CHAPITRE PREMIER

C’est de deux façons que le problème du Régionalisme international se rattache à celui de l’Universalité de la Société des Nations : suivant le degré où on prétend le pousser il peut être un moyen d’assurer cette universalité, ou au contraire en être la négation. Nous en voyons proposer toutes les formes. Depuis le Continentalisme absolu, qui prévoit une Société des Nations par Continent, sans rien pour lier ces sociétés, ou seulement le lien vague d’une super-Société, jusqu’à la simple décentralisation fonctionnelle.

Telle qu’elle, l’idée mérite de nous retenir. On put croire un moment qu’il s’agissait d’une véritable idée-force, tant, devant l’échec de la Société universaliste, tous les esprits se raccrochaient à elle. Hélas ! Nous n’en sommes même plus là. Pourtant, c’est encore le problème le plus large qui soit posé à la réforme de la Société des Nations.

«La conception originaire de la Société des Nations est. assez simpliste, écrit M. Georges Scelle. C’est moins d’une organisation internationale qu’il s’est agi, en effet, que d’une simple juxtaposition d'Etats et de Gouvernements. Les auteurs du Pacte paraissent être tombés dans la même erreur que les

philosophes individualistes du xvin° siècle, lorsqu'ils faisaient du citoyen l’unité-type, toujours égale et identique à elle-même, du groupement social» (1). Le Pacte en effet ne laisse pas prévoir la possibilité de groupes d’Etats, de confédérations plus ou moins larges à l’intérieur de la Société. Un véritable jacobinisme international met en présence l'Etat et la Société internationale, sans qu'aucune subdivision n’apparaisse. La Société

(1) Georges Scelle : «Essai sur la crise de la Société des Nations et ses remèdes ». Esprit International, avril 1934, p. 177.

n’est pas moulée sur la vie internationale. C’est une construction abstraite, et elle ne tient compte ni des affinités culturelles, sociales, linguistiques, historiques, ni des conditions géographiques qui peuvent rapprocher tel Etat de tels autres. « Cette méfiance à l’égard de l’association est congénitale à la psychologie des gouvernements », ajoute M. Georges Scelle. On le voit bien à lire le Pacte, car même l’Article 21, auquel une jurisprudence prétorienne a assuré uen singulière fortune, ne prévoit pas cette décentralisation, cette adaptation à la complexité du monde. Relisons-le, car cette lecture nous permettra de mesurer plus tard l’importante réforme que la vie a imposée à l’intérieur même de la Société : « Les engagements internationaux, tels que les traités d'arbitrage, et les ententes régionales, comme la doctrine de Monroe, qui assurent le maintien de la paix, ne sont considérés comme incompatibles avec aucune des dispositions du présent Pacte ». Article mal rédigé, sybillin (2). Le texte français et le texte anglais ne concordent même pas. - Cet article devait ménager les susceptibilités des Etats-Unis. C'était à l’origine sa seule raison d’être.

En face de cet universalisme de la Société, allait se construire une véritable doctrine régionaliste. Doctrine aux formes multiples, empressons-nous de le dire (3). On invoque un certain nombre de motifs qui rendent cette décentralisation internationale nécessaire. En premier lieu celui que nous avons déjà donné : la complexité du monde (4). C’est à cette idée que tous les autres motifs se rattachent.

(2) Cf. Jean Ray : « L’éventuelle Réforme de la Société des Nations ». R.D. I.L.C., 1936, et Commentaire, p. 571 sqd.

(8) Cette doctrine a trouvé son expression dans un grand nombre d’ouvrages. Citons en premier lieu le petit ouvrage de M. Georges Scelle : La crise de la Société des Nations. Paris, 1927. Citons les ouvrages de M. Alvarez, pour la forme la plus extrême de ce régionalisme. N’oublions pas un très intéressant exposé de M. de Vibraye sur les motifs du régionalisme, intitulé :« Bases régionales de la S.D.N.», dans La Paix par le Droit, février 1928.

(4) Ce beau passage de Paul Claudel nous fera comprendre cette diversité, cette complexité du monde :

« Le Poëte : Qu'est-ce que l’Asie ? Une élévation de montagnes étagées au milieu d’un immense cloisonnement horizontal. L'Inde est un triangle et la Chine est un segment de cercle, les deux formes géométriques de la fermeture, car on peut s'échapper d’une prison, mais on ne peut pas s’échapper d’un triangle. Le Japon est un groupe d’îles.

