CHAPITRE IV

Le Pacte est absolument silencieux sur les rapports respectifs du Conseil et de l’Assemblée. Il ne pose aucun principe de subordination, ni même de coordination entre eux. L’Article 3 parlant de l’Assemblée, l'Article 4 parlant du Conseil ne règlent rien quant à leurs compétences réciproques. L’Article 3, alinéa 3 déclare : L'Assemblée connaît de toute question qui rentre (1) dans la sphère d'activité de la Société ou qui affecte la paix du Monde.

L’Article 4, alinéa 4 affirme à son tour : Le Conseil connaît de toutes questions rentrant dans la sphère d'activité de la Société ou affectant la paix du monde. Il était impossible de moins délimiter leur position respective.

En vain à la première session M. Politis prétendit-il voir dans le fait que le Pacte cite toujours l’Assemblée avant le Conseil (2) une subordination de celui-ci à celle-là. Il prétendit en déduire, en particulier, que pendant les sessions de l’Assemblée, le Conseil ne devrait pas prendre l'initiative dans les cas relevant de la compétence commune des organes. Ce n’est pas qu’il ait à proprement parler nié l'égalité de ces organismes, mais il estimait que, si complète que soit l'égalité, il y a encore une hiérarchie, il y a un primus inter pares.

C’est à propos de cette opinion de M. Politis que le doyen Larnaude écrivait : « Il y a longtemps que l'interprétation juridique sérieuse a mis de côté ces arguments tirés de la place d’un mot, d’un membre de phrase ou d’une virgule, chers à la

(1) Observer le français défectueux de cétte rédaction. (2) A. 1920, P. p. 291 sqq.

scholastique. On ne résoud pas des questions de principe par des règles grammaticales » (3).

En tout cas à l’Assemblée même M. Viviani répondit à M. Politis, en s’appuyant sur l’article 15 qui semble au contraire donner une certaine prépondérance au Conseil.

La délimitation des compétences respectives du Conseil et de l’Assemblée fit l’objet d’un gros effort de la première Assemblée. Elle avait d’ailleurs été précédée dans cette voie par le Conseil. Nous n’entrerons pas dans le détail de ces travaux, car en fait ils n’aboutirent pas (4). Et on devait en arriver à 1921, comme par un accord tacite, à une attitude transactionnelle qui répond très bien à l’égalité des deux organismes, telle que la pose la lettre du Pacte, sinon aux intentions de ses rédacteurs (5). Voici comment M. Jean Ray la formule : « Dans une question où les deux corps sont également compétents, c’est le premier saisi qui se trouve en fait compétent ». Et M. Jean Ray ajoute : « Sauf quelques réserves, l’autre s’abstiendra désormais d'intervenir, car en intervenant il assumerait une sorte d'appel par rapport au premier. Il se trouvera que, par suite de la plus grande fréquence des réunions du Conseil, ce sera ce dernier qui verra sa compétence de fait élargie par l’application de la règle ; mais celle-ci est en droit la même pour les deux corps, et nous verrons qu’elle a joué parfois au profit de l'Assemblée (6).

Cette règle consacre donc la parfaite égalité des deux organes de la Société avec une certaine prépondérance de fait du Conseil qui se réunit plus souvent, trois ou quatre fois par an suivant les époques, sans compter les sessions extraordinaires. Cette prééminence devait se trouver soulignée pendant les premières années de la Société par le fait que les traités de Paix conféraient au Conseil des attributions politiques souvent considérables pour leur exécution, alors que dans aucune de leurs dispositions ils ne faisaient allusion à l’Assemblée. Enfin la règle de l'unanimité si gênant dans un corps aussi nombreux que

(3) Larnav : La Société des Nations depuis 1920. Paris, 1921, cité par Milenko Militch : Les Attributions communes et les rapports du Conseil et de l’Assemblée. Paris, 1929, p. 282.

(4) Cf. 1° Rapport du Secrétaire Général : A. 1920, C. I, pp. 90 sqq.

2° Rapport Balfour : A. 1920, C. I, p. 93 sqq.

3° Rapport Viviani-Rowell : A. 1920, C. I, p. 93 sqq.

45 Discussion à l’Assemblée : A. 1920, P., p. 282 sqaq. (5) Miller, p. 1.612, cité par Jean Ray : Commentaire, p. 145. (6) Id., ibid,

l’Assemblée a fait du Conseil un organe plus rapide et plus souple auquel il peut être plus intéressant de recourir.

