SECTION V

Institution de nouvelles règles de procédure

Certaines propositions tendent à imposer au jury des procédures spéciales, de manière à renforcer les éléments d'appréciation dont il dispose, ou à limiter l'arbitraire de ses pouvoirs.

Tout d’abord, divers auteurs de propositions ont préconisé l'institution d’une expertise préalable au fonctionnement du jury.

Dans la proposition de loi, déposée sur le bureau de la Chambre le 8 juin 1886 par MM.Michelin, Planteau, Hude et Brialou, députés, cette expertise était prévue comme obligatoire. L'article premier de cette proposition était, en effet, conçu comme il suit :

ARTICLE PREMIER. — L'article 14 de la loi du 3 mai 1841 est ainsi complété :

Le jugement d’expropriation ordonnera une expertise con tradictoire entre l'administration et les expropriés, dans le but de guider dans ses appréciations le jury chargé de fixer l'indemnité.

Cette disposition ne parait pas avoir élé suflisamment étudiée. Comme le fait très bien valoir l'exposé des motifs du projet déposé par le gouvernement en 1888, l'expertise ne doit avoir qu’un caractère facultatif. Il y a, à cela, deux motifs. En premier lieu,

certaines affaires d’expropriation sont si peu importantes qu'elles ne valent pas les frais d’une expertise, par exemple si, pour établir un chemin de fer ou une route, on doit prendre 2 mètres carrés d’un terrain en pleine campagne, on ne réunira pas des experts pour une indemnité qui ne peut être que de quelques francs au maximum. La formalité sera également inutile lorsqu'il s'agira de la fixation de l’indemnité d’éviction due à un locataire verbal, n’exerçant pas de commerce ou d'industrie. En second lieu, même pour des affaires importantes, il est des cas où l'expertise n'’apprendrait rien d’utile au jury. « Supposons, par exemple, une maison à Paris, coraplètement louée. L'administration expropriante en connaît le revenu brut, et est d'accord sur ce point avec le propriétaire. Ce dernier atténue ses charges, l'administration les exagère quelque peu, mais l’écart entre les deux évaluations est minime, en sorte que le revenu net est déterminé à quelques centaines de francs près. Il ne s’agit donc en réalité que de savoir à quel taux on devra capitaliser le revenu, sera-ce 5 0/0 (20 fois le revenu) ; sera-ce 4 oo (25 fois le revenu) ? Le jury peut apprécier le taux de capitalisation d’après le quartier et d'après l'état de la maison, et, par conséquent, fixer l’indemnité sans expertise. »

Ce ne serait donc que dans les affaires difficiles et importantes que l'expertise pourrait offrir quelque

utilité. Il faut supposer qu'un écart considérable existe entre l’offre de l’administration et la demande du propriétaire ; que rien ne semble justifier le taux de cette demande, par exemple, qu'il s'agisse d'un commerce ou d’une industrie sans comptabilité claire et sans inventaires réguliers. L’expertise pourrait encore être utile à Paris, si un terrain n'était pas couvert de constructions à toute hauteur, et s’il fallait, par conséquent, dans l'évaluation de la valeur de l'immeuble, tenir compte non seulement du revenu net, mais encore de sa valeur intrinsèque. Enfin, l'administration pourrait encore demanderl’expertise si l’intéressé n'avait pas répondu à son offre dans le délai fixé et si elle craignait qu’il ne présente, au dernier moment, devant le jury, une demande exagérée, étayée de documentssuspects; l'expertise, dans ce cas, constituerait une garantie pour l’administration, et elle pourrait même aboutir à abaisser les prétentions secrètes de l’exproprié et l’amener à transaciion.

L’expertise devant être facultative, les parties ne pourraient être admises à la provoquer qu'après l'expiration du délai qui est imparti par la loi aux intéressés pour répondre aux offres que doit leur faire l’administration. Il faut, évidemment, avant d’en venir à cette mesure,qui ouvre en quelque sorte les hostilités, que les parties soient exactement ren-

seignées sur leurs prétentions respectives. Le projet

de loi déposé par le gouvernement en 1888 donne à l'administration et aux intéressés, pour provoquer l'expertise, un délai de quinzaine, commençant à courir à partir de l'expiration du délai imparti aux intéressés pour répondre aux offres de l’administration.

