CHAPITRE II

Doit-on laisser aux seuls Etats membres le bénéfice de l’organisation technique et politique de la Société ? ou bien l’étendre aux Etats non-Membres ? C’est tout le problème de la collaboration avec ces derniers. En les faisant bénéficier de l’activité technique de la Société, ne va-t-on pas leur enlever tout désir d’appartenir à celle-ci, puisqu'ils auront les principaux avantages des Etats Membres sans courir leurs risques. Grave problème, car par ailleurs une des principales raisons de cette activité technique, que nous venons d’étudier, devrait être de les . attirer. Ne peut-on pas dire, au surplus, que les habitudes de collaboration internationale, que leur donnera la participation aux activités techniques de la Société, seront propres à faciliter l’universalité ? (1).

Cette collaboration peut se réaliser sur deux plans : sur le plan des activités techniques de la Société ; sur le plan politique, soit d’une façon indirecte, soit par la participation aux travaux et aux efforts des organes de la Société : Assemblée ou Conseil. |

Cette double collaboration n’est guère prévue qu’en de rares articles du Pacte, le rapport du Secrétariat pour le Comité des Vingt-Huit (2) les énumère (Art. 1, 17, 16, 4 et 5 et dans une certaine mesure les articles 10, 11, 18, 19, 20, 21, 23 (Peut-être serait-il juste de dire que ces articles supposent l'existence d'Etats non-Membres, plutôt qu’ils ne prévoient une collaboration). Mais dès le début de la Société, l’absence des Etats-Unis

(1) Sur ce problème voir le rapport de Lord Cranborne : La Collaboration

de la Société avec les Etats non membres. C.S.P. 21, p. 4-5-6. (2) C.S.P. 21, p. 8 sqq.

allait donner à cette collaboration une importance primordiale dans la vie de la Société. Cette collaboration est même devenue si large qu’il est difficile d’en retracer rapidement les modalités. C’est tout un développement en marge du Pacte, si je puis dire, auquel les circonstances ont obligé la Société.

$ 1. — Modalités de la collaboration

Cette collaboration s’est faite selon des modalités très diverses, si diverses qu’il semble difficile d’en tirer une règle pour l'avenir, malgré la demande de certains Etats aujourd’hui (3). Cette diversité vient des circonstances, mais aussi des situations particulières des Etats non-Membres qui n’ont pas toujours eu vis-à-vis de la Société des attitudes uniformes. Chacun d’entre eux n’a pas non plus une attitude constante. Mais certaines collaborations techniques méritent d’être enregistrées, car elles ont abouti à un véritable paradoxe ; on vit parfois des Etats non-Membres participer à la Société d’une manière beaucoup plus active que certains Etats membres. Voici comment s’exprime le rapport du Secrétariat : « Diverses facilités ou marques de courtoisie ont, au sujet de différents aspects de la collaboration internationale présentant un intérêt commun, spécialement été accordées par des Etats non membres à la Société des Nations et par la Société des Nations à des Etats non membres. Des missions ou experts de la Société des Nations ont été reçus dans des Etats non membres et se sont vu faciliter l’accomplissement de leur mission. De même, une organisation internationale affiliée à la Société des Nations a été établie en vertu d’un accord spécial dans un Etat non membre et le Gouvernement de cet Etat lui prête la plus entière collaboration. D’autre part une Conférence internationale, réunie par un Etat non membres de la Société des Nations, a été tenue, à la demande des participants eux-mêmes, au siège de la Société des Nations, et un autre Etat non-membre de la Société des Nations a demandé la collaboration des services de la Société des Nations pour l’organisation et la direction d’une conférence internationale qu’il avait réunie. Enfin, du personnel

(3) Cf. J. O. 154, p. 93 sqq.

spécialisé a, en diverses occasions, été prêté par la Société des Nations pour des réunions tenues en dehors de la Société des Nations » (14). =

Quant aux activités politiques de la Société, c’est dès le début aussi qu’on a vu rechercher la collaboration éventuelle d'Etats non-membres. Particulièrement en ce qui concerne les sanctions. Une résolution du 4 Octobre 1921 ne dit-elle pas « qu’on devrait faire des efforts pour conclure des accords qui assureraient la collaboration des Etats qui ne sont pas membres de la Société, aux mesures qui seraient prises. Cette recherche nous allons la retrouver tout au long de la vie de la Société et, lors de la guerre italo-éthiopienne, on verra un Etat non-membre, l'Egypte, adopter les mesures prescrites, tandis que des pourparlers incessants s’établissent avec Washington sur ce sujet. Aujourd’hui encore les Etats nordiques demandent qu’on tâche de préparer cette collaboration future sur la base de l’article 11 (5). C’est aussi en matière de règlement des conflits que nous voyons cette collaboration, que ce soient les affaires sino-japonaises, le conflit de Leticia ou le conflit de Chaco. D’autres matières comme celles du désarmement ont présenté des occasions de collaboration. C’est même à propos du désarmement qu’on vit des Etats non-membres représentés à la III Commission, réalisant ainsi un stade plus poussé de collaboration (6). : la participation aux délibérations des organismes directeurs.