Egalité entre les organismes avec léger dénivellement du côté du Conseil... Cette situation ne devait pas manquer de soulever des critiques. Un double courant démocratique allait jouer contre elle. Courant en faveur d’un égalitarisme des Etats, le Conseil avec la présence de ses membres permanents répondant à une certaine conception hiérarchique on voulait diminuer son influence. Courant « parlementariste », si j’ose dire, qui par une assimilation inexacte des rapports du Conseil et de l’Assemblée aux rapports du législatif et de l’exécutif, tend à subordonner le Conseil à l’Assemblée. Tout ceci va être l’objet de notre étude.

$ 1. — La lutte autour du contrôle de l’Assemblée

sur le Conseil

Cette «démocratisation » s’est manïifestée dans la pratique de deux manières : l'établissement d’un contrôle de l’Assemblée sur le Conseil d’une part et d’autre part un abandon par le Conseil de certaines de ses prérogatives. Il est curieux de constater que ces deux processus n’ont pas joué d’une manière absolument simultanée, mais que l’établissement du contrôle représente une première phase, tandis que la période des abandons, moins précise, n’est venue qu'après. On peut voir dans ce développement une déformation du principe démocratique. C’est en effet dans le contrôle des autorités que réside la véritable démocratie et non pas dans je ne sais quel caractère collégial de ces autorités ou dans une confusion des compétences. N’est-on pas passé du plan de la démocratie à celui de la démagogie ?

a) Contrôle général même sur les attributions propres du Conseil

Voyons donc d’abord la rupture de l'égalité, ou les tentatives de rupture de l'égalité entre l'Assemblée et le Conseil, par l'établissement d’un contrôle de celle-là sur celui-ci. L’effort le plus « révolutionnaire » par rapport à la lettre du Pacte fut sans doute la prétention exprimée à certaines époques d’établir un Contrôle Général de l’Assemblée sur les actes et décisions

du Conseil, y compris sur ceux découlant de ses attributions propres. De là à ne lui reconnaître que des attributions déléguées, il n’y aurait eu qu’un pas. Pourtant en 1920 la question fut posée d’un contrôle général de l’Assemblée sur le Conseil. C’est ce à quoi eussent sans doute abouti les propositions de Lord Robert Cecil à la première Assemblée, encore qu’elles ne soient pas très claires. Selon le délégué de l'Afrique du Sud, il fallait que « toute question, qu’elle relève de la compétence générale du Conseil ou de la compétence générale de la Société puisse être examinée, discutée et adoptée à l’Assemblée » (7). Le représentant de la France, M. Viviani, se retrancha derrière la lettre du Pacte et la rédaction identique des Art. 3, alinéa 3 et 4, alinéa 4. L'Assemblée ne suivit pas Lord Robert Cecil.

Mais si sur le plan de la Société l’intauration d’un contrôle de l’Assemblée sur le Conseil y compris dans l’exercice de ses propres prérogatives n’a pas abouti, il s’en faut de beaucoup que les auteurs aient abandonné cette idée. Sitôt après la signature du Pacte nous voyons, dans le rapport Alvarez à l’Institut de Droit International, plusieurs internationalistes préconiser ce contrôle et cette compétence générale de l’Assemblée. Pour eux, le Conseil ne peut avoir que des attributions déléguées de l’Assemblée (8).

Pourtant aujourd’hui la question ne semble plus être d’actualité, peut-être par suite de la nouvelle prépondérance de l’Assemblée, peut-être par suite de la composition « démocratique » du Conseil. Dans l’opinion nous ne voyons guère que l'Association Autrichienne pour la Société des Nations tenir un peu nettement à une suprématie générale de l’Assemblée. (Nous verrons pourtant plus en détail certains désirs de contrôle.) Cette sorte de relâchement de l’opinion explique que les communications gouvernementales sur la mise en œuvre des principes du Pacte soient aussi sobres de suggestions sur les rapports du Conseil et de l’Assemblée. La seule proposition vraiment nette émane de la minuscule république de Panama, selon qui les résolutions du Conseil doivent pouvoir être révoquées par le vote des deux tiers des Etats Membres réunis en Assemblée, à condition qu’un Etat quelconque fasse savoir au Conseil, dans les

(8) Avec des nuances diverses : De la Barra, Asser, De Taube, Di Calboli, Niemeyer : Rapport critique sur le Pacte de la Société des Nations, par Alejandro Alvarez, p. 27-28,

dix jours suivants, qu’il demandera la révocation à la prochaine Assemblée (9).

