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Société, dans toutes les questions techniques, mais il faut reconnaître que les principales difficultés de la Société sont d'ordre politique.

3) Une telle situation soulèverait d’ailleurs des questions difficiles. Par exemple ces Etats seraient-ils sur le même plan que les autres Membres en ce qui concerne le droit de vote, le droit à un siège au Conseil, le droit de recevoir l’assistance des autres Etats membres, etc. ? ;

4) On pourrait arriver ainsi à une multiplicité de droits et d'obligations différentes qui provoquerait une confusion et de grandes difficultés d'interprétation >» (23).

$ 2. — La sortie de la Société

Le Pacte au troisième alinéa de son Article 1” prévoit la possibilité de quitter la Société : « Tout Membre de la Société peut, après un préavis de deux ans, se retirer de la Société, à la condition d’avoir rempli à ce moment toutes ses obligations : internationales, y compris celles du présent Pacte ». Par ailleurs la perte de la qualité de Membre peut s’opérer de deux autres manières : « Automatiquement, en vertu de l’article 26, dans le cas des Membres qui déclarent ne pas accepter un amendement au Pacte adopté conformément à la procédure régulière ; par

(23) Notons l’idée de M. Mandelstam pour renforcer les conditions d’entrée dans la Société : « La commission des Mandats possède toutes les qualifications pour se prononcer impartialement sur la question de savoir si un Etat est assez mûr pour entrer immédiatement dans la Société des Nations ou s’il doit préalablement être soumis, pendant un certain temps, au régime des Mandats ». Mandelstam : Le conflit Italo-Ethiopien devant la Société des Nations. Paris, 1938.

Ce courant tendant à rendre plus difficile l’accès à la Société n’est guère représenté aujourd’hui, parmi les Etats, que par le Pérou. Il suggère un certain nombre de dispositions précises :

a) Capacité de tenir les engagements internationaux : cette capacité est distincte de l’intention de les observer et dépend en bonne partie du degré de culture juridique de la collectivité en cause. En ce sens, cette conception est en rapport avec le degré de civilisation que la collectivité a atteint et qui se reflète dans son système législatif et dans ses coutumes, notamment en ce qui concerne la protection du droit des étrangers.

b) L’admission ne doit pas être accordée sous condition, c’est-à-dire qu’un Membre de la Société ne peut être admis à charge d’apporter des réformes déterminées à son système administratif et juridique. Il est évidemment difficile de vérifier par la suite l’exécution de semblables réformes et, si ces réformes ne sont pas effectuées, il est encore plus difficile, politiquement, RU l'exclusion du membre négligeant : J, O. 154, p. 57,

l'exclusion, en vertu du paragraphe 4 de l’article 16, dans le cas d’une violation du Pacte (24).

Nous n’avons pas énormément à dire sur ces deux derniers modes de sécessions : aucun cas ne s’est. jamais produit. Les projets de réforme en parlent peu. On doit noter, à propos de la sécession par refus d'accepter un amendement, une très intéressante proposition de la 15° Commission de la 1* Commission, en 1921 (25). A l'heure actuelle aucun délai n’est fixé pour ce rejet d’amendement, et un Etat peut invoquer pour quitter la Société un amendement voté et ratifié il y a dix ans par la majorité qualifiée. La Sous-Commission propose «qu’un an après l’entrée en vigueur d’un amendement, un Etat nait pas le droit d’invoquer l’adoption de cet amendement, contre son gré, pour se retirer de la Société ».

Cette proposition n’a pas eu de suite et nous le regrettons, car ce peut être pour un gouvernement un moyen d’égarer son opinion publique sur les vraies raisons de son retrait. On présentera comme le refus d’un amendement jugé inacceptable, un départ qu’il eût peut-être été difficile de faire admettre autrement à l’opinion publique du pays.

Nous avons eu déjà l’occasion de parler de l’exclusion d’un Membre en vertu de l’Article 16. Il s’agit là d’une véritable sanction. Elle aurait eu son intérêt si la Société avait vraiment été universelle ; l’abstention des Etats-Unis, les récents départs lui ont ôté l’essentiel de sa valeur.

Nous en arrivons donc au mode le plus normal des sécessions, le seul qui ait fonctionné : le retrait volontaire après un préavis de deux ans.

