se cristallisent les problèmes politiques. Cette dernière raison est sans doute la plus profonde. Voici au surplus un commentaire autorisé des intentions du Duce : «L’idée du Duce est essentiellement pratique, car elle se fonde sur la juste prédominance des grands Etats, responsables de la guerre et de la paix. C’est une idée faciste, parce qu’elle s'inspire du principe hiérarchique sans lequel on tombe dans la démagogie et l'anarchie parlementaire, celle-là même qui a trop vite fait dégénérer les discussions de Genève» (9). Ce sont donc les quatre principales puissances à qui, par application du principe hiérarchique, on veut confier le gouvernement de l’Europe.

(3) Cf. Francesco Coppola : «Il Pacto di quatro ». Politica, Anno XV, p. 262-263. ;

(4) Salata : op. cit., p. 27.

(5) Id., ibid.

(6) Cf. en particulier son discours au Sénat, du 7 juin 1933.

(7) Agence Volta, le 11 janvier 1928 : «Le Gouvernement italien a appelé l’attention des Gouvernements français et belge sur l’opportunité de parvenir à la constitution d’une sorte de syndicat continental d’où ne serait pas exclue a priori l'Allemagne». Cité par Silvio Trentin : « Fascisme et Société des Nations ». Année politique française et étrangère, 1931, p. 98.

(8) Salata : op. cit., p. 29.

(9) Corriere Della Sera, cité par Demorgny : Danube et Adriatique. Paris, 1934, pp. 167-168.

En dépit des dénégations ultérieures et des amenuisements apportés au texte primitif, personne ne doute de cette volonté de constituer un directoire à quatre, sinon une dictature à quatre (10). Au reste l’article 1°” du texte primitif tel qu’il sortit de la plume de M. Mussolini à Rocca del Caminato ne permet pas l'ombre d’un doute (11), en dépit des nuances apportées par son auteur dans son fameux discours du 7 juin 1933 (12).

Donc une constitution hiérarchique de l’Europe — la forme n’est pas précisée, Super Conseil, ou simplement organe diplomatique, un peu comme l’ancienne Conférence des Ambassadeurs ? Mais ce pouvoir que Mussolini veut voir les principales Puissances s’accorder, il entend qu’elles l’exercent dans un certain sens : ce sens c’est la revision des traités. Cette idée le hante. Avant la marche sur Rome ne s’écriait-il pas, de son banc de député : « O una revizione degli trattati, o una nuova guerra ?»> Et dans son premier discours ministériel n’y a-t-il pas fait allusion ?

Attitude étrange de la part de la puissance qui a tiré le plus grand bénéfice de la guerre ! Mais M. Mussolini prépare les voies à toute une politique danubienne (L’axe Rome-Berlin y a porté le point final). Après coup on a voulu aussi voiler les intentions premières, on a mis en avant l’article 10 du Pacte de la S.D.N. sur le même plan que l’Article 19 (Sans voir que dans un tel contexte hiérarchique et « directorial» on aurait abouti à la garantie unilatérale). Mais l’attitude de la presse italienne est là pour nous démontrer que l’objectif poursuivi par M. Mussolini dans toute cette affaire, c’est la revision des Traités (13). Au surplus la proclamation du Grand Conseil Fasciste qui a provoqué le Pacte à Quatre ne nous laisserait aucun doute si nous en avions encore. ,

Il n’est pas dans notre intention de relater le détail des négociations du Pacte à Quatre, et son évolution de rédaction

(10) Voir les réactions de certains hommes d’état dans Demorgn ‘Danube et Adriatique, p. 163 ; Cf. aussi Coppola : Op Cp. 161 es

(11) Voir ce texte Ho Zousmann : Le Pacte à Quatre. Paris, 1934, p. 19.

(12) « Gerarchia non significa supremazia et direttorio, che insponga la propria volunta algli altri».

(3) Cf. Maurice Pernot : « L'Italie et la Société de Nati velle, 16 décembre 1933. M

en rédaction. Ce travail a été fort bien fait en Italie par M. Salata, dans un ouvrage que nous avons plusieurs fois cité et en France par M. Zousmann (14). Contentons-nous d’esquisser brièvement la « courbe» de ce Pacte à Quatre. Elle part de la proclamation du Grand Conseil Faciste du 8 avril 1931. Voici en gros Ce que préconisait ce dernier : « La réforme devait consister à rompre les rapports établis entre le Pacte et les Traités de Paix de 1919, à modifier la procédure trop peu souple et trop compliquée des organes de la Société des Nations et, enfin, à limiter l'influence des petits Etats. Simultanément la presse italienne préconisa une modification de l’organisation en vertu de laquelle l’Assemblée de la Société des Nations serait remplacée par un Grand Conseil qui, par sa composition, correspondrait à peu près au Conseil d’aujourd’hui. A côté de lui, il y aurait un Conseil plus restreint qui serait formé par les grandes Puissances » (15).

Le texte élaboré par M. Mussolini à la Rocca del Caminato est déjà très loin d’être si explicite et d'indiquer des buts aussi susceptibles d’effrayer l’Europe. Sur ces entrefaites M. Mac Donald et sir Eric Simon débarquent à Rome — Si nous en croyons M. Demorgny (16), la Grande-Bretagne allait dans la voie tracée par M. Mussolini et on se demande si elle ne réservait pas simplement à la France le soin de freiner. Des précisions d'ajustement des Traités ne laissaient pas d’être inquiétantes dans un tel contexte hiérarchique. Mais ici deux faits nouveaux se présentent : la réaction de certaines Puissances, la réaction française.

