B) GARANTIES POUR QUE CES ENTENTES NE DÉGÉNÈRENT PAS EN ALLIANCES

Ces objections ne suffisent pas à convaincre de renoncer au régionalisme de la sécurité collective : il est seul possible. Au vrai ce n’est pas celui-ci qu’on redoute, mais un certain état d’esprit, en un mot la manière dont il pourrait être mis en œuvre. Ce qu’il faudrait c’est prendre des garanties pour que les accords ou ententes régionales ne dégénèrent pas en alliance (75), pour que le rôle des organes de la Société ne s’en trouve pas sensiblement diminué, et toute une organisation pratique afin qu'aucun pays ne se trouve isolé dans le réseau des pactes et ententes.

Etudions donc les différentes suggestions des gouvernements ou des auteurs.

On propose que ces accords soient uniquement défensifs. C’est une évidence, mais une qualification ne suffit pas à constituer une garantie (76). Un traité qualifié de défensif peut voiler des desseins belliqueux. Insuffisante aussi nous paraît la mention de M. Eden, lorsqu'il disait, au nom du Gouvernement Britannique, que les Pactes et ententes régionaux devaient être « harmonious with the Covenant » (77). Le vague d’une telle déclaration ne nous permet pas de nous y arrêter.

Le premier groupe des garanties envisagées consiste dans une intervention très générale des organes de la Société et une

(73) Major Général Temperley : «Comments on the proposals of Dr de Auer ». N.C.Q., sept. 1936, p. 238 ; Algemeen Handelsblad, 12 mars 1936 : peutêtre est-ce la raison de l’inquiétude exprimée par la presse chinoise ?

(74) Cf. Discours du Général Tanksoz : A. 1936 XVII, P., 28 sept. 1936 ; et Popolo d’Italia, 30 juin 1936.

: (75) Cf. J. O. 154, p. 85 ; cf. Mémoire de la Délégation Britannique à l’occasion des Memoranda de Prague : Doc. Prép., Série VI, p. 184 ; et Memorandum Politis CRDI. (e), p. 135 sqq:; et introduction aux modèles de Traité de Sécurité AS 86 (1) 1928 IX. Voir aussi le rapport de M. J. Paul-Boncour au Comité des Vingt-Huit : C.S.P. 10, pp. 6 et 7 ; cf. Hymans, Journal de Genève, 27 juin 1936. =

(76) Cf. Jean Ray : «L’éventuelle Réforme...», R.D.I.L.C., 1936, n° 2.

(77) J. O. 154, p. 85 ; cf. Gouvernements Danois, Finlandais, ibid. ; M. Eden donne par la suite de meilleures précisions,

étroite soumission à leurs décisions. Il est évident, comme le soulignent plusieurs gouvernements, que les ententes et les pactes ne doivent pas supplanter la Société, mais être uniquement un aménagement des dispositions du Covenant (78), le maintien de l’organisme central est la première condition du régionalisme de la sécurité collective. Il s’agit donc de ménager le rôle du Conseil et de l’Assemblée. À ce point de vue on peut prévoir que les traités constitutifs d'entente et les pactes d’assistance mutuelle soient soumis à leur approbation (79). On peut aller plus loin et désirer que le Conseil s’interpose pour la conclusion de ces pactes, et qu’il en surveille expressément les clauses (80). Pour plus de sûreté, on pourrait dire que ces traités ne doivent être conclus qu’en conformité avec certains principes préétablis (81), et selon un véritable modèle — modèle assez souple, il faut le dire, car, M. Politis le remarquait dans son Memorandum de Prague, « la matière de la sécurité est essentiellement plastique » (82). | À L'intervention du Conseil et de l’Assemblée s’impose encore pour coordonner les pactes (83). Ce peut leur être l’occasion d’un certain contrôle. Il faut arriver à ce qu'aucun Etat ne demeure, sinon par sa faute, en dehors d’un réseau de sécurité collective. Il faut parvenir aussi à ce que ces pactes ne se contredisent pas. C’est toujours le même problème du régionalisme : ne pas aboutir à des hostilités entre blocs, sous prétexte d'empêcher les hostilités entre Etats. De ce chef, il y aurait intérêt à ce que les cadres régionaux soient tracés par les organes de la Société (84). C’est peut-être un des meiïlleurs moyens pour que les pactes ne dégénèrent pas en alliances. Maïs il faudra qu’on ne trace pas ces cadres arbitrairement, et qu’on s’inspire au contraire des mouvements mêmes de la vie internationale.

