La loi de 1855, avec l'amélioration qu'était venue

. y apporter la loi de 1889, n'avait qu'indirectement tou-

ché à la matière des hypothèques. Les imperfections persistarent comme dans le passé, et quelque considérable qu'ait été la réforme par laquelle les mutations de propriété étaient désormais rendues publiques, elle n’était cependant pas complète ; peut-être même partait-elle d’un principe insuffisant : « La publicité des transferts immobiliers ne saurait se proposer pour objet exclusif et fin dernière, de pourvoir à la protection individuelle des propriétaires fonciers : elle a de nos jours une mission plus haute, qui est de coopérer, par la prompte circulation des biens et la libre expansion du crédit, à la prospérité publique, au bien-être général de la société. » (1)

2. Le budget de 1891 donna au Gouvernement l'occasion de reprendre la question. À vrai dire, on

(1) Besson, Réforme hypothécaire, p.173.

ne pensa pas tout d'abord aux hypothèques : ce fut la question du renouvellement du cadastre qui amena le Gouvernement à envisager en même temps une réforme du litre des hypothèques. Mais cette préoccupation ne vient pour ainsi dire qu'accessoirement, et les travaux considérables qui suivirent n'ont point eu comme point de départ le dessein de réformer la loi hypothécaire, mais plutôt celui de refondre l'organisation cadastrale. Seulement, l'importance même de l'œuvre méritait qu'on la fît tendre à un second but, el que, non seulement on rendit le cadastre plus exact, quant aux évaluations fiscales, maïs encore qu'il eût une plus large utilité : « La cadastre, dit l'exposé des motifs du budget de 1891, perpétué à l'aide d'un système permanent de conservation, ne serait pas seulement un instrument fiscal et administratif : il devrait satisfaire à d’autres besoins. Des abornements généraux et une triangulation rigoureuse précéderaient le renouvellement des opéralions : le cadastre constituerait la. base de la propriété foncière : il assurerait la sécurité des hypothèques et la régularité des transactions immobilières ; il fournirai enfin l'agriculture par le développement des imsütutions de crédit, les moyens d'action qui lui font défaut aujourd'hur. En un mot, il deviendrait le Grand-Livre terrier de la France... » (1)

C’est le point de vue que défendait également, à la

(1) Exposé des motifs, p. 27.

Chambre, le 2 décembre 1890, le ministre des Finances au nom du Gouvernement, et M. Poincaré, au nom de la Commission du budget. Le Parlement se montra favorable aux vues ainsi exprimées, et ouvrit au chapitre 65 du budget des dépenses du miñistère des Finances, un crédit d'un million pour permettre d'aborder les études et les expériences qui devaient nécessairement précéder l'application d'une réforme aussi considérable.

8. En exécution de celte loi, M. Rouvier, ministre des Finances, adressait au Président de la République, en date du 29 mai 1891, un rapport dans lequel il exposait le dessein général des travaux : « II n’est pas douteux, affirmait-l, que les études du Gouvernement doivent comprendre, non pas seulement la réforme de notre système hypothécaire, mais l'ensem-ble de la question immobilière. » (1) Il énumérait les points principaux qu'il faudrait règler, indiquait les moyens praliques de reconstituer la propriété... etc.

Un décret du 30 mai constituait la Commission du cadastre, sous la présidence du ministre, MM. Léon Say et Tirard étant vice-présidents.

4. La Commission se réunit pour la première fois en séance plénière le 10 juin 1891 : ses travaux devaient durer jusqu'au mois de mai 1905.

Le problème à résoudre consistait, ainsi que le for-

(1) Rapport de M. Rouvier. Imprimerie Nationale, 1891, p. 5.

mula très bien plus tard M. Cheysson, « à asseoir la propriété immobilière sur deux bases solides, l’une graphique, l'autre juridique, sur le cadastre et le Livre Foncier, constamment tenus en concordance et à jour RON |

Dès l’abord, la Commission se partagea en trois sous-Commissions : la première, devant s'occuper des questions techniques, fut présidée par M. Tirard : la seconde, sous-commission juridique, par M. Léon Say ; la troisième, chargée d'étudier Îles voies et moyens, par le ministre lui-même.