Il est une certaine tendance qui pourrait amener cette rupture générale de l’égalité en faveur de l’Assemblée, une fausse assimilation du Conseil à l’organe exécutif d’une Constitution interne, et la même assimilation de l’Assemblée à un Corps législatif. Tendance séduisante pour l’esprit, mais il est à remarquer que, contrairement à certains projets, le Pacte ne qualifie jamais le Conseil d’ « exécutif », et les prérogatives qu’il lui attribue, en matière judiciaire ou arbitrale, suffisent à attester que toute assimilation à l’exécutif est fausse. C’est une perspective qu’il ne faut jamais perdre de vue : le Pacte donne lieu à des situations originales, à des institutions nouvelles, au sujet desquelles on ne peut raisonner valablement par analogie au droit interne ou même au droit international antérieur. M. Elès le souligne dans son ouvrage sur l’unanimité dans la Société : « La situation juridique réciproque du Conseil et de l’Assemblée est toute particulière et sans analogie dans le droit interne ou international » (10). Le danger d’une confusion avec les principes constitutionnels de la démocratie parlementaire sont d'autant plus graves que dans bien des dispositions le règlement du Conseil et de l’Assemblée ne sont inspiré de leur pratique.

b) Problème des attributions concurrentes de l'Assemblée et du Conseil

La règle coutumière qui tranche la compétence respective du Conseil et de l’Assemblée en cas d’attributions concurrentes peut s’énoncer « dans une question où les deux corps ont également compétence, c’est le premier saisi qui se trouve en fait compétent ». Règle qui répond parfaitement à leur égalité. Ce n’est pas qu’on n’aie pas dès le début tendu à assurer, au moins dans ce domaine, la prépondérance de l’Assemblée. Vous voyons la première offensive lors de la discussion du rapport Viviani- Rowell. Il était dit en effet dans ce rapport que l’Assemblée « n’avait aucun pouvoir de réformation et de modification sur une décision qui relève de la compétence exclusive du Con-

Na Georges Elès : Le principe de l’Unanimité dans la Société des Nations, p. 68.

seil >». N’était-ce point dire a contrario qu’elle a un pouvoir de modification sur ce qui relève de la compétence « exclusive » du Conseil ? Surtout qu’une seconde phrase stipulait : « Même respect est dû par le Conseil aux décisions de l’Assemblée ». La distinction de la compétence exclusive n’est pas faite. En confrontant ces deux textes on devait conclure que l’Assemblée a un pouvoir de modification et de révision sur les décisions du Conseil, droit que le Conseil n’aurait pas sur celles de l’Assemblée, l'égalité était rompue.

C’est M. Politis (11) qui mit en lumière les dangers de cette rédaction. Elle fut pourtant soutenue par le Canada (12) tandis que la Suisse (13), adoptant une attitude transactionnelle, s’opposait à l’effacement du mot « exclusive » de peur qu’on ait l'air de tourner la question en faveur du Conseil.

M. Viviani réussit à combattre les arguments canadiens et suisses, montrant les dangers pour l’Assemblée elle-même, de la position canadienne (14). Finalement on s’entendit sur la suppression de cet alinéa du rapport Viviani-Rowell (15).

La question allait se présenter dans les faits à propos du

différend Lithuano-Polonais. A deux reprises la Lithuanie

essaya de substituer l’action de l’Assemblée à celle du Conseil. Une première fois en 1922, elle essaya de faire nommer par l'Assemblée une Commission d'enquête (16). Celle-ci ne la suivit pas et sur l’invitation de Lord Robert Cecil y substitua la suggestion au Conseil d'employer une Commission. Mais c’est en 1923 que devait se poser le problème le plus grave. Le Conseil ayant établi une zone neutre entre la Lithuanie et la Pologne, puis ayant partagé cette zone d’une manière que la Lithuanie trouva inacceptable, celle-ci lui présenta le 8 Mars 1923 une demande de sollicitation d’avis consultatif portant sur les deux

(A) AM 920P;;1p.2298;:

(LI) AE 020 °P>-p: 299;

(14) «Si vous donnez à l’Assemblée le droit de réformer ce qu’aura fait le Conseil, faites bien attention au fait que le Conseil aura la même faculté. Et alors ? l’Assemblée siège ici une vingtaine de jours ou un mois, pendant ce temps vous abordez des questions de compétence générale, mais comme vous ne restez ici que pendant un mois, vous ne les avez probablement pas résolues. Puis vous partez. Mais le Conseil reste, lui, et vous allez lui remettre le droit de modifier ce que vous aurez fait dans l’intérêt général. Ce sera de l’anarchie. Pendant un mois l’Assemblée aura passé son temps à traiter des questions générales dans sa compétence, à modifier ou à ratifier ce qu’aura fait le Conseil, et pendant onze mois, en dehors de vos sessions, le Conseil aura le même droit sur les décisions de l’Assemblée ». A. 1920, P., p. 298.