(79) Gouvernement Britannique : J. O. 154, p. 85 ; Autrichien, ibid. ; Danois, ibid. ; Estonien, ibid. ; rappel de l'Article 18 par le Gouvernement de PU.R.S.S., ibid., p. 86 ; nous renvoyons à ce que nous’ avons dit précédemment de l’article 18 ; cf. aussi Bruce (Australie), A. 1936 XVII, P., 29 sept. 1936. M. Jean Ray montre l'insuffisance de ceîte procédure : Jean Ray « L’éventuelle Réforme... ». R.D.I.L.C., 1936, n° 2.

(80) Cf. Memorandum Politis : C.P.D.I. (e), p. 141.

(81) Cf. Gouvernement Britannique : J. O. 154, p. 85 ; Danois, ibid., ; de Graeff (Pays-Bas), A. 1936 XVI, P, p. 45 ; cf. Jean Ray : «L’éventuelle Réforme...». R.D.I.L.C., 1936, n° 2.

(83) Memorandum Politis : C.P.D. 1 (e), p. 135

(84) Cf de Graeff (Pays-Bas) : A 1936 XVI, P. p. 45,

Tout ceci suppose le maintien d’un certain universalisme (85). Si le régionalisme de Paction collective s’impose, il n’en est pas de même pour la décision sauf dans le cas absolu de légitime défense (86). On ne peut pas abandonner l'initiative de la guerre aux organes régionaux. Ce serait un risque trop gros du retour aux alliances, ou de conflits entre blocs (87). Ici l’intervention du Conseil et de l’Assemblée s’avère nécessaire. Eux seuls ont qualité pour déterminer l’agression ou pour décider de certaines mesures conservatoires que leur caractère rapproche beaucoup de mesures de guerre.

Quand M. Politis dit que les Etats non contractants ne doivent pas être engagés par les Pactes d’assistance mutuelle (88), nous ne le suivons pas. Le régionalisme de la sécurité collective répond à ce fait que nul n’est disposé à s'engager dans une aventure militaire où il n’a pas d'intérêt. Mais a-t-on le droit, une fois la Société prononcé dans un sens, d'empêcher un Etat d'appuyer son verdict de ses armes, même s’il n’appartient pas à tel ou tel réseau de pactes ? Disons-le tout de suite, une telle intervention ne peut se faire que si la Société des Nations, par ses organismes centraux, s’est prononcée. Mais sous cette garantie, tous doivent garder un droit d'intervenir.

Le maintien d’un certain universalisme reste donc nécessaire, si on veut que la décentralisation ne tourne pas en morcellement. Même pour les sanctions militaires. Ce sont elles pourtant que vise le plus la poussée régionaliste. Quant aux sanctions économiques, elles doivent demeurer générales, comme un contexte nécessaire de l’action militaire partielle. Pour elles, le fait que les Etats ne sont prêts à se risquer que là où ils ont un intérêt direct n’est pas aussi fort. Régionalisées, limitées, elles risqueraient de perdre toute valeur et de ne ruiner que leurs promoteurs (89).

(85) Voir sur ce point les communications des Gouvernements Chinois, ae Lithuanien ; J. O. 154, p. 86 ; cf. Manchester Guardian, 26 septemre : ;

(86) Cf. Stephen Osusky : «La Réforme de la Société des Nations ».

(87) Cf. Rapport Paul-Boncour, C.S.P. 10, p. 6; Gouvernement Finlandais, J. O. 154, p. 85 ; Norvégien (spécialement explicite), ibid.

(88) C.P.D.I. (e), p. 137-140. Nous ne sommes pas sûr d'interpréter exactement la pensée de M. Politis.