Ce projet réglait les conditions de l’expertise dans l’article suivant, qui devait remplacer l’article 28 de la loi du 3 mai 1841.

Si les offres de l'administration ne sont pas acceptées dans les délais prescrits par les articles 24 et 27 de la loi du 3 mai 1841, l'administration et les propriétaires ou intéressés non acceptants pourront, dans un délai de quinzaine, provoquer, au moyen d'une citation devant le président du tribunal statuant en référé, une expertise à l’effet d'évaluer l'indemnité.Cette expertise sera faite par un ou trois experts désignés d’un commun accord par les parties, ou, à défaut d'accord, nommés d'oflice par le président.

L'ordonnance, exécutoire sur minute et avant enregistrement, fixera le jour le plus prochain pour le commencement des opérations dans les quarante-huit heures de sa date ; elle sera signifiée par huissier commis aux experts, qui seront dispensés du serment.

Siun expert n'accepte pas sa nomination,ou ne se présente pas au jour fixé pour le commencement des opérations, il sera pourvu à son remplacement de la manière ci dessus indiquée. Les récusations proposées seront jugées dans les cinq jours par le président du tribunal statuant au référé, son ordonnance ne pourra être attaquée ni par opposition, ni par appel.

Les experts, après avoir entendu les parties, déposeront leur rapport sommaire au greffe du tribunal. Ce dépôt devra.

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être effectué dans le mois qui suivra le jour fixé pour le commencement des opérations, faute de quoi les experts pourront être condamnés à tous les frais frustratoires, et même aux dommages-intérêts, s’il y échet. En cas de retard de plus de quinze jours dans le dépôt du rapport, il pourra être procédé au remplacement des experts, comme ci-dessus. Chacune des parties pourra se faire délivrer copie du rapport qui ne sera pas signifié.

Il ne sera pas admis en taxe d’autres actes de procédure que ceux ci-dessus indiqués. Les frais d’expertise et les honoraires des experts entreront dans les dépens et seront soumis aux dispositions de l’article 40 de la présente loi, Après expiration du délai de quinzaine accordé aux parties pour demander l'expertise, ou après le dépôt du rapport, si l'expertise est demandée, l’administration citera devant le jury, qui aura été convoqué à cet effet, les propriétaires et tous les autresintéressés,qui aurontété désignés ou qui seront intervenus, pour qu'il soit procédé au règlement des indemnités de la manière indiquée au chapitre suivant. La citation contiendra l’énonciation des offres qui auront été refusées.

Les dispositions de cet article nous paraissent en général assez bien conçues. Il convient que l’expertise soit judiciaire, non pas seulement, comme le dit l'exposé des motifs, afin d'inspirer plus de confiance aux parties et au jury, mais aussi parce que, dans son ensemble, toute la procédure de lexpropriation depuis le jugement de l’expropriation est judiciaire. Que la procédure soil sommaire et rapide, qu’elle soit organisée de manière à occasionner le moins de frais possible, il y a là une nécessité qu’il est impossible de méconnaître. Il ne faut pas, toute-

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fois, que le souci de l’urgence aille jusqu’à affaiblir les garanties que l’on est en droit d’exiger de la décision des experts. Le projet attache à cette décision une grosse importance, puisqu'il espère qu’elle fera impression sur le jury et sera uu élément influent de sa détermination. Il faut donc qu'elle bénéficie d'une autorité morale incontestable, et il nous paraît que, pour cette raison, il n’est pas possible, contrairement aux dispositions du projet, de dispenser les experts de la prestation du serment, en dépit du retard, peu considérable d’ailleurs, et des frais que cette formalité supplémentaire pourrait entrainer.

Les frais de l'expertise et les honoraires des experts, considérés comme des dépenses d’expropriation, seraient mis à la charge de la partie qui succombe, dans les conditions déterminées par l’article 40 de la loi du 3 mai 1841. Cette disposition est conforme aux règles déjà admises en ce qui concerne Îles dépens, el ne peut qu'être approuvée.

