CHAPITRE III

$ 1. — L’admission

Dans sa constitution actuelle, la Société des Nations est une Société relativement fermée. Il faut remplir certaines conditions pour en faire partie, être accepté par la majorité des Membres, et l’entrée d’un nouveau Membre s’accomplit selon une procédure déterminée. Ces diverses règles sont posées par l’article 1” dans les termes suivants : « Sont Membres originaires de la Société des Nations, ceux des signataires dont les noms figurent dans l'annexe au présent Pacte, ainsi que les Etats, également nommés dans l'annexe, qui auront accédé au présent Pacte sans aucune réserve par une déclaration déposée au Secrétariat dans les deux mois de l'entrée en vigueur du Pacte et dont notification sera faite aux autres Membres dd la Société. - Tout Etat, Dominion ou Colonie qui se gouverne librement et qui n’est pas désigné dans l'annexe peut devenir Membre de la Société si son admission est prononcée par les deux tiers de l’Assemblée, pourvu qu'il donne des garanties effectives de son intention sincère d'observer ses engagements internationaux et qu’il accepte le règlement établi par la Société en ce qui concerne ses forces et ses armements militaires, navals et aériens.

La distinction entre les Membres originaires et ceux qui ont accédé par la suite n’a pas d’intérêt politique. Elle n’a eu un regain d'actualité qu’au moment de l'entrée du Mexique. Cet Etat, pour des raisons mal précisées, n’ayant pas figuré sur la liste de l'Annexe du Pacte. Pour lui, on supprima toutes les procédures, en précisant que le fait était exceptionnel, le repla-

çant en somme dans la s'ation qui aurait dû régulièrement être la sienne.

Les règles posées par l’article 1”*-furent précisées dès la première Assemblée. L'examen de la candidature, fait pour chaque cas, porte sur les cinq points :

1° La demande d'admission est-elle régulière ou dans la forme ?

2° Le Gouvernement est-il reconnu de jure ou de facto, et par quels Etats ?

3° Le pays possède-t-il un gouvernement stable et des frontières définies ?

4 Le pays se gouverne-t-il librement ?

5° Quels ont été les Actes et les déclarations du Gouvernement : a) en ce qui concerne ses engagements internationaux, b) en ce qui concerne les prescriptions de la Société relatives aux armements ?

Mais si la Société apparaît dans sa constitution comme une société relativement fermée, sous la pression des événements, elle a perdu beaucoup de ce caractère. Il s’est fait comme un changement dans sa nature. L'absence d’universalité, l’éloignement des Etats-Unis surtout, ont comme changé sa position. Dans l’esprit des rédacteurs du Pacte, appartenir à la Société devait apparaître comme un privilège. En fait, à voir les efforts de la Société pour attirer de nouveaux Membres, il semblerait que ce soit plutôt une charge. Les Etats ont toujours l’air de faire une concession en adhérant. Ce fut, tout au moins dans la

presse, l’attitude de l’Allemagne en 1926. M. Jean Ray souligne

quelque part dans son Commentaire ce que cette position a de choquant et de déplorable. Après tout, si concessions il y a, ce sont des concessions réciproques ; on en bénéficie plus, beaucoup plus, qu’on n’en pâtit. Mais le dogme sacro-saint de la souveraineté absolue des Etats fait à ceux-ci présenter toute acceptation d’une limite à cette souveraineté comme un immense sacrifice, dussent-ils en tirer un grand bien.

Sous cette espèce de pression des faits, les conditions d’admission à la Société sont arrivées à n’être presque plus rien. Je ne parle pas de la première règle : la demande d'admission dans la Société est-elle régulière, puisqu'il ne s’agit guère ici que d’une prescription de forme sans grande signification. Mais la seconde : le gouvernement intéressé est-il reconnu de jure

ou de facto et par quels Etats ? Quand l’Albanie fut admise à la Société elle n’avait été reconnue ni de jure, ni de facto par aucun Etat (1). La question s’est un peu posée pour l'URSS. que cinq Etats européens n’avaient pas reconnue lors de son admission. Ceux-ci se sont abstenus ou ont voté contre elle à l’Assemblée. Il semble pourtant qu’au début de la Société lAzerbadjan et l'Ukraine n’ont pas été admis en partie parce que les gouvernements qui demandaient l’admission ne remplissaient pas les conditions qui eussent permis de les reconnaître (2).