5) A. 1920, P., pp. 300-303.

(16) A. 1922, C. VI, p. 52 sqq ; P., p. 192-93.

points suivants : Le Conseil a-t-il le droit de faire aux parties des recommandations sur les questions incidentes qui n’ont pas été portées expressément devant lui ? 2° Quels sont les effets légaux d’une recommandation du Conseïl qui n’a pas été acceptée par une des parties ?

Le Conseil repoussa la requête lithuanienne (17). N’abandonnant pas la partie, la Lithuanie porta la question à l’ordre du jour de la quatrième Assemblée, et lui demanda de saisir la Cour pour un Avis Consultatif sur la compétence du Conseil. La sixième Commission saisie décida de consulter la première sur le point de savoir « s’il est possible que l’Assemblée reprenne un débat engagé précédemment devant le Conseil et clos par les conclusions d’un rapport formellement adoptées par le Conseil » (18). La réponse fut préparée par une Sous-Commission de juristes : « La Commission est d’avis que, quoique l’Assemblée ne puisse pas se saisir d’une question dont la solution est pendante devant le Conseil, si la question de compétence juridique surgit à propos du contenu du rapport rédigé par le Conseil, ce point ne constitue pas une question réservée au Conseil, et que l’Assemblée peut être compétente pour en référer à la Cour si elle le juge utile » (19). Cette opinion fut très vivement combattue par le délégué français, M. Joseph Barthélémy, soutenu par M. Rolin (Belgique), tandis que les délégués de l’Empire Britannique, de l’Italie (M. Scialoja). du Chili et de la Lithuanie soutenaient la règle posée par la Sous-Commission. M. Barthélémy fit très justement remarquer que soumettre la compétence du Conseil à l’appréciation de l’Assemblée, c’est soumettre celui-ci à celle-là (20). M. Politis se plaçant sur un terrain plus immédiatement pratique montra les inconvénients que présenterait dans le conflit actuel la solution de la Sous-Commission, mais réserva le pouvoir de l’Assemblée de statuer sur la compétence du Conseil. en faisant un attribut essentiel de son « contrôle ». C’est cette idée qui prévalut à la première Commission par vingt et une voix contre six (21). En fin de Compie la demande Lithuanienne n’eut pas de suite.

La question ne semble pas s’être soulevée de nouveau à la Société, au moins d’une facon aussi précise. Mais si un con-

trôle général du Conseil par l’Assemblée, soit sur toutes les attributions du Conseil, soit simplement sur les attributions concurrentes, ne s’est pas instauré, un certain contrôle démocratique a pu s'établir par trois moyens : le rapport annuel du Conseil à l’Assemblée, les finances de la Société, et, en principe, l'augmentation du nombre des Membres non permanents.

c) Le Rapport Annuel

C’est le rapport Balfour qui le premier pose l’utilité d’un rapport annuel du Conseil à l’Assemblée (22). Le rapport Viviani-Rowell reprend cette proposition sous une forme laconique : « Le Conseil présentera chaque année à l’Assemblée un rapport sur l’œuvre accomplie » (23). La première Assemblée devait faire sienne dans ses termes mêmes la règle énoncée (24).