Le projet de loi du gouvernement prévoyait enfin une addition à l'article 35 de la loi du 3 mai 1841. Le magistrat directeur du jury devait mettre devant les yeux des jurés, en dehors des pièces déjà prescrites par cet article, le rapport des experts.

Une proposition de refonte complète de la loi de 1841, déposée en 1895 par M.Bepmale,député,proposailégalement l’insiitulion d’uneexpertise obligatoire, ct préalable à la délibération du jury. Mais, cette

expertise, il la plaçait au début de la procédure d’expropriation : ilespérait ainsi éviter les spéculations, plus ou moins honnêtes, et les fraudes auxquelles donne lieu l'espérance d’une expropriation. « Aussitôt que l'État, qu'un département, qu’une commune aurait décidé l’expropriation d’un immeuble, il devrait être procédé, par deux experts choisis par les parties, auxque/s viendrait, en cas de désaccord, s’adjoindre un tiers expert nommé par le président du tribunal, à une expertise contradictoire.Un procès-verbal descriptif et estimatif serait dressé : descriplif,pour bien fixer dans une pièce authentique, dès le début de la poursuile, l’état matériel des lieux à exproprier : estimatif, pour fixer dès cette heure, non la valeur de convention et d’affectation, mais la valeur vénale de l'immeuble.

« Pendant que se poursuivrait celte expertise,la procédure administrative suivrait son cours normal jusqu’an moment où l’on comparaitrait devant le Ari

« Le jury, lorsqu'il s’agira du propriétaire, au lieu de fixer une indemnité unique, en fixera deux: la première pour la valeur vénale,qui ne pourra dépasser l’estimation faite par les experts, dont il a été parlé plus haut, majorée de 10 0/0; la seconde, pour dépossession, et pour l'évaluation de laquelle aucune limite ne serail fixée. »

L'idée de placer l'expertise au début de la procé-

dure d’expropriation est inacceptable. Il n’est pas possible de fixerle montant de l’indemnité d'expropriation à la valeur qu'avait l'immeuble au début de la procédure. Un pareil procédé serait contraire à toute la construction juridique de l'opération d’expropriation. Le propriétaire n'est dépossédé que le jour où le jugement est rendu. Jusque-là, il reste investi de son droit de propriété, avec tous les avantages qui en découlent. On pourrait admettre qu'il soit frappé d’une servitude d'utilité publique, qui lui interdirait d'apporter aucune amélioration dans son immeuble jusqu’à ce que l’expropriation soit prononcée. La situation serait analogue à celle où se trouve placé le propriétaire d’un immeuble bâti, touché parle plan d’alignement. Mais il faut remarquer que les propriétaires atteints par un plan d’alignement peuvent contraindre l'administration à prendre un parti, en lui demandant l’alignement individuel. Au contraire, les particuliers n’ont pas de moyen de contraindre l’administration à les exproprier. Ce n’est qu’une fois que l’arrêté de cessibilité a été pris, et si, dans l’année, l’administration n’a pas agi, que les intéressés peuvent saisir le tribunal, Mais il dépend de l’administration de ne pas prendre l'arrêté de cessibilité, ou de le rapporter s’il a été pris. Conçoit-on qu'on puisse faire indéfiniment peser sur les propriétaires une servitude aussi lourde que l'interdiction de faire aucun travail dans leurs immeubles?

Reste à savoir si, d’une manière générale, l’experse serait de nature à apporter au jury un élément sérieux d’appréciation.Nous avouons avoir des doutes à cet égard. [ls sont d’ailleurs fondés sur l'expérience. Lorsque le soin de fixer le montant de l'indemnité appartenait au tribunal civil, celui-ci s’en rapportait aux évaluations des experts, or, il a été reconnu que ces évaluations étaient toujours exagérées. C'est même pour celte raison que le jury d’expropriation a été créé. Et ce serait maintenant à ce jury qu’on voudrait apporter l'assistance des experts qu'il a rempiacés !

