C) LA PETITE ENTENTE

Il nous semble difficile de parler d’un groupe asiatique à la Société des Nätions. Sans doute peut-on remarquer certaines «manifestations communes» des Etats Asiatiques, telle en 1922 une manifestation en faveur d’un répartition continentale des sièges temporaires au Conseil (23). Sans doute un siège du Conseil est-il aujourd’hui réservé à un Etat asiatique, mais nous ne voyons aucune autre activité continentale. Ne s'agit-il pas au surplus de peuples que tout divise, la civilisation, l’éloignement géographique, la religion ?

Nous en arrivons donc immédiatement aux groupements européens. Celui qui a le plus marqué dans l’histoire de l’aprèsguerre est certainement la Petite Entente. C’est à elle que nous nous arrêterons pour l'instant.

On avait détruit l’ancienne Autriche, mais on devait s’apercevoir que Metternich se trompait lorsqu'il disait qu’elle n’était qu’une «expression géographique ». Elle répondait au contraire à une double réalité : la réalité économique du Bassin Danubien ; la réalité ethnique d’un brassage inouï de peuple, brassage tel que la constitution d’ « Etats nationaux >» dans ces parages soulève les plus graves problèmes et s’avère assez difficilement viable.

« Si l'Autriche n’existait pas, il faudrait l’inventer », disait encore Metternich. Peut-être eût-il fallu inventer à nouveau l’Autriche, sous une forme toute nouvelle sans doute. Une Confédération danubienne était une nécessité européenne. Ella seule eût solidement barré la route à l’éternelle ambition allemande de faire avec l’Europe Centrale et Orientale un Commonwealth germanique. Elle seule eut permis aux Etats héritiers de trouver la paix et l’équilibre. Malheureusement la Monarchie Austro-Hongroise, opprimant pendant plusieurs siècles ses sujets slaves, avait laissé chez eux de vivaces rancunes. Les Slaves du Nord, Tchèques et Slovaques, les Slaves du Sud, Serbes, plutôt que Croates et Slovènes avaient trop d’amertume au cœur pour consentir à vivre dans les mêmes cadres fédé-

(SNA 1921/°C 1 p.01.

ratifs que leurs anciens oppresseurs. La même amertume animait les Roumains. Hélas ! On ne fonde pas la paix sur des rancunes, et nous le voyons douloureusement aujourd’hui.

C’est contre la constitution d’une Confédération danubienne (24) que fût fondée cette entente régionale qui devait jouer un rôle si important dans l’Après-Guerre sous le nom de Petite Entente. Ce n’était sans doute pas son seul but, le principal étant le maintien du statu quo territorial issu des Traités de Paix, mais ce fut au moins le motif qui en précipita la conclusion. L'idée de Confédération danubienne ne déplaisait pas à Londres et séduisait Paris (25). M. Bénès pensa y faire échec en unissant étroitement la Tchécoslovaquie, la Roumanie et le Royaume des Serbes, Croates et Slovènes.

Il est important pour nous d’étudier de près l’historique et les formes institutionnellés d’un groupement qu’on présente souvent comme le modèle des ententes régionales. Formé pour empêcher la constitution d’une véritable entente régionale, il nous semble qu’il en est plutôt, et d’un bout à l’autre, la négation.

Sans doute la forme extérieure est-elle partiellement celle d’une entente régionale, ou tout au moins devait-elle le devenir. En effet, les premiers traités que ce soit l’accord roumano-tchécoslovaque du 21 avril 1921 ou l’accord entre la Roumanie et Royaume des Serbes, Croates et Slovènes du 7 juin de la même année, sont purement et simplement des traités d’alliance, avec obligation de se concerter en vue d’une politique parallèle visà-vis des Etats considérés comme des ennemis communs. On pourrait épiloguer sur ce que représentait de dangers pour le Pacte de la S.D.N. un recours si rapide au système des alliances. Constatons que le traité entre la Roumanie et le Royaume des Serbes. Croates et Slovènes ne se réfère même pas au Covenant !(26).

La Conférence de Belgrade, le 8 juin 1922, devait. donner à la Petite Entente une allure plus «positive» qu’à ses débuts. C’est à ce moment que fut décidée la création d’un organe commun, la création de conférences périodiques entre les trois

(24) M. Benès devait le dire expressément au Parlement de Prague : cité par Codresco : La Petite Entente. Paris, 1931, pp. 250-251.

(25) George Glasgow : «La politique francaise en Europe centrale et orientale et l’opinion anglaise». Europe Nouvelle, 10 octobre 1920, p. 1.472 : cité par Codresco : ibid., p. 204-205.

(26) Lire les textes de ces traités dans Codresco : La Petite Entente p. 180 sqq.