«Le vase d’entens : Un homme enfermé dans un carré forcément il lèvera les yeux en haut. Il n’y a plus à marcher, il n’y a qu’à regarder et attendre, tout au plus à faire le tour.

« Le Poëte : En Europe tout est disposé pour la direction horizontale, face au spectateur, tout est avenue et vallée vers la mer. Les deux murs à droite et à gauche ne permettent pas de s’écarter et la route est là qui rabat le regard

-a) Arguments en faveur du régionalisme international

Recensons les diverses opinions émises en faveur du régionalisme. Cette étude mérite d’être entreprise, car la question est de toujours. Le premier des arguments que mettent en avant les partisans du régionalisme international est en somme sa facilité. Ne fallait-il pas commencer par là, avant d’en venir à la Société universelle ? Peu à peu, d'extension en extension, on en serait arrivé à cette Société universelle. Aujourd’hui où tout se pose à nouveau, ne devons-nous pas y revenir ? (5). On fait remarquer la plus grande facilité psychologique qu’il y aurait à créer des « mentalités régionales », que des « mentalités internationales » (6). N’a t-on pas, parfois, interprété les phénomènes régionalistes avec un certain contre-sens, uniquement comme des prémices d’universalité ? C’est l'impression qu’on recueille en lisant l’étude de M. Lange, sur la Préparation de la S.D.N. pendant la guerre (7). En plus, on aura beaucoup plus vite des résultats tangibles avec un système régionaliste (8).

Souvent, en effet, on met en avant des motifs économiques quanid on parle de régionalisme (9). C’est qu’en effet si les phénomènes d’interdépendance internationale se sont multipliés depuis un siècle, depuis vingt ans le phénomène inverse du repliement économique se manifeste dans le monde entier (10). N’y a-t-il pas dans le régionalisme un moyen de concilier deux tendances adverses ? De parer aux dangers des autarchies et des autarcies, sans pourtant prétendre remonter un courant qui semble irrésistible ?

sur un chemin repéré par des collines. Où va l’œil le pied le suit. Tout est à portée de la main.» Paul Claudel : L'oiseau noir dans le Soleil levant. Paris, N.R.F., p. 194-195.

(5) Réponse du Marquis di Calboli dans le rapport Alvarez à l’Institut Juridique International ; Lord Rennel, Ambassadeur de Grande-Bretagne, à l’Académie Diplomatique Internationale, le 26 avril 1936. Georges Scelle : « Essai sur la: crise de la Société des Nations et ses remèdes». Esprit International, 1934, p. 177 ; Lord Lytton : « The future of the League ». The Spectator, 12 mai 1936, p. 923.

(6) Lord Rennel : op. cit. k

(7) Lange : Préparation de la S.D.N. pendant la guerre. Dans Munch Les origines et l’œuvre de la Société des Nations, p. 7.

(8) Cf. Jean Ray : « L’éventuelle réforme de la Société des Nations ». R.D. I.L.C., 1936, pp. 234-239.

(9) Jean Ray : ibid. ; et les réponses de Meringhac, Le Fur, de Boeck, Errera, de Taube, Politis, Huber, Gemma, di Calboli, dans le rapport Alvarez.

(10) Cf. sur ce point l’exposé suggestif de M. Mihaïl Manoïlesco, dans le Siècle du Corporatisme. Paris, Alcan, 1934, p. 30.

M. Georges Scelle nous dit en outre que ce régionalisme permettrait à la Société de « parer à une double menace » — danger d'inertie — danger d’écartellement (11). Lamennais écrit quelque part que la centralisation c’est l’apoplexie au centre et l’'anémie aux extrémités. Cette maxime semble se vérifier dans la vie internationale. Danger de paralysie au centre, par le trop grand amoncellement des affaires ; danger d’anémie aux extrémités, l'éloignement même en étant la cause. Les conflits de Mandchourie ou de Chaco, n’en furent-ils pas une illustration ? (12).

