ABSORPTION DE TOUTE LA VIE INTERNATIONALE PAR LA SOCIÉTÉ DES NATIONS

$ 1. — Absorption selon l'Article 23

Une des meilleures manières d’assurer son universalité serait sans doute que la Société réussit à établir une véritable collaboration technique avec les Etats non-Membres. Une Société qui présenterait des organismes techniques si perfectionnés que l'Etat qui prétendrait s’en tenir à l’écart y perdrait sûrement, une Société qui saurait par ces organismes absorber toutes les formes de la Vie Internationale aurait les plus grandes chances d'atteindre un jour à l’universalité. C’est ce qu’ont bien compris les rédacteurs du Pacte, c’est aussi le sens dans lequel la Société a su se développer.

L’activité technique de la Société des Nations a déjà une importance au point de vue de l’universalité, en dehors même des adhésions qu’elle peut lui gagner : alors que les problèmes politiques tendent à se centrer autour des problèmes européens, l’activité technique de la Société profite à tous les Etats Membres, fussent-ils les plus éloignés. On serait tenté de dire « spécialement à ceux-ci ». M. Jean Ray rapporte dans son Commentaire un certain nombre de cas où à l’Assemblée même on a tenu à souligner ce fait (1). En 1931, en particulier, M. Leroux a glorifié l’activité technique de la Société hors d’Europe (2). Ce regard, portant sur un laps de temps très court, est révélateur : « enquête sur la mortalité infantile en Argentine, au Brésil, au Chili, en Uruguay ; collaboration au Congrès sérologique de Montevideo ;-aide à la Bolivie dans la réorgani-

(1) Jean Ray : Commentaire, Supp. IL, p. 101. (2) Ibid, A 1931, P; p. 28.

sation de ses services d'hygiène, création d’un centre international d’étude de la lèpre au Brésil; voyage du Secrétaire Général en Amérique latine ; réunion à Bangkok de la Commission de la lèpre ; études sur la lèpre en Mélanésie ; travaux sur l’opium à fumer ; visite aux Indes du directeur de la section économique et financière en vue de la création d’un organisme d'étude des questions économiques ; large collaboration avec la Chine de l'Organisation de l’hygiène, de l’Organisation des communications et du transit, de l'Organisation économique et financière, de la Commission de coopération intellectuelle ; accord sur les signaux et éclairages maritimes, adopté par une conférence à laquelle ont participé les Etats-Unis, le Brésil, le Mexique; convention en vue de limiter la fabrication et de réglementer la distribution des stupéfiants, avec participation des Etats-Unis, du Brésil, du Mexique, du Hedjaz, de la Turquie, de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques ; on pourrait encore, ajoute M. Jean Ray, citer plusieurs autres conventions ou enquêtes (3).

On voit bien à travers cette énumération le cata universel de l’activité technique de la Société des Nations. Elle est encore universelle dans un autre sens du mot, cette activité embrasse tous les domaines. Il est curieux de voir comment s’est peu à peu constitué le Secrétariat. Il est devenu un véritable ministère de coopération internationale. En même temps se sont développés au sein même de la Société des organisations techniques, plus ou moins calquées sur son propre modèle Un Conseil appelé Commission permanente, une Conférence générale correspondant un peu à l’Assemblée. Le Secrétariat est en général assuré par la Section correspondante du Secrétariat de la Société.

Nous pouvons citer en premier lieu l'Organisation des Communications et du Transit qui a pour mission « d’étudier en général les mesures susceptibles d’assurer sur terre, sur mer, sur les voies d’eau navigables, et dans les airs, la liberté des communications et du transit et d’aider le Conseil à amener par voie de conciliation le règlement des litiges qui peuvent naître dans ce domaine. De même, elle s’efforce de coordonner les travaux des nombreux organismes internationaux s’occupant de ces questions » (4). Nous renvoyons aux publica-

(8) Jean Ray : ibid. 2e (4) Petit Manuel de la Société des Nations. ne. 1936, p. 183.

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tions de la Société le lecteur désireux de juger de son activité, comme d’ailleurs de celle des autres organismes techniques. Nous trouvons à côté l’organisation de l’Hygiène, avec outre son Conseil, son Comité et son Secrétariat assuré par la Section d'Hygiène du Secrétariat de la Société, son service de renseignements épidémologiques et de statistiques d’hygiène publique, son bureau d'Orient de Singapour, le Centre International de la Lèpre qui s’y trouve rattaché (5).