Ceci nous amène à la troisième question : «le pays possèdet-il un gouvernement stable et des frontières définies ?». La question découle assez indirectement du deuxième alinéa de l’article 1 : Etat, Dominion, Colonie qui se gouverne librement, cela suppose un Etat normalement constitué et se gouvernant lui-même. Pourtant quand l’Albanie fut admise, ses frontières n'étaient pas définies, ce qui prouve l’élasticité avec laquelle on a appliqué les règles posées. « Quelles sont sa superficie et sa population », continue la troisième question. Ici il semble qu’une jurisprudence prétorienne ait pas mal modifié la règle du Pacte. Celui-ci ne pose aucune condition quant à l’importance des Etats Membres. La Jurisprudence de la Société, après un long débat à la première Assemblée à propos de la candidature du Liechtenstein, a été de ne pas admettre ces Etats. minuscules. On s’est trouvé d’ailleurs en face d’une situation de fait, car ces Etats ne sont pas capables d’assumer les obligations du Pacte. Je vois mal le Liechtenstein envoyant son unique soldat participer aux sanctions militaires. On a envisagé à l’époque une participation limitée. Le danger eût été le même que celui du double Pacte. Beaucoup d'Etats eussent jugé plus avantageux de se contenter d’une telle participation où ils eussent bénéficié des avantages de la Société sans en assumer les risques. Pouvait-on même entre-bailler cette porte ? L'Assemblée ne l’a pas pensé.

La quatrième question soulève les plus graves problèmes : «Le pays se gouverne-t-il librement ? >» Que signifie ce mot librement ? M. Joseph Barthelemy déclara un jour : «Si on me chargeait de définir cet adverbe qui embrasse tant de choses, moi dont la profession depuis trente ans est de définir ce qu’est

() Cf. Rapport du Secrétariat : C.S.P. 20, p. 16. (2) C.S.P. 20, p. 17.

un gouvernement libre, j’affirme que je n’accepterais pas cette mission » (3). Quoiqu’en pense Miller (4) il ne me semble pas que l'expression anglaise «self governing» soit beaucoup plus claire. ; ù

En se reportant aux travaux préparatoires, à la proposition française en particulier (5), il paraît bien s’agir de gouvernement démocratique. Cela répond à la mystique wilsonienne, à l’ambiance idéologique qui a entouré la rédaction du Pacte. C’est l’époque où la Guerre apparaît comme un triomphe de la démocratie, l’époque où il semble que la démocratie soit le meilleur garant de la paix, une panacée universelle (sans voir que l’Allemagne peuple anarchique ne pouvait vivre dans un régime qui suppose une forte armature personnelle des citoyens, sans voir que l'Italie était comme dit Keyserling «le royaume du Condottiere »). Au reste, c'était sans doute voir juste que d’exiger des Membres un certain idéal commun, une même conception de la vie, et si la Société voulait être vraiment forte et aller jusqu'aux sanctions, il lui fallait une unité morale et intellectuelle très stricte. C’est sans doute ce qu’on n’a pas assez compris. Comme le dit M. Le Fur : «Il est. très dangereux d’admettre dans une société des Membres dont l’idéologie ou la mystique, comme on dit volontiers aujourd’hui, le weltanschauung, comme disent les allemands, est nettement opposée et parfois contradictoire sur des points essentiels. Or c’est ce qui arrive aujourd’hui dans les pays où la volonté du Maître, du Führer fait la loi, alors même que cette volonté est directement contraire au droit international » (6).

Cette condition de se gouverner librement a été fort mal observée. Non seulement des Etats dont les gouvernements étaient animés d’idéologies contradictoires ont fait partie de la Société, mais on a admis le Siam, qui était à l’époque une monarchie absolue, l'Ethiopie, dont un vague Conseil des Princes ne faisait sans doute pas un Etat démocratique, la Russie où sévit le Stalinisme.

Le problème du «self Government» peut se poser sous l’angle de l’indépendance du pays en question. Ici encore, la Société n’a pas été très difficile, mais il faut dire que le Pacte,

(OPAM9262P>2p. 125:

(4) Miller, II, p. 228, cité par Jean Ray : Commentaire, p. 98. (5) Müller, II, p. 404.