Notre dessein ne saurail êlre de donner ici une analyse détaillée de tous ces travaux, qui remplissent les volumineux fascicules publiés par les soins du Ministère des Finances ; il en est qui sortent, en effet, du cadre de cette étude : ainsi les délibérations de la sous-COMMISSION technique : les études pratiques pour arriver à un bornage satisfaisant des propriétés, l'évaluation des dépenses de la réfection cadastrale, l’organisation du personnel... Il nous sera cependant nécessaire de fixer tout au moins les résultats obtenus, pour l'intelligence complète de l'organisation des Livres Fonciers. C’est IX que nous commencerons cette étude : après quoi, dans une seconde partie, nous étudierons le Livre Foncier lui-même : puis nous aborderons l'examen de l'organisation de la publicité en gé-

néral, et enfin l'étude de la réforme hypothécaire

(1) Procès-verbaux de la Commission, f, VI, p. 496.

elle-même, à propos de laquelle nous entrerons dans plus de détails.

Æ. Dès la première séance de travail de la souscommission technique, deux courants se manifestèrent nettement. Certains, comme MM. Boudenoot, Sanguet et Ferrier, conclurent à une réforme absolue du cadastre ; les autres, comme MM. Degouy et Gonin, effrayés des difficultés d’une refonte totale, ne voulaient cette solution radicale, que là seulement où il était bien démontré qu’on ne pouvait faire autrement.

La discussion avait été précédée d'un magistral exposé du directeur général des Contributions directes, M. Boutin, sur l’état actuel du cadastre. M. Boutin avait démontré que la matrice cadastrale aussi bien que le plan cadastral et que les évaluations, bases de l’impôt foncier, étaient entièrement inexacts. Commencé en 1808, terminé en 1846, le cadastre d’aujourd'hui ne correspond plus à la réalité. La loi du 7 août 1850 avait bien décidé, dans son article 7, que « dans toute commune cadastrée depuis 30 ans au moins, il pourra être procédé à la révision el au renouvellement du cadastre, sur la demande du Conseil municipal de la commune, et sur l'avis conforme du Conseil général du département, à la charge pour la commune de pourvoir aux frais des nouvelles opérations. » Mais 363 communes seulement avaient usé de cette faculté, et depuis lors, les imconvénients de cette situation n'avaient fait que s’accentuer.

Seule, une enquête pouvait indiquer de quelle fa-

con, el dans quelle mesure, il fallait opérer la révi- Sion. Sur la proposition de M. Delombre, la souscommission adopta cette résolution : qu'un Comité de six membres, pris parmi les membres de la souscommission technique, serait chargé d’une enquête spéciale sur l’état exact du cadastre, et ferait un rapport à soumettre à la sous-commission (1). Un Comité de 12 membres fut également nommé sur la proposiion de MM. Cheysson et Henri Boucher, et chargé « d'élaborer et de soumettre à la sous-commission un programme d'expériences techniques à effectuer sur le lerrain, en vue d'apprécier la valeur des différentes méthodes de lever qui pourraient être emplovées pour le renouvellement du cadastre. » Le premier de ces Comités fut dit Comité d'enquête, le second, Comité des essais.

5. Il serait intéressant de suivre l’un et l’autre de ces Comités dans les expériences el les recherches auxquelles ils se livrèrent (enquête administrative : travaux d'art sur le terrain : statistiques diverses). On trouvera tous les renseignements à cet égard dans le fascicule IV, où sont réunis tous les travaux des Comités, les rapports divers et les documents recueillis, département par département. Bornons-nous à enregistrer quelques résultats.

De l'enquête administrative, à laquelle 11 fut pro-

cédé en exécution d'une circulaire du 24 juin 1891, il résultait que, sur 36.144 communes, 28.850 (soit 80 %) nécessiteraient un renouvellement intégral du cadastre ; 7.294, une simple révision. Du rapport de M. Debray, chargé de résumer les résultats de l'enquête expérimentale (1), il résulte que sur les 173 communes qui ont servi de champ d'expérience dans tous les départements, pour 14, les Comités départementaux concluent à une revision pure el simple des plans ; pour 14, à une revision partielle avec levers. nouveaux ; pour 145, à la réfection intégrale du cadastrale (soit 16 % contre 84 %, pour cette dernière solution). Des deux enquêtes ressortait la nécessité d'une réfection intégrale (2).