L'œuvre Sociale et de la Société comporte un organisme

technique : la Commission consultative par la protection de l’enfance et de la jeunesse, divisée en deux Comités : le Comité pour la Répression de la Traïte des femmes et des enfants ; le Comité de la Protection de l'Enfance (6). Il faut y joindre un Comité d’experts pour l’assistance aux étrangers indigents et l'exécution à l'étranger des obligations alimentaires. . La constitution de l'Organisation pour la Lutte contre les Stupéfiants est plus compliquée. Elle a même à plusieurs reprises soulevé des difficultés et des protestations à la Société. On y voit une Commission consultative du trafic de l’opium et un Organe de contrôle qui a pour tâche d'examiner les évaluations des besoins en stupéfiants fournies par les gouvernements et d’en établir lui-même, dans la mesure du possible, pour les pays ou territoires pour lesquels ces évaluations n’auraient pas été communiquées.

La coopération intellectuelle est l’objet d’une importante Organisation assez décentralisée, elle comprend une Commis-

(5) «L'Organisation d'Hygiène, nous dit le Petit Manuel de la Société, a pour mandat de favoriser la protection de la Santé publique par la collaboration internationale. En vertu de son statut particulier d’organisme international officiel, son rôle n’est pas d’intervenir dans les affaires intérieures des diverses nations, sauf à y être requises par elles. Son mandat consiste donc à apporter son appui aux gouvernements et aux services nationaux chargés de la protection de la santé. Elle doit favoriser leur collaboration. Ses moyens sont ceux que les gouvernements et les institutions nationales mettent à sa disposition », Ibid., p. 192.

(6) Cf. « Dans la lutte contre la traite on s’efforce d’obtenir la ratification des conventions contre la traite par le plus grand nombre possible de gouvernements. Quarante-huit Etats on! actuellement donné leur ratification ou leur adhésion à la Convention de 1921. Le Comité se préoccupe également de la suppression du système des maisons de tolérance, que l’Assemblée de 1934 a recommandée aux gouvernements des Etats Membres et non-Membres de la Société ; de l’emploi de la police féminine ; des sanctions à infliger aux souteneurs ; de la répression de la circulation des publications obcènes. Dans le domaine de la protection de l’enfance, le Comité étudie toute question concernant la jeunesse, que le Conseil et l’Assemblée croient pouvoir se prêter à une activité internationale ».

sion Internationale de coopération intellectuelle, des Comités d'experts au nombre de sept, des organes de travail (section de coopération intellectuelle du Secrétariat, Institut International de Coopération intellectuelle établi.à Paris, Institut International du Cinématographe éducatif, à Rome, et quarantedeux Commissions nationales) (7).

Nous pourrions parler aussi de la merveilleuse bibliothèque. C’est en particulier la plus riche bibliothèque juridique du monde, Elle tend à faire de Genève le grand centre des études internationales.

Mais sans doute l’activité la plus importante de la Société fut-elle son activité économique et financière. Elle est l’œuvre d’une série d’organismes : le Comité financier créé sur la recommandation de la Conférence financière internationale de Bruxelles (1920), dont on peut rapprocher la Délégation de l'or, qui déposa son rapport en 1932 ; le Comité fiscal; le Comité d'experts statisticiens. À côté du Comité financier nous trouvons le Comité Economique qui est l’organe consultatif du Conseil pour toutes les questions économiques. Ces deux Comités sont assistés par la Section financière et la Section économique du Secrétariat qui leur servent de Secrétariat.

Nous trouvons enfin la Commisison Consultative pour l’abolition de l'esclavage.

(7) «L'œuvre de coopération intellectuelle qui s’exerce dans le cadre de la Société des Nations a pour but essentiel de développer la collaboration des peuples dans tous les domaines de l’esprit, afin d’assurer leur rapprochement et leur entente. Cette activité porte principalement sur les points suivants : Etude scientifique des relations internationales (conférences annuelles) ; publication de la bibliographie internationale des traductions ; coordination des centres nationaux de documentation pédagogiques ; problème de l’enseignement des adultes et des ouvriers ; réorganisation de l’instruction publique en Chine ; enseignement à la jeunesse des buts de la Société des. Nations ainsi que des relations internationales ; échange de la jeunesse primaire, secondaire et universitaire ; révision des manuels scolaires, action internationale appelée à faire disparaître des manuels scolaires des passages nuisibles à la compréhension mutuelle des peuples ; étude des points de vue intellectuel et international des grands moyens de diffusion : presse, radiodiffusion, cinématographe ; problème de l’enseignement des adultes et des ouvriers ; problèmes éducatifs et aspects internationaux de la radiodiffusion ; étude des arts populaires ; coordination des bibliographies scientifiques et liaison permanente avec les organisations scientifiques internationales ; collaboration entre les bibliothèques nationales ou centrales ; coordination des terminologies scientifiques ainsi que lPunification de la terminologie archivistique ; collaboration entre les musées scientifiques ; le théâtre, la musique et la poésie au point de vue international ; conservation des monuments et œuvres d’art ; protection juridique internationale du droit d'auteur ; du droit du savant, du droit d’auteur des journalistes et du droit d’auteur en matière cinématographique ». Petit Manuel de la Société des Nations. Genève, 1936, pp. 199-200.