C'était, semble-t-il, instaurer un contrôle de l’Assemblée sur la gestion générale du Conseil. Mais ici la pratique allait assurer la liberté et légalité du Conseil vis-à-vis de l’Assemblée. Tout d’abord, et dès 1921, nous ne voyons plus un rapport distinct du Conseil, maïs un seul rapport à la fois pour les activités du Conseil et pour celles du Secrétariat permanent, et, comme le précise M. Jean Ray, « rédigé en fonction de ce dernier » (25). Procédé assez curieux, les activités du Conseil et celles du Secrétariat n’étant pas toujours de même nature, et en tous les cas pas du même ordre. Mais ceci prouve que déjà il ne s’agissait plus d’un contrôle sur le Conseil : simplement, on devait le dire l’année suivante (26). « d’un échange de vues générales sur les buts et les conditions de l’activité de la Société des Nations dans chaque phase de son existence ». Déjà en 1921 ce caractère nouveau du rapport soulève les protestations de M. Lafontaine (Belgique) et de M. Frangulis (Grèce). Tout au moins, pour assurer un contrôle sérieux de l’Assemblée sur ce rapport à caractère administratif et non politique, ne le soumettrait-on pas à l'examen d’une Commission ? Cette proposition de M. Motta (27) n’emporta pas l’agrément de l’Assemblée. M. Hymans, appuyé par Lord Robert Cecil, suggéra l'opportunité qu’il pour-

(22) A. 1920, C. I, p. 94 in fine.

(25) Jean Ray : Commentaire, p. 142.

(26) M. Motta (Suisse) : A. 1922, P., p. 55.

(27) PA 1921%P p.937.

rait y avoir à examiner le rapport en séance plénière pendant que les Commissions délibèreraient sur le travail de PAssemblée (28). Toujours pour assurer le contrôle de l’Assemblée, M. Edwards (Chili) fit une proposition : La discussion question par question du rapport (29). Cette proposition rencontra l’opposition de Lord Robert Cecil (30) qui s’éleva contre « une méthode qui amènerait peut-être l’Assemblée à revoir en détail les actes du Conseil ». C’est l’opinion de Lord Robert Cecil qui prévalut. Dès lors on peut dire que la discussion du rapport ne fut plus qu’un « échange de vues générales » sur l’activité de la Société, et il est à remarquer que cette discussion annuelle qui jusqu'ici s’appelait « Discussion du rapport sur l’œuvre du Conseil et du Secrétariat » s’intitule à partir de 1929 « Rapport sur l’œuvre accomplie par la Société des Nations depuis la dernière session de l’Assemblée » (31). Et c’est bien à cette dernière dénomination que correspond la substance des discours, qui tendent d’ailleurs à sombrer de plus en plus dans les généralités politiques, laissant absolument de côté le contrôle de l’œuvre du Conseil.

Cette idée du contrôle du Conseil par l’Assemblée grâce au rapport annuel ne semble pas intéresser beaucoup les gouvernements aujourd’hui. Par contre elle éveille un certain intérêt parmi les auteurs et dans les opinions : M. Georges Scelle surtout s’est prononcé nettement dans ce sens (32), et à sa suite les fédérations française et autrichienne des Associations pour la Société des Nations.

d) Le contrôle par les finances

Dans l’histoire constitutionnelle des nations, la faille par laquelle ont pénétré les principes démocratiques, c’est la discussion du budget. Il est assez intéressant de remarquer qu’il en est ainsi dans la Société internationale. La coutume s’est établie de la supériorité de l’Assemblée en matière financière, et c’est sans doute la plus solide assise démocratique de la Société. La nouvelle rédaction de l’Article 6, alinéa 5, entrée en vigueur le 13 août 1924, consacre expressément cette supériorité.

(32) Georges celle : « Essai sur la crise de la Société des Nations et ses remèdes ». Esprit International, 1934, p. 174,

L’alinéa 5 de l'article 6 était, au dire de M. Jean Ray, l’un des plus mal établis du Pacte (33) : Les dépenses du Secrétariat sont supportées par les Membres de la Société dans la proportion établie pour le Bureau International de l'Union Postale universelle. Or l'Union Postale Universelle est un bureau relativement restreint, ses dépenses sont modiques. La proportion de ses contributions, transportée sur le plan budgétaire de la Société, donait des résultats non seulement déplorables mais injustes. Selon un rapport de M. Quinones de Léon (Espagne) (34), « Le système de l’Union Postale Universelle offre de sérieux inconvénients d’adaptation, au nombre desquels on peut signaler dès maintenant les suivants : 1° Un grand nombre des Etats énumérés dans la liste de l’Union Postale Universelle ne sont pas encore Membres de la Société des Nations ; 2° La superficie territoriale de divers pays qui figurent sur cette liste a diminué considérablement ; 3° L’importante différence qu’il y aura entre les petits frais annuels de l’Union Postale Universelle et ceux que les Membres de la Société des Nations auront à supporter fait prévoir que l’opinion publique serait surprise que l’on exigeât une même contribution de pays dont les ressources et les richesses sont très différentes ».