Ce sont enfin les motifs historiques et culturels du régionalisme. Pour l'Amérique, M. Alvarez s’en est fait le champion (13). Le développement historique des continents est différent, et par suite le problème politique lui-même ne se pose pas dans les mêems termes : «Ce problème (le problème de la Paix) n’est pas universel : il faut faire des distinctions entre l'Ancien et le Nouveau Monde. Sur le premier, il s’agit de maintenir une paix instable et gravement menacée, tandis qu’en Amérique il s’agit de consolider une paix qui n’a été troublée que par des guerres sporadiques qui n’ont pas menacé la tranquillité continentale. Il est évident que les moyens à adopter ne peuvent pas être les mêmes dans le premier cas que dans le second » (14).

N'oublions pas, à côté de ces arguments dont nous avons reconnu la valeur, la dangereuse doctrine de la localisation des conflits. On la met aussi en avant pour justifier le régionalisme international. C’est une opinion qu’on rencontre d’ailleurs plus souvent parmi les Gouvernements que dans la littérature (15).

L’intrusion de cette fameuse doctrine de la localisation des conflits est assez curieuse, car au contraire, et à très juste titre, le régionalisme nous est souvent présenté comme un meilleur aménagement de l’universalité. C’est d’ailleurs vu sous cet

(11) Georges Scelle : La crise de la S.D.N., Paris, 1927, p. 196.

(2) D’un point de vue analogue, on peut soutenir que le régionalisme permettrait aux puissances secondaires de jouer un rôle beaucoup plus important et efficace dans la vie internationale ; leur poids devant être beaucoup plus fort dans un organisme restreint. Le rôle de certaines petites Puissances dans le groupe latin-américain le donnerait à penser.

(3) Cf. en particulier A. Alvarez : «La réforme du Pacte ». RD.I., 1937 n° 2, p. 498 sqq.

(4) Id., ibid., p. 502.

(5) Cf. Rivas Vacuna (Chili) : J. O., 1936, p. 752 ; Zaldumbide (Equateur) :

A. XVII 30 sept. 1936 ; c’est une opinion soutenue par M. de Plana Suarez dans le Rapport Alvarez. ;

angle que se fait l’accord très général sur son principe. Cela nous est aussi présenté comme un moyen d’atteindre à l’universalité, au moins en ce qui concerne les Etats-Unis (16). Ceux-ci seraient sensibles à une adaptation de la Société des Nations, qui consacrerait leur rôle dans le Continent Américain sans les engager trop directement dans les affaires européennes (17).

Mais le meilleur argument, sans doute, c’est qu’on se trouve en face d’un mouvement déjà commencé. Il vaut mieux que la Société des Nations l’exprime et l’organise, plutôt que de le laisser se faire en dehors d’elle, anarchiquement (18).

b) Arguments contre le régionalisme international

Les idées régionalistes ont fait un immense progrès. Ce n’est pas que ce mouvement ne rencontre des résistances, au moins parmi les petits Etats. Ils craignent que ce soit un moyen de les abandoner à leurs puissantes voisins (19), et toute la doctrine de la localisation des conflits, est là pour justifier leurs craintes. Un régionalisme qui méconnaîtrait l’indivisibilité de la paix en viendrait en effet à abandonner chaque sphère du monde à un Etat fort. Ce serait un partage d’influences. Les réactions de la Chine sur le régionalisme, en opposition à celles du Japon, sont extrêmement typiques (20).

(16) Cf. Malcom Davis : Union Internationale des Associations pour la Société des Nations, Bulletin d’octobre-décembre 1934, p. 282.

(17) Il est vrai qu'ici, par un amusant retour, on retrouve la doctrine de la localisation des conflits.

(18) Argument exprimé par la Délégation Tchécoslovaque dans l’exposé des motifs de son projet d’amendement (J. O., 1921, pp. 252-253), repris par Schucking, dans le Développement du Pacte. La Haye, 1927, V, p. 442-443 ; et Georges Scelle : Une crise de la Société des Nations. Paris, 1927, p. 223 ; ces idées sont d’une matière générale exprimées par un très grand nombre d’auteurs. Citons au hasard, sans avoir la prétention d’épuiser la liste des partisans du régionalisme : Lemanus : The New Commonwealth (janvier 1937, p. 53) ; Louis Le Fur dans un certain nombre de ses ouvrages ; Nicolas Politis : New Commonwealth Quarterley, sept. 1936, p. 223 ; de Auer : N.CQ. septembre 1936, p. 178 ; le Daily Miror, article du 24 avril 1936, etc. Joignons-y les Associations pour la Société des Nations, au moins d’une manière très générale.