(6) Louis Le Fur : «La Réforme du Pacte». R.D.I., 1937, p. 480,

parlant d’un « colonie >» qui «se gouverne librement » Ôôtait luimême beaucoup de sens à cette dernière expression (7). L’Irlande a été considérée comme se gouvernant librement, ce qui était logique au reste, puisque les Dominions et les Indes font partie de la Société. ù FR

Enfin voyons ce que la jurisprudence de la Société a fait de la dernière question : « Quels ont été les actes et les déclarations du Gouvernement : 1) en ce qui concerne les engagements internationaux ; 2) en ce qui concerne les prescriptions de la Société relatives aux armements ? « Nous lisons dans le rapport du Secrétariat (8) : « Au sujet du point 1 de la cinquième question, relatif aux engagements internationaux de l'Etat intéressé, l’assurance donnée par le gouvernement de cet Etat concernant son intention d’observer ses engagements internationaux a été jugée suffisante ». C’est dire si l’interprétation a été large, large au point que la règle ne signifie plus rien. Notons avec le rapport du Secrétariat que « dans le cas de l'Ethiopie, les représentants de ce pays ont été invités à signer une déclaration spéciale portant sur la question de l’esclavage et sur l’importation .d’armes et de munitions >. Quant à la deuxième partie de la question, nous verrons aussi qu’elle ne signifie plus rien, et cela s’explique étant donné l’échec général du désarmement. « Pour ce qui est du point 2 — nous dit toujours le rapport du Secrétariat précité — la Commission consultative permanente pour les questions militaires, navales et aériennes a été consultée jusqu’au moment où s’est réunie la Conférence pour la réduction et la limitation des armements. La réponse la plus récente de cette commission a été que les forces militaires, navales et aériennes existantes ne constituaient aucun obstacle à l’admission de l'Etat en cause dans la Société. Depuis l’ouverture de la Conférence pour la réduction et la limitation des armements, on a estimé que du seul fait qu’un Etat participait à cette conférence, il devenait inutile de saisir de cette question particulière la Commission consultative permanente pour les questions militaires, navales ou aériennes ».

La procédure d’entrée à la Société des Nations n’a pas subi moins d’entorses : je ne parle pas du cas assez particulier du

(7) Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 98.

Last

Mexique, auquel j’ai eu l’occasion de faire allusion. On a d’ailleurs bien souligné ce qu’il avait d’exceptionnel (9). Mais la même exception se justifiait-elle pour la Turquie ? (10). Par ailleurs, c’est pour un très grand nombre d’admissions que nous voyons la Société faire des exceptions, soit qu’en fait, comme pour l'Allemagne et la Russie, le Conseil décide beaucoup plus que l’Assemblée l’entrée du nouvel Etat dans la Société (11), soit que la Société prenne l’habitude d’adresser des invitations aux Etats susceptibles d'y adhérer «Dans ce cas du Mexique et de la Turquie, l’Assemblée a décidé d'inviter ces Etats à devenir Membres sans attendre qu’ils en fissent la demande » (12). C’est à peu de choses près la procédure adoptée pour l’UR.S.S., que trente Membres de la Société invitèrent à venir siéger à Genève (13). Cette attitude marque nettement le changement de position de la Société. On ne demande pas à y accéder, elle fait figure de suppliante. Il semblerait que ce soit une concession d’adhérer au Pacte. Sans doute rien dans la rédaction de celui-ci n’empêche de telles invitations, mais ce n’est pas très favorable à la dignité de la Société. Pourtant aujourd’hui deux Etats : la Lettonie et la Lithuanie, demandent qu’on adresse aux Etats non membres une invitation générale d'accéder au Pacte. Nous ne voyons aucun intérêt dans ce procédé. Les Etats qui n’appartiennent pas à la Société n’y restent étrangers que parce qu’ils le veulent bien, parce que leur politique ne saurait se plier aux exigences de la morale internationale, ou pour tout autres raisons dont une simple invitation ne saurait venir à bout.