La réforme fut effectuée et elle n’aurait pas de notre point de vue un intérêt capital, si elle n’avait pas consacré dans le Pacte la prédominance budgétaire de l’Assemblée. Dès 1920 une Résolution prévoyait la préparation du budget par le Secrétaire Général, son approbation par le Conseil, la décision définitive par l’Assemblée (35). L’année suivante le Gouvernement néerlandais devait proposer que le principe figurât dans le Pacte (36). Voici la forme qu’il devait donner à son projet d’amendement qui eût été l’article 6 bis « 1° Les dépenses de la Société des Nations sont supportées par les Membres de la Société dans la proportion établie par le règlement des finances adopté par l’Assemblée ; 2° L’Assemblée arrête le budget annuel et règle la comptabilité ». C’est en fait un amendement très proche de celui qui fut voté par l’Assemblée de 1921 et entra en vigueur en 1924 : Les dépenses de la Société seront supportées par les Membres de la Société dans la proportion décidée par l'Assemblée. Remarquons qu’il n’est plus question comme en 1920 du contrôle du Conseil sur les prévisions budgétaires. C’est qu’en

(33) Jean Ray : Commentaire, p. 254.

(34) J. O., 1920, p. 182 sqq.

effet le rôle du Conseil en matière financière ne cesse pas de décroître : par la disparition de son droit d’examen ; par le rôle de plus en plus important de la Commission de contrôle émanée de l’Assemblée. “+.

Quand on préparait l'amendement de 1921, le droit d’examen du Conseil, et même plus un monopole du droit d’initiative en matière financière, fit l’objet d’une proposition favorable du Japon (37). M. Adatci eût voulu qu’on insérât à la fin de l'alinéa « sur la proposition du Conseil ». Cette proposition fut repoussée et c’est comme le point de départ d’une perte d’influence du Conseil : si aujourd’hui encore le budget est soumis à l'examen du Conseil, ce n’est plus qu’une formalité, et un rapport de M. Titulesco en 1927 devait expressément consacrer cet abandon (38). Enfin en Juin 1928 le Secrétaire Général s’éleva contre une proposition de M. Scialoja tendant à réduire les prévisions budgétaires de 1929 (39). Nous sommes loin du monopole d'initiative du Conseil, mais nous sommes loin aussi de son droit de contrôle.

Ce droit que peu à peu nt le Conseil se trouva exercé en fait par une Commission émanée de l’Assemblée : la Commisssion de Contrôle. Il est vrai que celle-ci fut pendant longtemps nommée par le Conseil, mais, outre que ses Membres ne pouvaient pas être choisis parmi les Etats représentés au Conseil, depuis 1928 c’est l’Assemblée (en fait la IVe Commission) qui procède à cette désignation. Progrès encore des prérogatives de l’Assemblée, puisqu’en 1921 la délégation Néo-Zélandaise n’avait pu obtenir cette réforme (40).

e) Augmentation du nombre des Membres non permanents du Conseil

Nous en arrivons à l’augmentation du nombre des Membres non-permanents du Conseil. Théoriquement celle-ci devait permettre un contrôle plus strict de l’Assemblée sur le Conseil. Ne réalise-t-elle pas une véritable invasion du Conseil par l’Assemblée ? Pourtant nous avons les plus graves doutes, et ils sont

(85) A. 1920, P., p. 270 sqq.

(37) A. 1921, C. IV, p. 155 sqq.

(39) J. O., 1928, p. 955 sqq.

(40) A. 1921, C. V, p. 50 sqq.

fondés sur une expérience de dix ans. Nous l’avons déjà dit, la présence des dix Membres élus au Conseil ne fait que permettre les « apartés » des grandes Puissances (41). Si on examine cette réforme sous l’angle des rapports du Conseil et de l’Assemblée, l’espèce de confusion entre la nature des deux organismes, qu’elle crée, n’est pas de nature à augmenter le contrôle de l’Assemblée. Les initiatives du Conseil, n’apparaissant plus aussi hiérarchiques dans leurs caractères, risquent de ne plus soulever les mêmes réactions à l’Assemblée. Elle délègue davantage ses fonctions, mais elle risque de se désintéresser de l’usage fait de sa délégation. Suppositions difficiles à vérifier. On est en plein dans les contingences politiques. Pourtant il est un nouvel élément de contrôle «entre les mains de l’Assemblée qui en cas de crise peut être capital : si je ne craignais d’avoir l’air de comparer le rapport des deux organismes génevois à ceux de l’exécutif et du législatif dans l’ordre interne, je dirais qu’elle peut « renverser le Ministère ». Elle peut renouveler d’un bloc tous les Membres non permanents du Conseil et substituer une nouvelle majorité à l’ancienne.