Cette participation à l’activité des organismes directeurs est une des plus graves qui se soit posée et elle a parfois porté ombrage à certains Etats Membres. La participation d'Etats non-membres aux travaux de la III: Commission souleva des protestations en 1931 (7). Celle des Etats-Unis aux travaux du Conseil dans le conflit sino-japonais provoqua de véhémentes réactions du Japon. Il n’est pas jusqu’à l’élection des Membres de la Cour Permanente de Justice Internationale par les Etats non-membres parties à son statut qui n’ait amené des réticences et des observations (8). Il est certain qu’on est allé dans cette voie plus loin que ne le prévoyait la lettre du Pacte, mais il

(6) N'oublions pas non plus la participation d’Etat non-membres à la Commission d’études pour l’Union Européenne,

(7) À. 1931, C. IIL, p. 30. ë

(8) Voir la discussion en Ir Commission, le 30 septembre 1936.

faut y voir un effet de la non-universalité et un effort pour la réaliser.

$ 2. — Comment développer la collaboration ?

Si telles furent les relations de la Société avec les Etats non-membres, s’il s’avère que cette collaboration est la seule manière de réaliser l’universalité ou tout au moins d’y suppléer, comment l’encourager et la développer ? On nous propose différents systèmes. Certains, tel M. de Madariaga, voudraient voir établir une sorte de super-Pacte, très lache, où tous pourraient collaborer (9). Il nous semble que l’éminent homme d’Etat commet une erreur de perspective. Sa manière de voir serait juste si les Etats se refusaient à adhérer à la Société par crainte d’assumer des responsabilités. Mais en réalité nous sommes dans une phase de non collaboration internationale telle que ce super-Pacte ne servirait à rien. M. Pobers le dit à très juste titre dans sa critique du projet Madariaga : peut-être le super-Pacte serait-il lui-même une occasion d’évasion de la Société pour certains Etats Membres. Ce n’est pas de l’instrument de collaboration et de ses défectuosités que provient la crise, mais de l'esprit même des peuples (10). C’est pourquoi nous sommes sceptiques même sur la coordination des Pactes comme moyen d’universalité. Elle est proposée pourtant par les Gouvernements suédois et argentin et (11) par des personnalités aussi éminentes que M. Jean Ray (12). La Fédération française des Associations pour la S.D.N. adopte la même position, elle voudrait surtout voir coordonner les collaborations déjà existantes.. Ce rapprochement a d’ailleurs eu déjà des effets. C’est au nom du Pacte de Paris qu’à plusieurs reprises les Etats- Unis ont été amenés à collaborer à l’action politique de la Société, en particulier dans le conflit sino-japonais (13). On

(9) Le Gouvernement suédois en entrevoyant une collaboration avec les Etats non-membres sur la base de l’article II ne propose-t-il pas quelque chose d’analogue ? J. O. 154, p. 58.

(10) Notons que la Fédération anglaise des Associations pour la S.D.N. est très hostile à cette idée de super-Pacte, rapport du 28-1-36,

(12) Jean Ray : « L’éventuelle Réforme de la S.D.N. ». R.D.I.L.C. 1936, p. 254. M. Jean Ray propose en outre la collaboration avec l’Union Pan-Américaine. Nous y reviendrons à propos du Continentalisme.

(3) J. O., 1931, p. 2.322 et 2.485.

peut envisager ce rapprochement des Pactes — qu'il s'agisse de coordonner le Pacte de la S.D.N. avec le Pacte de Paris ou avec le Pacte Saavedra Lamas — comme un moyen d'amener certains Etats non-membres à adopter une attitude commune avec la Société. Le malheur est que ces Pactes n’offrent que des instruments très imparfaits, qu’ils diffèrent dans leur essence même du Pacte de la Société. Ils peuvent être comme une sorte de tremplin pour une action diplomatique de la Société auprès de leurs signataires pour les amener à collaborer, mais il ne nous semble pas qu’ils puissent donner beaucoup plus. Peut-être aussi peuvent-ils déclencher le mouvement mystique qui déterminerait les opinions à faire agir leur pays dans le même sens que la Société (14).