Ministres des Affaires Etrangères, « pour que malgré leur multiplicité et leurs variété, les questions à résoudre puissent être discutées d’une manière régulière et suffisante». Le Pacte Tchéco-Yougoslave du 31 août 1922 renforce cette union, mais c’est le Pacte de Genève (16 février 1933) qui donne le plus nettement à la Petite Entente son caractère organique (27). Il fonde un Conseil permanent « constitué comme un organe directeur » qui doit se réunir trois fois par an. Ce Pacte décide que dans des cas déterminés les Etats de la Petite Entente peuvent se faire représenter par un seul membre. Il exige le consentement unanime des Trois Parties Contractantes pour tout traité signé par l’une d’elle ou tout acte unilatéral engageant sa politique extérieure. Il demande que soit opérée autant que possible l’unification de leurs traités politiques. Enfin un Conseil économique permanent sera créé en même temps qu’un Secrétariat dont une section s’établira à Genève.

Cette union a joué un rôle dans la vie même de la Société. Depuis 1926 la Petite Entente est un des organismes de désignation des candidats. En plus, et à l’intérieur même de l’Assemblée, elle est constituée comme un groupe. Il n’est pas rare qu’un seul délégué y parle au nom des Trois Etats, et nous l'avons vu naguère encore à propos de réforme.

Pourtant, en dépit de ces apparences nous ne croyons pas que la Petite Entente soit autre chose qu’une alliance défensive. Ses fins sont uniquement politiques : que ce soit d'empêcher la constitution d’une Confédération danubienne où la Hongrie par sa culture et son dynamisme, aurait pu jouer un rôle prépondérant (28), ou d'empêcher toutes modification du statu quo territorial (29). Empêcher les modifications par la violence eût

(27} Voir ce traité dans le Recueil de textes de Le Fur et Chklaver, p. 1.082 sqq.

(28) Nous avons déjà cité les propos de M. Benès (d’après Codresco : La Petite Entente, pp. 250-251). La Conférence de Bucarest (9-11 mai 1925) devait montrer encore l’hostilité de la Petite Entente à l’idée de confédération danubienne. Voir cette Conférence et de nouvelles déclarations de M. Benès, dans - Mousset : «La sixième Conférence de la Petite Entente». Europe Nouvelle, 2 mai 1925, p. 676 : cité par Codresco, eod. loc., p. 342 sqq.

(29) « Mon désir personnel serait d’arriver à une formule englobant aussi les intérêts indirects et généraux des peuples victorieux. La Petite Entente signifierait alors l’alliance de tous les vainqueurs de l’Europe Centrale et Orientale pour le maintien de tous les traités contre toutes les attaques.» Déclarations de M. Take Jonesco à l’agence Avala, Journal des Débats du 9 juin 1921. Bien souvent la Presse de la Petite Entente devait dire que celle-ci n'avait pas d’autre but que le maintien des Traïtés. Le développement de Vaffaire du Burgenland devait le montrer amplement (cf. Codresco : op. cit. p. 213).

été juste, mais la Petite Entente devait adopter à Genève une attitude de fixisme intransigeant, auquel ses opinions sur la réforme du Pacte font encore écho. Le troisième but de la Petite Entente était d’opposer un front impénétrable à la restauration des Habsbourg (30). Toutes fins essentiellement politiques et négatives, sans aucun. dessein (ou presque) de véritable construction internationale.

Ce qui atteste bien le caractère d’alliance de la Petite Entente, c’est qu’elle est expressément tournée contre un Etat : la Hongrie (et aussi la Bulgarie). La Hongrie est expressément nommée dans les premiers traités, elle ne l’est plus aussi explicitement par la suite, mais les nouveaux traités impliquant le renouvellement des précédents gardent le même caractère et les mêmes buts. Ce caractère devait faire la fragilité de la Petite Entente, instrument politique. Il a suffi que l’équilibre politique se soit déplacé pour qu’elle perde sa cohésion et son intérêt. L'année 1937 vit bien des tiraillements entre les trois Etats, et leurs politiques ne furent plus aussi synchronisées, le danger qui les menaçait s’étant déplacé. Tandis que Yougoslavie et Roumanie se rapprochaient de Berlin, la Tchécoslovaquie voyait se préciser la menace allemande sur ses frontières. En dépit de toutes les déclarations, la Petite Entente n’est déjà plus ce qu’elle était.

D) Les ETATS pu NORD ET LE GROUPE DES NEUTRES

Nous ne parlerons pas des Etats Baltes et de leur union diplomatie partielle, ces Etats n’ayant pas une importance suffisante pour influer sur les destins de la Société des Nations.

(30) Reportons-nous à son action lors des tentatives du malheureux Charles IV. L’avenir devait montrer, avec l’Anschluss, que les politiques de la Petite Entente ne voyaient pas très loin. Ils n’ont plus à craindre le retour des Habsbourg, maïs je crois qu’Hitler fait peser sur eux un autre danger que les anciennes dynasties. Ces Etats avaient pourtant des circonstances atténuantes dans le révisionnisme exagéré et somme toute maladroit de la Hongrie. En particulier dans cette théorie souvent soutenue à Budapest que le Traité de Trianon n'ayant pas été signé par le Monarque ne lui- serait pas opposable (d’après Benès : «The Little Entente». Foreing Affairs, New-York, 15 septembre 1922, p. 68 ; cité par Codresco : La Petite Entente, p. 235). Pourtant nous savons que la vraie crainte des Etats de la Petite Entente était que leurs minorités, qu’ils traitaient peu favorablement, ne sente se réveiller leur irrédentisme au retour de leurs anciens souverains. Il est curieux de voir M. Benès craindre tellement le retour des Habsbourg qu’il s’en oppose à la restauration de toute dynastie déchue après la paix : cf. sa position vis-àvis d’une restauration éventuelle des Wittelsbach en Bavière (Codresco : La Petite Entente, p. 284).