(19) Le Halgemeen Handelsblad (Pays-Bas), du 6 novembre 1935, se demande si, à travers le régionalisme, l’Angleterre ne cherche pas à établir un système quelconque de hiérarchie ; voir aussi le même journal, le 19 juin 1936 ; cf. aussi Stéphane Osusky : «La Réforme de la S.D.N.». Esprit International, 1°' juillet 1936, p. 319 ; et comme un écho de ces idées la Rheinisch-Westfälische Zeitung du 29 décembre 1936.

(20) En effet nous voyons dès 1921 la Chine se prononcer contre le régionalisme en demandant que l’article 21 ne porte plus mention d’ententes régionales (J. O., 1921, p. 248). Nous verrons à propos des accords régionaux la

Certains auteurs s'élèvent contre le « compartimentage » qu’impliquerait le régionalisme. « Quand aux décisions, écrit M. Osusky (21), la tendance est de considérer l’organe représentant l’universalité comme irresponsable, donc nuisible aux intérêts de l’Europe. Cependant quiconqüe a été mêlé aux travaux de la Société des Nations qui depuis ses débuts sait pertinemment que dans les questions litigieuses en Europe, le nombre de ceux qui sont subjectivement désintéressés est très limité. On a beau être neutre, lorsqu'on est voisin d’un puissant Etat, qui peut, dans la vie quotidienne, vous faire ressentir les effets de son plaisir ou de son déplaisir, on n’a pas l'esprit suffisamment libre pour être subjectivement désintéressé. Les habitués de Genève savent que les Etats ‘d'outre-mer, par leur désintéressement national et local, ont apporté une collaboration et un jugement désintéressés tels que l’Europe y perdrait effectivement, si elle se privait de leur concours et de leur collaboration. L'Europe ferait bien d’y réfléchir dix fois avant de s'engager dans cette voie ».

C’est aussi le caractère funambulesque d’un certain régionalisme qui effraie de bons esprits. Sous prétexte de réagir contre l’abstraction universaliste on se livre à des découpures dans la carte du monde non moins abstraites, et parfois un peu humoristiques. On y voit se jouer les préférences politiques de chacun d’une manière assez amusante. C’est ainsi que les - Hongrois admettent volontiers l’Italie dans une confédération de l’Europe centrale, en en excluant l’Allemagne. L’utopie est maîtresse dans ce domaine, et si le régionalisme ne doit pas être une adaptation à des données de fait, il vaut certainement mieux y renoncer dès l’abord (22).

De toutes façons la constitution de ces groupes sera difficile. Le Gouvernement Néo-Zélandais en donnait un exemple (23). Quelle serait exactement la position de la. Nouvelle-Zélande dans un réseau d’ententes régionales ? Et puis comment presse chinoise se montrer très hostile à cette pratique. Le Japon, au contraire, verrait volontiers se constituer une Société des Nations asiatique : cf. Confé-

rence de Nagasaki, en août 1926, dans Georges Scelle : Une crise de la Société des Nations. Paris, 1927, p. 202.

(21) Stéph. Osusky : « La Réforme de la S.D.N.». Esprit International, 1936, : P. 319 ; dans le même sens Salvator de Madariaga : «Comments on the proposals of Dr de Auer». N.C.Q. sept. 1936, p. 218. :

(22) Cf. sur ce point les exagérations du Dr de Auer ou du Comte Cohoudenove Kalergi ; voir la réponse à ces exagérations dans l’article de Jean Ray : «L’éventuelle Réforme de la S.D.N. ». R.D.I.L.C., 1936. :

donner un minimum de stabilité à ces ententes, à ces groupements ? On les voit se faire et se défaire suivant les besoins de la sécurité (24). Dès qu’on voudra codifier ces engagements, endiguer par des règles ces mouvements, tout ne se dissocierat-il pas ? Mais surtout n'est-ce pas entre Etats voisins que se manifestent les plus vives hostilités, les rivalités ? Ne prétendon pas concilier, en les on les antagonismes les plus virulents ?

Enfin ne prépare-t-on pas des heurts de groupements, des conflits entre continents ? Ne verra-t-on pas sourdre des antinomies d'autant plus vives qu’il s’agira de groupes d'Etats plus importants ? Dans ce domaine du régionalisme on s’aventure en aveugles, sans trop savoir où aboutit la voie dans laquelle cu s'engage.

c) Conclusion

Ces arguments sont très forts. Suffisent-ils à nous faire renoncer à l’idée régionaliste. Sans doute ne doit-on l’adopter qu'avec une grande prudence. Ces objections nous indiquent surtout deux directives : il ne faut rien construire dans l’abstraction, mais appliquer l’organisation internationale aux conditions même du monde ; il faut se garder, poussant trop loin le régionalisme, de diminuer exagérément le rôle de l’organe centralisateur.