Ce qui a porté à son comble cette attitude suppliante et humiliée de la Société, c’est que quelques Etats ont jugé bon de poser des conditions à leur entrée. La neutralité suisse est un

fait historique et juridique devant lequel il fallait sans doute

s’incliner, mais l’acceptation des réserves suisses en 1920 fût une porte dangereusement ouverte sur d’autres exigences. Sans

(9)7A° 1931, P., pp. 92 et 102.

(1) Il faut voir là plus qu’une modification de la position respective du Conseil et de l’Assemblée. On peut ainsi parer, au moins partiellement, à lPopposition d’une partie de l’Assemblée. Il s’agirait donc d’un nouvel élargissement des conditions et procédures d’admission. Signalons au passage qu’en 1926, ce fut en fait la Conférence des Ambassadeurs qui décida que l'Allemagne avait satisfait à ses obligations. Cf. Jean Ray : Commentaire, p. 107, en note.

(13) Ibid. ;

doute obtint-on du Luxembourg qu’il renonce à faire reconnaître sa neutralité, mais le gouvernement allemand semble s'être emparé du précédent Suisse, lors de son accession, et l'interprétation de l’article 16 donnée à l’Annexe F du traité de Locarno est dans une certaine mesure une reconnaissance de neutralité.

Il est vrai qu’en sens inverse on voit parfois la Société poser à certains Etats des conditions supplémentaires : un vœu de l’Assemblée, en 1920, porte que : «dans le cas où les Etats baltiques, caucasiens et l’Albanie seraient admis dans la Société des Nations, l’Assemblée recommande à ces Etats de prendre les mesures propres à assurer l’application des principes généraux inscrits dans les Traités de minorité et leur demande de vouloir bien se mettre d'accord avec le Conseil sur les détails d'application » (14). Des conditions analogues furent posées à l’Albanie lors de son entrée (15). La Hongrie dut prendre l'engagement d’observer toutes ses obligations internationales. Enfin c’est à l'Ethiopie que furent posées le plus de conditions : elle dut souscrire une déclaration relative à l’esclavage et au commerce des armes (16).

Pourtant dans l’ensemble, c’est bien, comme nous l’avons vu dans le sens d’un relâchement des conditions d'admission que. s’est faite l’évolution du Pacte. Les projets de réforme qui voudraient faire de la Société des Nations une Société absolument ouverte perdent dès lors beaucoup de leur sens. Citons pour mémoire le projet d’amendement argentin de 1920 (17), selon lequel tout Etat « souverain reconnu par la communauté internationale >» devrait faire partie de la Société. C'était une opinion assez répandue à l’époque, puisque dans le rapport Alvarez nous la voyons professer par MM. Wehberg, Niemeyer, Kaufman, de Taube, d’Olivert, di Calboli, Scott, Alvarez, Corsi, Bellot, Max Huber, de Planas Suarez, Borel (18). Ces auteurs n’allaient peut-être pas si loin que le Gouvernement Argentin, car tous subordonnaient pourtant l’admission de l'Etat à sa demande (19). Aujourd’hui encore dans les milieux pacifistes,

(15) J. O., 1921, p. 1.162 sqq.

(16) A. 1923, C. VI, p. 32 sqq.

(17) A. 1920, p. 276 sqq ; Le Chili s'était joint à l’Argentine.

(18) Alvarez : Rapport concernant l’étude critique du Pacte de la Société des Nations. Institut de Droit International, 1927.

(19) Voici comment étaient présentées les choses par l’Argentine : «Que tous les Etats souverains reconnus par la Communauté Internationale soient

nous trouvons des auteurs pour aller aussi loin (20). Sans peutêtre pousser les choses à ce point et en envisageant une demande d'admission, les Associations pour la Société des Nations sont dans l’ensemble partisantes de.supprimer les conditions d'accès.

Pour répondre à ces projets de réforme il n’est que de se reporter aux débats de la 1* Commission en 1921 (21). La proposition, dans la forme que lui donnait l'Argentine, n’a vraiment pas de sens. Comment veut-on qu’un Etat se trouve prendre des engagements sans son consentement ? Ce serait pourtant le cas de celui qui n’aurait pas fait savoir son refus d’adhérer au Pacte. Les Etats qui entrent dans la Société doivent prendre un certain nombre d'engagements, sinon leur accès ne signifie rien. Notons enfin l’excellente remarque de MM. Seferiadés et Bruce : un Etat exclu en vertu de l’article 16 rentrerait aussitôt et automatiquement dans la Société !