(89) C’est la position du Gouvernement Français : cf. Yvon Delbos (France), A. 1936 XVI, P., p. 60 ; cf. Nicolas Politis : « Comments on the proposals of Dr de Auer ». N.C.Q., sept. 1936, p. 226 ; Spalaikovitch : Séances et travaux de l’Académie diplomatique internationale, octobre 1936 ; Propositions de M. Rone à la XX° Assemblée des Associations pour la S.D.N., Glasgow, 1°7-5 juin

Le second « système » de garanties, pour empêcher les pactes de dégénérer en alliances : leur ouverture (90). Un des meilleurs moyens d'éviter qu’ils apparaissent comme « tournés » contre tel ou tel pays, serait que tous puissent y accéder (91). Est-ce suffisant ? Voici ce qu’écrit M. Jean Ray : « Si trois puissances À. B. C. se mettent d’accord sur certaines clauses destinées à faire échec à une puissance D, ces clauses pourront être conclues de telle manière que D ne puisse s’y rallier sans préjudice grave, en dehors même de tout dessein agressif ». M. Paul-Boncour fait allusion à ce danger dans son rapport au Comité des Vingt-Huit.

On ne s’est pas toujours engagé dans la voie de la liberté d'adhésion, soit qu’on ait voulu soumettre celle-ci à des conditions (bonnes ou mauvaises), soit qu’on ait prétendu la subordonner au consentement des co-contractants (93). Bien meilleure nous semble la suggestion d’organiser l’admission par les soins du Conseil (94). Lui-même surveillerait ainsi la constitution de chaque réseau de sécurité collective. Plus large sera le contrôle du Conseil, plus il y aura de chances que les pactes d'assistance mutuelle et les ententes régionales ne dégénèrent pas en simples alliances militaires (95).

Enfin une dernière garantie serait que ces accords ne se limitent pas à la sécurité : qu’il y ait en eux quelque chose de positif. Autrement ils risqueraient de provoquer une sorte de temps d’arrêt dans l’organisation de la vie internationale. Le désir de la sécurité et de la paix est un puissant moteur pour pousser les hommes à s’unir. S'ils se sentent mieux assurés, ils risquent de se cantonner chacun chez soi, et les gouvernements qui n’aiment jamais beaucoup qu’on touche à leur souveraineté y trouveront leur compte. M. Politis signalait ce danger pour l'arbitrage et la conciliation (dans son memorandum de Pra-

(90) Cf.Rapport Paul-Boncour, C.S.P. 10, p. 6 ; cf. Gouvernement de l'Irak, J. O0. 154, p. 85 ; cf. Memorandum Politis, C.P.D. 1 (e), p. 139.

(91) A ce point de vue nous croyons avec M. Paul-Boncour qu’il y aurait intérêt à ce que le Pacte vise l’agresseur quel qu’il soit : C.S.P. 10, p. 7 ; et cf. Michel Pobers : «Les fondements de la Sécurité collective », Tribune des Nations, 10 juin 1937 ; cf. Lemanus, N. Commonwealth, janvier 1937, p. 53.

(92) Jean Ray : «L’éventuelle Réforme... », R.D.I.L.C., 1936, n° 2.

(93) C'était le cas du projet de Traité d’Assistance Mutuelle de 1923 ; c’est l’avis de M. Politis dans son Memorandum : C.P.D. 1 (e), p. 139.

(94) Idée exposée aussi par M. Politis : C.P.D. 1 (e), p. 139.

(95) Mt. Politis se demande, dans son Memorandum de Prague, s’il ne serait pas bon que des Etats non-membres de la Société puissent accéder aux Pactes d’assistance mutuelle. Ce peut être un heureux moyen da’tteindre à l’universalité : C.P.D. 1 (e), p. 139.

gue) (96). Il faudrait, d’ailleurs, que les traités d’arbitrages et conciliation annexés aux Pactes d’assistance ou aux traités constitutifs d’ententes, ne limitent pas leurs dispositions aux seuls contractants. Il n’est pas difficile à des Etats disposés à s’allier de s'entendre pour résoudre pacifiquement les conflits qui peuvent surgir entre eux : la Petite Entente en est un exemple. Mais ceci prouve surtout la nécessité du maintien intégral du Pacte, de la compétence du Conseil aussi bien que de la Cour Permanente de Justice Internationale. Il est vrai que les pactes peuvent compléter le Covenant sur ce point, et Spécialement en ce qui concerne le septième alinéa de l’article 15 (97).