. Sans doute une telle faculté ne sera-t-elle que très rarement exercée. Elle suppose des circonstances politiques particulières qui ont peu de chance de se faire jour. Ce texte a eu surtout pour but de manifester que l’Assemblée n’avait rien perdu des droits que lui conférait l’ancien alinéa 1” de l’Article 4 (42). C’est une sorte de contre partie à la règle de l’élection pour trois ans, qui fait échapper le Conseil, au moins en partie, à la sanction électorale de l’Assemblée.

Mais l’entrave la plus grande au contrôle de l’Assemblée sur le Conseil par les Membres élus vient sans doute de l’introduction du système régional dans la répartition des sièges nonpermanents. C’était une controverse de savoir si les Membres élus représentaient l’Assemblée ou bien leurs propres Gouvernements. La question est tranchée dans ce dernier sens. C’est ce contre quoi protestèrent en 1926 le délégué de l'Irlande, M. Fitzgerald (43) et le délégué du Canada, sir George Forster (44). Notons que pour d’autres raisons le Japon à la même époque

(41) Il n’est que de voir les plaintes de la Suède (A. 1927, P., p. 46 des Pays-Bas (A. 1927, P., p. 39), et du Paraguay (A. 1927, P., p. 57) à l’Assemblée de 1927.

soulevait la même protestation (45). C’est d’ailleurs toute la libre désignation des Membres du Conseil par l'Assemblée qui est entravée, en dépit des termes de l’article 4 alinéa 1”. Des règles sont posées, l’Assemblée n’a plus qu’un choix restreint. On la verra ne pas pouvoir élire certains membres, les « non groupés », au point qu’il faudra une fois de plus élargir le Conseil ! Il faut regarder les choses en face : le régionalisme dans ce domaine, c’est la substitution du contrôle du groupement de fait, système politique en formation, au contrôle de l’Assemblée. Ce n’est pas que nous blâmions cette substitution, nous nous contentons d’en voir les effets et de les enregistrer.

$ 2. — L’effacement du Conseil

Sauf du point de vue financier le contrôle de l’Assemblée sur le Conseil a été en déclinant. Mais par une curieuse contrepartie, les prérogatives de l’Assemblée vont s’enfler aux dépens du Conseil. On dirait que n’ayant pu établir une vraie démocratie dans les rapports du Conseil et de l’Assemblée, une certaine démagogie ne pouvait pas ne pas s’en suivre. C’est ce qui s’est produit dans une seconde époque des rapports du Conseil et de l’Assemblée. Est-ce parce que le Conseil se Parlementarise ? Parce qu’il devient une Assemblée au petit pied ? Une réunion soumise à toutes les fluctuations de l’opinion ? N’est-ce point le résultat d’une certaine frayeur des petites Puissances qui ne sentent plus les grands Etats vraiment contrôlés par un Conseil trop nombreux ? L’Assemblée semble prendre le premier rang depuis quelques années. Un Conseil très large et où les Etats secondaires ont la majorité apparaît un peu comme une simple permanence. C’est une impression générale, un peu difficile à préciser, mais dont nous allons pouvoir donner un certain nombre d’exemples.

Pendant ses premières années la Société avait victorieusement résisté à ce courant. C’est ainsi qu’elle avait repoussé une proposition de M. Politis selon laquelle « au cours des sessions de l’Assemblée, le Conseil ne commencera pas l’examen d’une affaire rentrant dans la compétence Générale des deux

organes de la Société sans en référer au préalable à l’Assemblée » (46). C’est ainsi qu'elle s'était opposée au désaisissement du Conseil en faveur de l’Assemblée (47).