Nous ne concevrions, dans tous les cas, l'expertise qu'à titre facultatif,de la part soit de l’administration, soit des intéressés, et, en outre, comme ne s’imposant pas au jury. Nous ne saurions approuver, dans ces conditions, la disposition suivante de ia proposition de loi de MM. Michelin et autres, complétant l’article 48 de la loi du 3 mai 184r.

L’indemnité allouée par le jury au propriétaire ne pourra, en aucun cas, excéder le maximum du revenu net de l’immeuble, constaté par l’expertise et multiplié par vingt. Ce maximum ne pourra pas être dépassé dans le cas où la propriété serait démembrée, et l'indemnité sera répartie par le jury entre le propriétaire, d’une part, et l’usufruitier, l'usager, celui qui a un droit d'habitation ou une servitude d'autre part, en tenant compte de l'étendue et de l'importance du droit de chacun des intéressés. En cas de bail écrit, l'indemnité due aux locataires est fixée de la manière suivante :

« Si la durée du bailest inférieure à trente années, l’indemnité ne pourra excéder le prix de trois années de loyer et le chiffre d’une année d’affaires, constatés par l'expertise prescrite par l’article 14. Si le bail dépasse trente années, l'indemnité ne pourra pas excéder le prix de six années de loyer et le chiffre de deux années d’affaires, également constatés par l’expertise. »

Une semblable détermination des bases légales de tarification risque de léser, dans certains cas, les expropriés. C’est ce que fait valoir l’exposé des motifs du projet de loi gouvernemental de 1888-1890. «Il v a un grand nombre de maisons qui ne rapportent que 4 0/0, et qui, dès lors, valent vingt-cinq fois leur revenu. Avec le tarif du projet, le propriétaire d’une maison semblable ne toucherait que vingt fois le revenu, il serait lésé d’un cinquième de son capital. Les terres en culture ne rapportent souvent que 2,5 0/0 de leur valeur. Avec le tarif dont il s'agit, la lésion serait, pour l’exproprié, de moitié du capital. Même raisonnement pour les fonds de commerce. Il en est que l’expropriation détruit absolument ; il faut payer, pour être juste, la valeur du fonds, c’est-à-dire une indemnité infiniment supérieure à celle du tarif proposé. Quant au locataire verbal, lui refuser toute indemnité est une injustice. Il a droit à une indemnité comme les autres ; mais, comme il courrait le risque d'être congédié par le propriétaire de l’immeuble, son indemnité doit en

général être modique. Ces exemples montrent que l'établissement d’un tarif maximum estirréalisable.»

L'expertise ne serait pas le seul élément susceptible de guider le jury dans la tâche délicate de l'évaluation de l'indemnité.

La commission de la Chambre des députés, chargée de l'examen du projet de loi déposé par le gouvernement en 1890 proposait, dans son rapport, d'exiger des parties une communication préalable de toutes les pièces et documents qui n’auraient pas élé soumis aux experts. [l peut arriver, en effet, qu'après l'expertise une des parties découvre un document important pouvant modifier l'évaluation de l'indemnité. Le jury devra le connaître, mais auparavant, il sera communiqué à l'adversaire. Le magistrat directeur s’opposcrait au besoin à la lecture de la pièce produite sans ;communication préalable et ne la soumettrait pas au jury en délibé-

ration.

L'article 35 de la loi de 1841 aurait été modifié

ainsi :

Le magistrat directeur met sous les yeux du jury........

2° Les plans parcellaires et les titres ou autres documents produits par les parties à l'appui de leurs offres et demandes. Ces pièces auront été préalablement déposées au greffe par les parties, et réciproquement communiquées lrois jours au moins avant l’audience de la discussion.

Platrier

En outre, à l’article 48, il aurait été ajouté le paragraphe suivant:

Toutefois, aucun document ne pourra lui être soumis (au jury), s’il n’a préalablement été communiqué comme il est dit ci-dessus.

Une pareille mesure, qui serait susceptible d'éviter les surprises d’audience, nous paraît devoir être approuvée. Les communications devant être faites dans des délais très rapides, la procédure ne s’en trouverait pas beaucoup rallongée. Nous regrettons qu'une mesure de ce genre ne figure pas dans le projet gouvernemental de 1911.