Des clauses économiques achèveraient heureusement les Pactes. Toute entente devrait même répondre à un certain système économique. C’est la faiblesse de la Petite Entente aussi bien que de l’Entente Balkanique de ne rien signifier à ce point de vue. Quelques traités de commerce ne doivent pas nous faire illusion : la Hongrie fait partie du même système économique que les Etats de la Petite Entente, et c’est pourtant contre elle que celle-ci fut conclue. C’est encore une marque de ce caractère « à sens unique » qui en fait aujourd’hui la faiblesse.

Tout système de sécurité collective a pour fin la réduction des armements. Non pas peut-être que ceux-ci aient cette valeur maléfique qu’on leur prêtait il y a quelques années, mais parce que les peuples n’en peuvent plus de supporter cette charge. Elle risque d'empêcher tout progrès social, en même temps qu’elle ruine les possédants. Dans la mesure où le système des pactes d'assurance mutuelle et des ententes crée une véritable sécurité, il favorise le désarmement. Mais ne serait-il pas nécessaire de préciser ce point dans ces accords et de stipuler la réduction des armements sous le contrôle de la Société des Nations. Ce serait une manière d'empêcher les pactes de dégénérer. Hélas ! L’état du monde est tel qu’il ne faut pas se faire trop d'illusions sur une telle clause et sur son efficacité.

Je crois que ces pactes supposent une garantie du statu quo territorial, sous réserve de l’article 19 du Pacte (98). Autrement,

(97) Comme le signale M. Politis, le régionalisme pourrait être aussi un moyen de remédier aux dangers de l’unanimité. Il cite à cet égard le précédent de la Convention sur les Iles d’Aland, du 20 oct. 1921. Dans ces pactes les parties contractantes pourraient s'engager à accepter les décisions du Conseil à une majorité qualifiée (C.P.D. 1 (e), p. 136).

(98) Ce qui implique encore le maintien d’un certain universalisme. Cf. Lemanus, N. Commonwealth, janvier 1937, p. 53.

LE RÉGIONALISME DANS LA S. D. N. 489 on ne voit pas très bien ce qu’on entendrait par sécurité collective.

Un dernier point reste à éclaircir -: ces pactes, ces ententes doivent-ils rester purement régionaux, ou peut-on envisager des systèmes plus complexes (99). Le cadre régional est une garantie contre le retour aux alliances, mais ici la vie commande, et la complexité du monde est telle qu’il paraît difficile de poser des règles précises. Dans ces questions du régionalisme ou si on préfère de la décentralisation, c’est toujours à la vie de nous informer. Un régionalisme trop rigide risquerait d’ailleurs de laisser sans garanties certains Etats isolés géographiquement, un peu comme certains membres de la Société n’appartenant à aucun groupe se sont trouvés ne pas être représentés au Conseil quand on a introduit le régionalisme dans les élections. Il faut pour éviter ce danger, nous dit M. Scelle (100), que chaque Etat puisse être partie à un nombre infini de pactes. Mais ici on voit poindre une objection que la Boersen Zeitung (101) formulait à peu près ainsi : Un pays qui comme l’Allemagne, devrait se trouver, en vertu de sa situation géographique, être partie de tous les pactes, ne subirait-il pas une charge terriblement lourde, et le régionalisme signifierait-il quelque chose pour lui ? L’argument est de poids, mais j’ai personnellement entendu y répondre qu’on « pourrait imaginer une participation passive à ces traités », et que tel ou tel pays, partie à un traité collectif de non-agression et d’assistance mutuelle « pouvait se borner à prendre un engagement de non-agression ».

Voici donc un certain nombre de garanties pour empêcher la sécurité collective régionale d’être un simple retour au système des alliances (comme si d’ailleurs on n’y était pas revenu, comme s’il avait jamais cessé d’exister !) Sous ces garanties, il . semble que le système soit bon, il a l’avantage de ne pas deman-: der qu’on modifie le Pacte de la Société des Nations. Et puis, il est le seul praticable, tant, tout au moins, et c’est pour long-

temps, qu’on ne sera pas sorti du chaos.

(99) Parmi les Gouvernements, l’Irak se prononce pour un système plus complexe que l’entente purement régionale, ce qu’explique sa position vis-àvis de l’Empire Britannique : J. O. 154, p. 23.

(100) Georges Scelle : Une crise…., p. 217.

(101) Cité par le Temps, 14 juin 1936.

PO