Réaction de certaines Puissances : tout d’abord la Petite Entente, mais surtout la Pologne que ce projet de Pacte blesse à deux titres : la revision des traités la menace, comme elle menace la Petite Entente, ensuite Ia Pologne. prétend être une grande Puissance et ne veut pas être écartée des délibérations du Directoire européen. Or Pologne et Petite Entente sont les alliés de la France. La France ne peut donc accéder à un Pacte qui les inquiète à ce point.

Dès lors la France biaise. Ne voulant ni accepter, ni rejeter l’offre de M. Mussolini, elle essaie de la limiter « Les grand traits de notre négociation, déclare M. Paul-Boncour à la tribune de

(14) Zousmann : Le Pacte à Quatre. Paris, 134. (15) "Baron de Freytag-Loringhoven : Volkerbünd (Allemand), 15 déc. 1933. (16) Op. cit., p. 159.

la Chambre le 7 avril 1933, ont été arrêtées hier en Conseil des Ministres : affirmation de notre désir de saisir la proposition faite par le Gouvernement italien d’assurer la collaboration des grandes Puissances occidentales voisines, membres permanents de la Société des Nations, signataires des accords de Locarno, pour traiter des questions qui les intéressent, et non pas des questions qui intéressent les autres Puissances et dont cellesci restent juges, en vue de préparer les procédures et les adaptations qui peuvent rendre efficaces tous les articles du Pacte et non pas seulement un seul, choisi arbitrairement entre tous » (17). |

C’est ainsi qu’on en arrive au Pacte tel qu’il fut signé le 7 juin 1933. Pacte amenuisé… Pourtant s’il n’est plus à proprement parler un projet de Réforme de la Société des Nations (sur ce point il a été si bien limé et rogné par les négociations diplomatiques), il conserve une virulence politique et la France en paie les frais. Communiqué de la Petite Entente, mais surtout protestation de la Pologne le 9 juin 1933... (18). Le mécontentement polonais rapproche cet Etat de l’Allemagne en dépit des efforts de la France, et des discours prononcés à la Chambre par MM. Bergery, Blum, Franklin-Bouillon, Herriot. C’est une histoire qui n’est pas encore tout à fait finie.

Ainsi fut «enterré» le Pacte à Quatre. Une manifestation juridiquement platonique, mais dont pourtant certains pays s'inquiètent : c’est tout. Ses inconvénients politiques firent qu’on accentua le silence autour de lui.

Mais si le traité signé à Rome le 7 juin 1933 n’a eu ni portée, ni signification, il s’en faut de beaucoup que l’idée de syndicat des grandes Puissances, de club de la paix soit morte. En effet, le monde en face de lui n’a que trois hypothèses : où s’organiser dans une Société des Nations fermement constituée, quelle que soit par ailleurs sa forme ; ou être divisé, déchiré entre les rivalités des Puissances, un certain équilibre dans la tension empêchant seule la guerre d’éclater ; enfin on peut imaginer que les principales puissances s'entendent pour gouverner le

(17) J. O. français, 7 avril 1933. Débats Parlementaires.

(18) Cf. Demorgny : Danube et Adriatique en 1935. Paris, Edition -de l’Etat Moderne, p. 21-22,

monde. Entente pleine de dangers. C’est entre elles que se manifestent les principaux antagonismes, et elles risquent trop de ne réaliser leur union que «sur le dos» des Puissances plus faibles. Au système d’équilibre dans la tension peut succéder un régime de co-partage. C’est ce qui justifiait la présence de quatre représentants des Puissances à intérêts limités au Conseil, à la fois comme contrôle et comme garantie, Mais si la réalisation d’une Société des Nations s’avère impossible, il est naturel que, dans la crainte de voir éclater des guerres, ou simplement régner cet équilibre de tension si onéreux pour tous les peuples, on tâche de rapprocher les grandes Puissances, et qu’on compte sur leur accord pour pacifier le monde. Voici pourquoi on voit sans cesse reparaître l’idée de Pacte à Quatre, de Directoire Européen, de Club de la Paix. Et pas seulement en Italie et en Allemagne (19). Mais les craintes suscitées par une telle idée sont toujours aussi vives (20). Plus vives que jamais depuis l'affaire d’Ethiopie et la Constitution de l’Axe Rome-Berlin.

Cette citation trouvée dans un périodique étranger donne bien le ton de ces sortes de protestations : « Le sens du Pacte à Quatre autrefois recommandé par Mussolini consistait en la garantie mutuelle des arrières et des flancs pour faciliter ainsi l'agression contre les pays restés en dehors du Pacte. On peut être sûr, si ce Pacte à Quatre avait été réalisé, qu'Hitler et Mussolini s’en fussent servis pour leurs but agressifs ».

(19) Pour la réviviscence de l’idée du Pacte à Quatre en Italie voir le Temps, 12 et 18 juillet 1936 ; Cf. l’article de Giuseppe de Michelis : L’autarchie Economique, Esprit International, 1934, p. 347 ; Son succès en Allemagne voir le Volkerbünd du 15 déc. 33 (allemand), article du Bon de Freytag-Loringhoven ; et dans le Berliner Tageblatt du 25 avril 1936, l’article de Scheffer intitulé « Et la Société des Nations ? >».

(20) Voir comme typique un article de l’Algemeen Handelsblad (Pays-Bas) du 8 novembre 1936. ‘