Or nous sommes de l’avis de M. Jean Ray quand ii sembie déceler dans les années 1932-1933 une sorte d’effacement du Conseil devant Assemblée (48). Effacement dont il donne comme un symptôme le conflit sino-japonais, à côté d’ailleurs de certaines « expressions révélatrices », tel ce mot de M. Paul Boncour : « La grande expression de la Société des Nations qui s'appelle l'Assemblée », ou encore le mot dé M. Lester (Irlande): « L’organe suprême de la Société, c’est-à-dire l’Assemblée » (49). Nous ne ferons que donner quelques exemples de ce développement de PAssemblée. C’est le Conseil qui nomme le Secrétaire Général, et celui-ci désigne ses collaborateurs. En 1932, sous l'impulsion de M. Hambro GE) (50), l’Assemblée n ’observa pas cette règle et prétendit s’immiscer dans la nomination des collaborateurs du Secrétaire Général : Malgré les objections de celui-ci elle demanda, par le détour d’un vote, la suppression des Sous-Secrétaires Généraux (51). Elle alla plus loin et à la suggestion de M. Garay (Panama) elle proposa une répartition géographique des places de haute direction. Nous avons vu en étudiant le Secrétariat ce qu’il faut penser d’une pareille réforme. UE

À la même époque, par le jeu de l’article 11 et de l’article 15 un certain désaisissement du Conseil au profit de l’Assemblée s’est trouvé réalisé, dans l'affaire sino-japonaise. Une fois l'Assemblée invoquée, le Conseil s’est absolument effacé, en dépit de la réserve formulée par son Président le 29 janvier 1932 (52), « que la procédure de l’article 15 ne saurait arrêter les efforts de conciliation et de prévention qu’il appartient à la Société de poursuivre en vertu de l’article 11 ».

Enfin l’Assemblée a tendu à constituer des sortes de Commissions permanentes. Le grand avantage de fait qu'avait sur elle le Conseil résidait dans la plus grande fréquence de ses réunions. Instituer des Commissions permanentes serait parer à cette iné-

(47) A. 1920, C. I, pp. 289-291.

(48) Jean Ray : Commentaire, supp. III, pp. 29-34. (49) J. O., 1932, p. 1.268.

(50) A. 1932, C. IV, p. 56 sqq.

galité, et c’est ainsi qu’on verra M. Georges Scelle demander «la permanence ou la quasi permanence des Commissions de l'Assemblée dans l’intervalle des sessions, non seulement pour affirmer son contrôle sur le Conseil, mais pour garder le contact avec le Secrétariat et pour ne pas être chaque année le grand corps invertébré et sans yeux qui a d’abord besoin de béquilles et ensuite, constamment, de guides » (53). Or l’Assemblée de 1933 a fait un pas vers la permanence des Commissions en établissant un Comité Consultatif permanent émané d’elle-même, pour suivre l’affaire de Mandchourie (54).

L'Assemblée prend, semble-t-il, une certaine prédominance sur le Conseil depuis 1932. Il sera des auteurs pour s’en réjouir : ce sont les partisans de l’Assemblée unique. L’élargissement du Conseil au point d'y faire entrer « tout ce qui compte dans l'Assemblée » (55) risque d’orienter la Société dans cette voie. En 1921, un certain nombre de personnalités internationales se prononçaient pour l’Assemblée unique. C’est ce que nous révèle le rapport Alvarez à la 17° session de l’Institut de Droit International que nous avons déjà eu souvent l’occasion de citer. MM. de la Planas Suarez, Dupuis, Blocizewski, Marshal Brower et sans doute Alvarez et Scott, sont partisans de l’Assemblée unique. On peut y joindre probablement MM. de la Barra, de Taube, Merignhac et di Calboli (56). Mais plus la plupart de ces auteurs, ce n’est pas à un idéal « démocratique » qu’ils obéissent. Simplement ils se refusent à voir dans la Société autre chose qu’un Congrès périodique. C’est ainsi que M. Blocizewski donne comme synonyme du mot « Assemblée » celui de « Conférence Diplomatique ».

La lutte entre les tendances démocratiques et les tendances hiérarchiques fut parfois vive à l’Assemblée. Plus funeste fut

(53) Georges Scelle : « Essai sur la crise de la Société des Nations et ses remèdes », p. 154.

(54) A. (Extr.) 1933, vol. IV, p. 24.

(55) Georges Scelle : op. cit., p. 161.

(56) Alejandro Alvarez : Rapport concernant l'Etude Critique du Pacte de la Société des Nations. Paris, pp. 27 à 30.

linvasion d’une certaine démagogie contre la véritable démocratie. Le système « conventionnel » est la maladie chronique ‘des régimes parlementaires, sans cesse les instruments de contrôle veulent se substituer aux organes de Gouvernement : la même évolution s’est produite dans la Société, et nous ne voyons

pas que dans les projets de réforme actuels on prétende y remédier.