On a trop oublié parfois l’idée du maintien de l’organisme central. M. Alvarez en 1922 n’en voulait pas (25). Il est vrai que sa pensée a beaucoup évoluée depuis, et qu’au contraire il prévoit, avec son penchant pour les anticipations juridiques, tout un système de Conseil supérieur aux Sociétés continentales (26). Lord Rennel adopte une position analogue (27). Nous ne croyons pas qu’un simple Super-Conseil puisse suffire à assurer la cohésion nécessaire. À exprimer les particularismes on oublierait

(24) Cf. Sir Arthur Salter : « Comments on the proposals of Dr de Auer ». N.C.Q. sept. 1936; p. 234.

(25) Rapport Alvarez ; même position de M. Pain : cité par von Bodraan, Bulletin des Associations pour la S.D.N., janvier-avril 1934.

(26) Alvarez : «La Réforme du Pacte ». RD.L. 1937, p. 515-517.

(27) Lord Rennel : Communication à l’Académie Diplomatique Internationale, le 26 avril 1936 (Séances et Travaux, 3 oct. 1936) ; même position de M. William B. en. : «Comments on the Proposals of Dr de Auer». N.C.Q. sept. 1936, p. 230 ; cf. aussi Lord Rennel à la Maison des Lords : cité Times, 1° juillet 1937.

la grande interdépendance internationale. Les Etats-Unis, l'Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, le Japon et la France sont des puissances de partout. On ne saurait les satisfaire avec telle ou telle entente. Elles ont des intérêts d’un bout à l’autre du monde. Sans doute peut-on imaginer un Super-Conseil de ces principales puissances, sur le type un peu du premier projet britannique (sur le papier on peut tout imaginer), mais alors se pose le grand problème de la hiérarchie et de la démocratie que nous avons déjà étudié.

M. Osusky situe mieux la question lorsqu'il dit : «Il faut bien distinguer entre les décisions et leur exécution » (28). Décision universelle : régionalisme dans l’application de la sécurité collective, régionalisme dans les procédures. Mais ici il ne s’agit plus d'innover, car, nous allons le voir, la Société en est au moins à ce stade là. Nous aurons l’occasion de nous en rendre compte. Ce qui s'impose, c’est une décentralisation, déjà très esquissée sinon réalisée. Vaut-il mieux l’exprimer dans le Pacte plus clairement que par l’article 21. — Il est certain qu’une réforme juridico-technique pourrait s’avérer féconde — mais immédiatement c’est le lourd appareil des amendements à mettre en œuvre. Les résultats ont été jusqu'ici si décevants qu’il vaut mieux à notre avis laisser agir le développement naturel des choses (29).

(28) Cf. Osusky : «La Réforme de la Société des Nations ». Esprit International, 1°" juillet 1936, p. 378.

(29) Voici ies conclusions de M. Boris Stein dans son rapport au Comité des Vingt-Huit, C.S.P. i4 ...a) L’idée du Continentalisme régionalisme elle-même n’est pas contradictoire aux principes fondamentaux de la Société des Nations, si on ne la considère pas comme l’idée de substituer à la Société des Nations actuelle, englobant l’énorme majorité des Etats du monde, la fédération des Sociétés Continentales. Cette dernière conception contredit directement aux principes fondamentaux de la Société des Nations.

b) Le système continental régional est admissible seulement comme subsidiaire à l’organisation actuelle de la Société des Nations. Le but principal de cette construction subsidiaire complémentaire doit être le renforcement et la ta des engagements généraux qui incombent à tous les Membres de la S.D.N.

c) Pour l’accomplissement de ce but (consolidation du Pacte et renforcement de ses engagements généraux), une organisation continentale régionale ne doit pas sortir du cadre du Pacte, elle doit être en plein accord avec les principaux règlements et se construire dans son esprit.

d) L'Organisation continentale-régionale peut inclure tant les questions de sécurité que toutes les autres (par exemple, les questions économiques) concernant les relations d’un certain groupe d’Etats.