L'enquête sur le bornage eut M. Lallemand comme rapporteur (3). Il en ressortait, outre la constatation du grand nombre de procès en bornage, que celuici restait encore à effectuer sur 1/3 du territoire. Le rapport donnait des détails circonstanciés sur les abornements généraux (4), sur les bornages collectifs (tentatives de M. Freyssinaud à Limoges), tentés dans le pays. En revanche, l'enquête n'avait pas révélé en France les grandes opérations pratiquées à l'étranger, sous le nom de remembrements de propriélé (5). Dans les abornements généraux, 11 ne s'a-

1) Procès-verbaux, 29 décembre 1891, f. If, p. 21.

(2) P.-V. 4 juillet 1892, fase. IE, p. 39.

(DEL MCAD:-05.

(4) Voir le fascicule 4, p. 478-482 el la remarquable notice de Beaudesson, citée à la bibliographie.

(5) Cheysson. Rapport général, pb 5007 à

git que « de retouches discrètes à quelques contours irréguliers et de la suppression des enclaves, tout en respectant le plus possible le fait de la possession actuelle. Au contraire, le remembrement méconnaît le droit du propriétaire, en remplaçant une propriété laite de morceaux disséminés par un lol équivalent d'un seul tenant. L'Etat s'empare des propriétés pour les allolir au mieux des convenances agricoles. Il y a là une atleinte au droit de propriété, aux convenances individuelles de chacun, qui ne saurait être admise chez nous. Pour le même moûul, Fobligalion d'opérer les abornements généraux serait très mal accueillie des propriélaires fonciers. Ceux-ci seraient plus favorables au bornage obligaloire, mais à condition que les frais n’en soient pas supportés par les propriélares. Et M. Lallemand concluait à imposer l'obligation de borner et de délimiter leurs propriétés à l'Elal, aux départements, communes, compagnies el associations reconnues par l'Etat, à n'imposer aux propriétés privées que la délimitation obligatoire, en laissant les bornages facultalifs, à*soumetlre à Passentiment des propriétaires toute modification des bornages existants, à obliger enfin les communes à fixer le périmètre de leurs territoires respectifs, ainsi que des cantons, triages et lieux dits, de manière à rendre facile par ce bornage communal, la déterminalion des îlots de propriété (1). Ces conclusions fu-

(1) Voir fase. IT, p: 41-42,

Gi

+ ile rent adopiées, avec des réserves toutefois en ce qui concernait les délimilations privées.

Il ne saurait être davantage question pour nous d'examiner les essais techniques de réfection du cadastre : essais par la méthode des algnements et la méthode trachéométrique (1) : essais de levers parcellaires par la photographie (2) : travaux effectués à Neuilly-Plaisance, où les résultats furent des plus intéressants (3). Nous renvoyons aux documents que nous citons en note.

La sous-commission technique admit, comme cela ne pouvail faire de doute, l'insuffisance absolue des documents cadaslraux, aussi bien pour la péréqualion de l'impôt foncier, que pour la réforme du régime hypothécaire et le fonctionnement du crédit agricole, Sur la base du Livre Foncier. Mais elle admil aussi, que partout où cela paraïtrait possible, il serait préférable de procéder par voie de simple révision, plutôt que par voie de réfection totale (4).

6. Pour cela, il faut d’abord procéder à la délimiiation et au bornage ; car il importe de bien définir le droit avant de le constater.

(1) Voyez le rapport de M. Durand-Claye, fase. V, p.

1) CE. fase. I, p. 193, fasc. II. p. 62: — Séances du Comité des essais : 12 et 18 février 1895.

(3) Voyez Rapport général de M. Cheysson, fase. II, p. 515 à 526.

(4) Nous nous inspirons surtout pour ces quelques indicalions indispensables à l'intelligence du Livre Foncier de l'excellent el lumineux rapport de M. Cheysson que nous avons déjà cité, el qui contient l'exposé le plus clair etle plus complel de celle queslion difficile el compliquée.