Venons-en tout de suite aux Etats du Nord, c’est-à-dire aux Etats Scandinaves auxquels la Finlande vient de se joindre. Ces Etats représentent tout à la fois une unité géographique, groupés qu'ils sont autour de la Péninsule Scandinave, une unité culturelle, leurs langues sont proches et il n’est pas très difficile à leurs concitoyens de se comprendre entre eux, enfin histoire les a étroitement liés : tour à tour, chacun d’entre eux a du subir l’hégémonie des autres, mais loin qu’il en soit resté des rancunes, c’est une certaine fraternité qui en est résultée. Le régime politico-social est le même dans les trois pays scandinaves : la monarchie jointe à un système social très avancé (Ce n’est pas le moindre exemple que ces pays donnent. au monde). Enfin leurs Maisons royales-sont étroitement apparentées.

La politique extérieure de ces trois Etats suit naturellement la même ligne : la neutralité. Politique déterminée par leur situation géographique, par les nécessités de leur commerce, par une certaine mystique aussi. Sans doute aucun Pacte ne lie-t-il ces Etats, mais leur situation géographique identique d’une part, leur souci d'observer une stricte neutralité d’autre part, leur font prendre des positions diplomatiques aussi étroitement parallèles que si un Pacte les y obligeait.

L’entrée de la Finlande dans l’Union Nordique est intéressante. Elle achève de prouver que cette union n’est tournée contre personne. On sait en effet qu’il reste pas mal de problèmes pendants entre la Suède et la Finlande, et que, si elles n’en sont plus au conflit aigu, comme après la guerre, l’attitude des des Nationalistes finois vis-à-vis de la minorité suédoise de Finlande risque d’amener encore des frictions. D’autre part la République Finlandaise n’a pas avec les Etats scandinaves la communauté éthique, culturelle, historique que ceux-ci ont entre eux. L'histoire nous dira ce que vaut exactement cet élargissement. ‘

La grande faiblesse de l’Union Nordique tient à ce qu’elle ne comporte aucun système de sécurité. L’idée d’un Pacte de défense entre les Etats y est peu populaire (31). L’opposition viendrait paraît-il surtout des partis gouvernementaux du Danemark et des nationalistes finois (32). Le seul organe de cette

(31) Cf. les critiques qu'y oppose M. Unden : Revue des Commentaires de Presse, Société des Nations, Section d’Information, n° 2.974, 22 avril 1937, (32) Cf. Svenska-Dagbleadet (Suède), 24 avril 1937.

union demeure des conférences, telle la Conférence d’Helsinski en 1937, où les Ministres des Affaires Etrangères discutent ensemble des différents problèmes politiques.

A la Société des Nations, les trois Etats Scandinaves se sont toujours présentés comme un front unique, et ceci dès la première Assemblée où ils déposèrent des projets d’amendements singulièrement parallèles. Mais c’est à l’intérieur du groupe des Neutres qu’ils ont surtout milité. (Nous ne pouvons nous empêcher de critiquer cette appellation de « Groupe des Neutres», aussi blâmable que celle de « Principales Puissances Alliées et Associées » du Pacte. Il faudrait que disparaisse une terminologie héritée de la Grande Guerre). Ce groupe qui comprend, avec eux, la Hollande, la Suisse et l'Espagne a eu une influence considérable à la Société, non seulement parce qu’il est un des organes de désignation de candidats au Conseil depuis 1926, mais parce qu’il tend à jouer le rôle d’arbitre dans la Société (33). Rôle favorable mais qui par certain côté est inquiétant. Les Etats traditionnellement neutres ont une double tendance à redouter les engagements, et à faire de leur neutralité une mystique, sans voir que si elle se justifie pour eux par des raisons géographiques ou historiques, elle pourrait de la part d’autres puissances n’être qu’une lâcheté. Tant que M. de Madariaga s’est trouvé le leader du groupe des Neutres, l’intensité de son sens internatinoal a compensé ce que les tendances générales de ce groupe avaient trop de négatif. Aujourd’hui, après la malencontreuse divulgation d’un de ses plans, après surtout les malheurs de sa patrie, M. de Madariaga ne peut plus jouer le même rôle et c’est dommage pour tous. Il est vrai que les projets de réforme présentés sous ses auspices sont déjà très négatifs. Depuis, chacun des Etats du groupe des Neutres tend à s’enfermer dans sa neutralité. L'affaire espagnole lui retirant sa principale associée, achève de lui ôter de sa valeur.