Les cas sont, hélas ! nombreux, du Brésil au Japon, à l’Allemagne, à l’Italie, aux petites Puissances centre-Américaines.…. Le problème mérite donc un examen. Doit-on maintenir cette positivité de sécession ? « Cette possibilité de retrait, écrit Lord Cranborne, permet d’exercer contre la Société des Nations une sorte de chantage de la part des Membres qui menacent de se retirer » (26). L'histoire de la Société permet de voir que ce n’est pas là une opinion en l'air. Dès lors, doit-on supprimer cette possibilité ? Doit-on cesser de permettre le retrait d’un

° f L’ADMISSION DES ÉTATS DANS LA S. D. N. ET LEUR SORTIE 447

membre ? C’est l'opinion de MM. Yepes et Pereira da Silva (27), et le Gouvernement du Pérou a proposé cette réforme (28). Nous répondrons avec Lord Cranborne que «la suppression de cette disposition (la possibilité de retrait volontaire) pourrait actuellement détourner des Etats qui auraient l'intention de devenir membres. En outre, cette suppression aurait peu d’effet pratique, car l’expérience a montré qu’un Membre qui désire se retirer, refusera toute coopération, toute participation aux réunions de la Société, et les résultats d’un tel refus équivaudront en pratique à une renonciation de la qualité de Membre ; si donc, comme on l’a suggéré (paragraphe 10 du rapport principal), l’universalité doit être considérée comme comportant une participation effective, on n’obtiendra aucun résultat utile en obligeant un Membre récalcitrant à rester dans la Société » (29).

Doit-on au contraire supprimer ce délai, permettre la sécession immédiate ? Doit-on l’aménager, le prolonger, le raccourcir ? Toutes ces questions sont posées, elles se sont d’ailleurs posées au moment même de la rédaction du Pacte. M. A. Alvarez prévoit un délai d’un an seulement (30), par contre M. de Auer le prévoit de dix ans, pour assurer la stabilité de la Société (31). Il se fait une curieuse idée de l'efficacité des barrières constitutionelles ! Au surplus, comme le remarque le Major Général Temperley, les Etats accepteront difficilement un tel préavis (32). L'Association française pour la Société des Nations, pour remédier à l’absence de collaboration des Etats dès leur retrait de la Société, voudrait que celle-ci fût obligatoire. Quelle illusion ! Comment sanctionner cette obligation ? La Ligue autrichienne avait raison de qualifier cette proposition d’ « illusoire » et de «sans effet ! ».

Le Pacte ne pose qu’une seule condition au retrait après préavis de deux ans : à la condition d’avoir rempli à ce moment toutes ses obligations internationales. Cette disposition nous

(27) Zepes et Pereira la Silva : La question de la Réforme. Paris, 1927, pp. 22-23.

(30) L’exemple du départ de l'Espagne et de son retour avant l'expiration du délai fait penser-que le délai d’un an ne serait pas suffisant.

(31) Paul de Auer : « Propositions pour la Réforme du Pacte ». N.C.Q. sept. 1936, p. 171.

(32) Major Général Temperley : «Comments on the proposals of M. de Auer ». N.C.Q. sept. 1936, p. 236.

semble difficile à comprendre, et, en fait, quand un Membre s’est retiré de la Société des Nations, c’est toujours parce qu’il n’avait pas accompli ses obligations internationales. Au dire de M. Jean Ray (33), la force de la formule serait dans « y compris celles du présent Pacte » : l'Etat qui se retire aurait pu à la rigueur soutenir que sa retraite le dégageait d'obligations qu'il n’avait encourues que comme membre de la Société et avec la perspective de s’en pouvoir soustraire en la quittant. On a sans doute voulu d’avance écarter cette argumentation. Pourtant Lord Cranborne critique (34), à juste titre à ce qu’il nous paraît, l’ensemble de cette disposition : «La clause en question, est en fait assez difficile à comprendre, écrit-il, et l’effet en est obscur ; son utilité pratique est probablement assez faible... L’inconvénient de la règle actuelle. est que, en principe, un retrait signifié en dépit d'obligations non remplies est sans effet ; l'Etat intéressé reste en principe Membre de la Société des Nations. En pratique, il faut bien reconnaître le retrait comme valable. Il y aurait donc lieu d’examiner s’il ne serait pas plus simple et plus logique d’éviter ces difficultés et ces embarras en stipulant non pas que le retrait sera sans effet si le Membre n’a pas rempli toutes ses obligations, mais qu’un Membre qui se retire sera considéré comme ayant accepté que les Membres de la Société continuent, dans le cas d’un différend” en cours, à avoir les mêmes droits à son égard que si le retrait n’avait pas eu lieu » (35).

(33) Commentaire, p. 111.

(35) M. Mandelstam( Le conflit Italo-Ethiopien et la S.D.N. Paris, 1937, P. 352), propose un autre cas de sécession : Un Etat admis dans la Société des Nations conformément à l’avis de la Commission permanente des Mandats serait exclu de la Société dans le cas où il ne satisferait plus aux conditions dont l’existence aura été constatée antérieurement par ladite Commission.