Pour les propriétés publiques, la question souffran peu de difficultés, car on pouvait facilement admettre pour elles l'obligation tant de la délimitation que du bornage. Cette opération sera accompagnée, décide la sous-commission, d'une nouvelle reconnaissance du territoire communal, et d’une division du territoire en sections. Ces sections seront définies par des limites naturelles (cours d’eau, crêtes, chemins, canaux, etc...) ou par les Hignes séparatives d'îlots de propriété, el rattachées à des bornes-repères.

Qu'est-ce donc que cet îlot de propriété qui va être l'unité première de cette organisation, la base du Livre Foncier ? L'article 7 de l’avant-projel (art. 9 en première lecture) le définit ainsi : « L'ilot de propriété ou unité foncière est constitué par toute étendue de terre contenant une ou plusieurs parcelles contiguës appartenant au même propriétaire, el situées dans la même section de commune : ne sont pas considérées comme contiguës les parcelles qui sont séparées par des chemins ou des cours d’eau publics. » Le bornage sera obligatoire pour l'Etat, le département et les communes. ,

7. Au contraire, pour les propriétés privées, le bornage ne sera pas obligatoire : sans doute, dans l'enquête, la majorité était favorable à cette obligation (1), mais à condition que les frais seraient sup-

(1) Supra, n° 5.

portés par l'Etat. C'était la, faire retomber, grâce à la répercussion des centimes additionnels, sur les propriétaires qui se seraient mis en règle à leurs frais, une partie de la charge de cette obligation. La délimitation des propriétés privées n’entraînera donc pas l'obligation de leur bornage.

Mais comment assurer la délimitation ? On ne saurait fonder beaucoup d'espoir sur les délimitations individuelles, faites en vertu de l’article 646 du Code civil : on n'arriverait pas à un résultat d'ensemble, sans parler des frais très coûteux de ce procédé. D'autre part, nous savons que les remembrements de propriété et les ‘abornements généraux obligatoires étaient à peu près unanimement repoussés par les Comités départementaux.

Le Comité d'enquête et le Comité mixte de rédaclion et d'études eurent alors recours aux syndicats soit libres; soit autorisés. M. Sanguet avait demandé la création d'associations syndicales entre propriétaires en vue du bornage et de la délimitation ; ou, encore mieux, la formation de conseils de prud’hommes ruraux. L'article premier de la loi de 1888 prévoit, en effet, l’organisation de syndicats en vue de « chemins d'exploitation ou de toute autre amélioration d'intérêt collectif ». Ces syndicats étant autorisés, la minorité est tenue de suivre la loi de la ma]jorité. L'action de ces associations syndicales serait restreinte à la seule délimitation. En revanche, des syndicats libres pourraient se former, exigeant l'unanimité des intéressés, et procéder alors aux borna-

ges, aux remembrements de propriélé, elc.…, opérations pour lesquelles la sous-commission rejette toute idée d'obligation.

Mais, pour la délimitation, le Comité mixte voudrait qu'elle fût obligatoire : car il y a là une question qui dépasse l'intérêt privé. Dans les communes, où le syndical hHbre ou autorisé n'y aurait pas pourvu, une Commission commerciale de délimitation serait chargée d'y procéder. Les articles 12 à 23 de l’avantprojet indiquaient la composition, les attributions, la procédure de cette Commission spéciale. Mais le Comilé d'enquête se montra d'avis contraire : il lui paraissait impossible d'imposer la délimitation à une. commune dont la majorité des propriétaires y seraient opposés. Le Comité se contenterait de laisser ces opéralions facultatives, en accordant des faveurs spéciales aux communes el aux propriétaires qui les entreprendraient.

La sous-commission, en présence de cette divergence de vues en raison du caractère à la fois technique el juridique des articles 12 à 23 du projet, décida dans la séance du 4 février 1895 de s’en dessaisir et de les porter directement devant la Commission plénière.

8. Il ne nous appartient pas, après avoir ainsi rapidement mdiqué les principes de la délimitation, d’exposer les opérations techniques, les opérations cadastralés proprement dites dont la sous-commission traca le plan et discuta la valeur (triangulation, poly-

gonalion, lever des détails du terrain, choix des inslruments, relevé des cotes d'altitude, établissement des plans, expertise cadastrale). Nous n'avons pas davantage à nous occuper de l’organisation du personnel, ni de l'évaluation des dépenses (1). Ajoutons seulement un mot sur un point essentiel, la conservalion du cadastre.