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C’est autour du texte assez vague de l’Article 23 que s’est cristallisée toute cette organisation financière sur laquelle nous aurons l’occasion de revenir. Si on y joint l'Organisation Internationale du Travail, établie en vertu du Traité de Versailles, on voit comment tous les domaines où peut s’exercer la collaboration internationale sont embrassés. C’est peu à peu que cet important édifice s’est établi. L'Organisation des communications et du transit fut décidée la première à la Conférence de Barcelone en 1921 ; puis ce fut l'Organisation de l’hygiène et celles qui ont pour fin l’œuvre sociale et humanitaire de la Société ; celles-ci furent complétées en 1924 par la constitution de la Commission pour la protection de l'Enfance et de la Jeunesse. Peu à peu toutes ces institutions se sont complétées, d’ailleurs. En 1927, on voyait se créer un centre de documentation pour les communications et le transit. En 1928 on organisait un Comité Central Permanent de l’'Opium. En 1932 s’établissait la Commission Consultative de l’esclavage. Nous n’avons voulu par cette énumération que donner une idée de toute cette création qui s’est faite sur la base de l’article 23, et qui tiend à donner à la Société des Nations le meilleur de sa

physionomie. Elle prend figure de grand office central inter-

national, auquel tous Membres et non-Membres collaborent directement ou indirectement, et qui peut rendre à tous. de grands services.

$ 2. — Absorption Ales l’Article 24

Cette organisation est complétée par un très grand nombre d’instituts autonomes contrôlés par la Société. Le principe de ce contrôle est posé par l’article 24 du Pacte. Cet article entrevoit une véritable prise en charge de toute l’activité internationale par la Société. Principe souvent critiqué. Principe dont nous devons voir dans quelle mesure il a trouvé une application pratique.

Ce principe a été parfois critiqué dans la littérature. C’est ainsi que nous voyons, dans le rapport Alvarez à l’Institut de Droit International (8) MM. Asser, Blocizewski, Gemma, Max

(8) Rapport sur l'Etude Critique du Pacte de la Société des Nations. Institut de Droit International, p. 50.

Huber, Kebedgy, Kleen, de la Barra, de Montluc, de Planas Suarez, Erle Richards, de Taube, Adatci, Borel, Diena, Dupuis, Errera, Robin-Jaequemyns, Merignhac de Visscher, Kaufmann et Lord Phillimore s’y montrer hostiles. Nous retrouverons dans la vie même de la Société comme un parallèle des réticences de ces auteurs. Il importe au surplus de distinguer ce qui concerne les Instituts déjà existants avant la constitution de la Société des Nations et ceux qui furent établis par la Société. Pour les premiers de véritables oppositions se font jour parmi les Etats non-Membres, et de fortes réticences parmi les Etats Membres. C’est ainsi qu’on peut enregistrer le refus des Etats-Unis de voir intégrer à la Société l’ « Office international d'hygiène ».de Paris (9). Par ailleurs, on voit de grandes réticences parmi les Etats Membres et telles que la mise « sous l’autorité » de ces bureaux et instituts prévue par le Pacte en son article 24, n’est plus qu’une simple coordination sur la base de l’égalité entre la Société et ces Instituts. La Suisse en particulier a craint de voir son influence sur les Bureaux Internationaux établis à Berne contrecarrée par l’action de la Société. Tout ceci a fait que dès 1921 nous voyons la Société adopter une interprétation très restrictive de l’article 24. Citons le rapport de M. Hanoteaux (10) tel que le résume M. Jean Ray (11) : « Si les rédacteurs du Pacte ont spécialement prévu des bureaux créés par convention entre les Etats, il faut présumer qu’ils ont entendu laisser à ces organismes une large autonomie et non point les fusionner intimement avec les organismes propres de la Société. L'autorité de la Société n’aura à s'exercer que dans des cas exceptionnels ; empiètement sur les attributions d’un autre organe international, refus d’une juste collaboration La Société ne pourra ni intervenir dans l’organisation intérieure du bureau (pour des nominations de fonctionnaires par exemple), ni leur imposer des modifications (telles qu’un changement de siège) ».

Il y a là une véritable réforme de la Société, car elle n’apparaît plus aussi nettement comme le centre de toute la vie internationale. Il faut sans doute en accuser surtout l’absence des Etats-Unis qui a rendu presque impossible l’application de l’article 24. Pour les nombreux Bureaux les difficultés ne

(9) J. O., 1921, p. 1.099 sqq ; A. 1921, C. IL, p. 246 sqq. (0) J. 0e 1921, p. 760.

(11) Commentaire, p. 672.