(4 Voici ce que dit le Gouvernement Argentin. Il suggère deux moyens pour faciliter la collaboration entre la Société des Nations et les Etats nonmembres. C’est en premier lieu le Pacte Argentin de non-agression et de conciliation, signé le 10 octobre 1933 à Rio de Janeiro. On lit dans la préface de la brochure de M. Siaveda Lamas à laquelle se réfère le Gouvernement Argentin : «Le Pacte Argentin ne prétend pas remplacer le régime des Articles 10 et 16 du Pacte de la Société des Nations. Il est offert ici pour le cas où il pourrait servir de trait-d’union entre les Etats Membres de la Société et ceux qui ne le sont pas ». Plus loin le ministre des Affaires étrangères de la République Argentine souligne le fait que les Etats-Unis d'Amérique «ont adhéré au Pacte Argentin et qu’il a été ratifié au Sénat à l’unanimité ». Il ajoute : «Il convient de faire remarquer que les Membres de la Société des Nations créeraient immédiatement par leur adhésion à ce Pacte un lieu juridique entre la Société et les Etats non-membres, dans tout effort pour maintenir la paix ». Ïl termine én disant : « Il est nécessaire de prêter attention au fait, insuffisamment apprécié peut-être en Europe, que la Nation américaine m’offrit pas de résistance à souscrire aux engagements inclus dans le Pacte Argentin. En conséquence cet instrument proposé à l’adhésion universelle offre la possibilité pour chaque Etat adhérent, de recevoir, dans un but élevé de conciliation et d’harmonie, la coopération capitale du grand peuple auquel la noble institution de Genève doit indirectement sa création ».

Le second moyen proposé par le Gouvernement Argentin consiste à suggérer la généralisation de la disposition de l’article 4 du projet de traité de consolidation de la paix soumis par la République Argentine à la Conférence interaméricaine qui devait se réunir au mois de décembre 1937 à Buenos-Ayres, sur l'initiative du Président Roosevelt. Cette disposition est ainsi conçue : « a) Les Etats contractants qui sont membres de la Société des Nations et signataires du Pacte Kellogg ou du Pacte Argentin, ou de ces deux Pactes, pourront demander conjointement ou séparément aux Etats” contractants étrangers à la Société mais signataires des dits Pactes, de coopérer aux mesures destinées à prévenir la guerre ou aux sanctions que la Société des Nations conseillerait d'adopter contre les Etats Membres de cette Société qui auraient violé son Pacte ; b) Les Etats sollicités examineront chacun par l’entremise de ses organes compétents, si la collaboration demandée correspond aux obligations découlant du Pacte Kellogg ou du Pacte Argentin, ou si cette collaboration s'impose en raison de l’esprit qui anime les dits Pactes ou des principes impérieux de la morale internationale ; dans l’affirmative, ils accorderont leur coopération sous forme conjointe ou au moyen d’actes unilatéraux coadjuvants ; c) En cas d’infraction au Pacte Kellogg ou au Pacte Argentin de la part de lune des Hautes Parties Contractantes qui serait membre de la Société des Nations, les autres Etats contractants, membres également de cette institution,

Nous sommes malgré tout un peu sceptiques sur l'efficacité profonde de ce rapprochement aussi bien que sur celui des autres mesures. Lord Cranborne, dans son rapport, démontre, avec ce tour paradoxal qui lui est propre, que la collaboration avec les Etats non-membres se développe d’autant plus qu’elle est moins organisée (15) : « le seul principe général qu’on puisse énoncer — et qui est d’ailleurs important — écrit-il, est que cette collaboration constitue essentiellement un acte spontané. Sa valeur, son essence même résident dans cette spontanéité ; elle ne peut être le résultat de règles quelconques, comme le prouve d’ailleurs le fait qu’elle peut ne pas exister véritablement même entre Membres de la Société ». La Collaboration internationale n’est pas une question de méthode : c’est une question d’esprit. Et il est curieux de remarquer comment à propos de l’universalité, à propos de collaboration avec les Etats non-membres, nous en revenons à une idée qui à chaque instant nous paraît plus frappante en poursuivant cette étude : il ne s’agit pas de modifier le Pacte, il s’agit de créer un esprit de collaboration et d’entente entre les peuples sans lequel aucun Pacte n’aura de valeur, avec lequel, pour peu que cet esprit soit ardent et sincère, tous les textes s’adapteront d'eux-mêmes et finiront par donner les résultats souhaités.

pourront sans préjudice des sanctions prévues par le Pacte Argentin, dénoncer à la Société l’infraction commise. Si les Etats étrangers à la Société des Nations sont invités à appliquer des mesures ou des sanctions conseillées par cet organisme ; ils procèderont de la manière stipulée à l’alinéa b) du présent article ». Le Gouvernement Chilien déclare donner son appui à cette proposition : J. O. 154, p. 58-59.

(15) C.S.P. 21, p. 1 et p. 3.