La nécessité de cette conservation est évidente l'énorme travail de réfection serait vain si on ne prenait les dispositions nécessaires pour en perpétuer les effets. Sans discussion, la résolution suivante fut adoptée après deux rédactions différentes successives, à la séance de la sous-commission du 25 mai 189% : « Au fur et à mesure de la réfection et de la revision du cadastre, il sera organisé un service de conservation chargé de le tenir constamment à jour» (2)

On discuta assez longtemps au sujet de la circonscription des bureaux de conservation. Si c'était Île cantôn, le géomètre conservateur serait mieux à la portée des propriétaires. Mais les partisans de fa conservation par arrondissement invoquaient la nécessité de mettre en exacte concordance le cadastre et le Livre Foncier. Ce fut cette opinion qui l'emporta à la

(1) La sous-commission se Lrouva à ce point de vue en présence de deux évaluations : l'une de 600 millions émise par le Conseil de rédaction et d'études : l’autre de 574 millions, présentée par l'Administration. L'écart est relativement très faible ; on peut donc tenir pour cerfain que la dépense sera au maximum de 600 millions,

(2). P.-V. fasc.-V, p: 51.

sous-commission technique, à la séance du 18 février 1895. L'article 31 de l’avant-projet portait : « [l pourra être créé par arrondissement une ou plusieurs conservations cadastrales : elles seront en même nombre et placées dans les mêmes communes que les conservations du Livre Foncier. » Mais cette résolution ne fut pas consacrée à la deuxième lecture, et cet article, devenu l'article 29, fut ainsi rédigé : « Il sera créé, par département, une ou plusieurs conservations cadastrales. » (1)

La-question de la conservation du cadastre se pose lorsqu'à la suite d'une mutation, lîlolt de propriété est fractionné. Par quel moven se maintiendra la concordance entre les tracés nouveaux et le plan ? Fautil obliger le conservateur, de peur que le plan ne soit pas la reproduction fidèle de la délimitation, à se rendre sur les lieux pour v faire le mesurage et le contrôle ?

Les opinions furent très divisées : la préoccupation d'assurer la parfaite conformité du plan et de la réalité des choses fit prévaloir l'avis que le conservateur devrait se rendre sur le terrain. L'article 32 fixa cette obligation, ainsi que divers points de détail : il fut modifié en seconde lecture et devint l'article 30

(1) Lai sous-commission juridique avait le 1°" juin 1893 émis le vote suivant : « Il y aura une conservation du Livre Foncier, par chaque arrondissement... ; toutefois la conservation pourra être divisée en deux où plusieurs bureaux par arrondissement. P, V, lasc, V, p. 278,

— JT — dont le texte suffira à l'exposition de cette question de conservation cadastrale

« Le conservateur du cadastre sera chargé de tenir les plans et les registres cadastraux au courant des mutations qui surviendront dans la propriété, et des changements de limites des flots,

» Tout changement de limite d’ilot sera constaté par un procès-verbal de délimitation. Les nouvelles Himiles seront rattachées aux bornes repères et tracées sur un plan coté. Ce plan et le procès-verbal seront dressés par les parties, au besoin avec l'assistance d'un géomètre de leur choix et certifiés par elles.

» Le conservateur reportera sur le plan cadastral toute limite modifiée, telle qu'elle figurera au plan transmis par les parties, après s'être assuré qu'elle s'adapte fidèlement au plan cadastral. À cet effet, :l aura le droit de se rendre sur le terrain.

» Le conservaleur sera responsable envers les parlies, dans les mêmes conditions de durée qüe celles du conservateur du livre foncier, des erreurs provenant de son fait ou de son défaut de vérification.

» Les dispositions du présent arlicle ne seront pas applicables aux changements survenus à l'intérieur des îlots dans la consistance des parcelles. Les chansements de l'espèce seront relevés et portés au plan cadastral, soit sur la demande des intéressés, soit d'office par l'Administration. »

Enfin, le titre V traite de la conservation des signaux géodésiques ou topographiques, des bornesrepères, et des repères de nivellement. Nul ne peu

s'opposer à leur installation (art. 34) et des pénalités sévères (art. 237 Code pénal) les mettent à l’abri de toute dégradation (art. 35) (1).

DEUXTEME PARTIE