En vérité, il s’agirait là d’une modification totale de la Société, et cette ouverture absolue n’est pas compatible avec l’ensemble des dispositions du Pacte. Surtout une telle réforme serait parfaitement inutile. Comme le note Lord Cranborne dans son rapport : «Il paraît assez clair a priori, que, même si on considère que les règles actuelles présentent certaines imperfections, celles-ci ne saurait être classées parmi les causes sérieuses qui ont empêché certains Etats de devenir ou de rester Membres de la Société » (22). Ce rapport ajoute : «Faut-il en conclure qu'aucune modification des règles d'admission ne faciliterait d’une manière sensible l’accroissement des Membres de la Société. Il en existe une, mais est-elle désirable ? c’est une question très discutable. Elle ressort des circonstances dans lesquelles la Suisse a été admise, des conditions dans lesquelles l'Allemagne est entrée dans la Société et enfin des propositions qui ont été formulées au moment où l’ont a discuté l'admission du Liechtenstein. Elle consisterait à permettre aux Etats, lors-

admis à faire partie de la S.D.N. de telle façon que leur non incorporation soit le résultat d’une décision volontaire de leur part».-La Perse au contraire précisait que l’admission ne pourrait être faite que sur demande.

(20) « La collectivité humaïine totale, sous le vocable de Société des Nations, conglomérera (sic) ipso facto en elle toutes les collectivités patriales (sic) réparties sur la surface du globe ». Rapport Général de H. la Fontaine. Commission pour la Révision du Pacte de la S.D.N. Bureau International de la Paix. Mouvement Pacifiste, mars-avril 1935, p. 37.

(21) A. 1921, C. I, p. 5 sqq ; p. 14, p. 102.

qu’ils deviennent Membres de la Société, de poser des conditions ou de formuler des réserves correspondant à leur situation sncciale ainsi qu’à présenter les critiques qu’ils formulent à l'encontre de l’‘rganisme actuelle de la Société des Nations ; ou bien il serait possible de créer une ‘catégorie spéciale de Membres dont la position et les obligations (et peut-être, mais pas nécessairement, les droits) seraient différents de ceux des autres Membres. Jusqu'à présent c’est un principe qu’on n’a jamais admis, et dans le cas du Liechtenstein, on l’a expressément repoussé. Dans le cas de la Suisse, on s’est borné, en pratique, à reconnaître une situation de fait existante, à savoir la neutralité permanente de la Suisse, et à donner à la Suisse l’assurance qu’en pratique on ne lui demandait pas de prendre des mesures incompatibles avec cette situation. De même, lorsque l'Allemagne a signalé sa situation de fait, à savoir son désarmement relatif, l’effet véritable de l’annexe F du traité de Locarno qui comprend la note que lui ont adressée les autres signataires, a été de donner à l’Allemagne, sous une forme enveloppée, une espèce d’assurance que dans. l’interprétation de l’étendue des obligations qu’elle contracterait vis-à-vis de la Société, on tiendrait dûment compte de sa situation militaire et géographique ».

« En dehors de ces cas spéciaux où on a tenu compte, d’une manière qui n’est pas incompatible avec le Pacte, des situations de fait existantes, on s’est toujours tenu strictement à la règle d’après laquelle les Membres nouveaux doivent assumer l’ensemble des devoirs prévus par le Pacte et les mêmes obligations que les Membres existants. Les objections qu’on peut formuler contre une modification de cette règle, en admettant même que cette modification soit dans l'intérêt d’une universalité éventuelle, apparaissent assez fortement. On peut attirer l’attention sur les suivantes :

1) Il n’est absolument pas certain que l’atténuation de ce principe serait de nature à attirer en fait des Membres nouveaux dans la Société.

2) Il n’est nullement certain que les Membres ainsi obtenus auraient une valeur réelle ou une valeur plus grande que celle de la coopération qui est actuellement instituée entre la Société et les Etats non membres. Sans doute on pourrait obtenir une collaboration étroite de ces Etats, en tant que Membres de la