CHAPITRE III

LE SPÉCIALISTE POLITIQUE

Il a été possible aux corporations d'obtenir et d'exercer une influence excessive et corruptrice sur la législation, parce que leur agrandissement a coïncidé avec un mouvement de détérioration progressive de nos institutions politiques locales. Nous avons vu que. sous la violente poussée de la concurrence économique, l'homme d'affaires américain s'était spécialisé et ne se préoccupait presque exclusivement que de l'avancement de ses intérêts particuliers. Un des premiers résultats de cette spécialisation se manifesta par son changement d'attitude relativement au bien-être politique de son pays. Non seulement il ne consacra plus le même temps qu'autrefois aux discussions politiques, mais, à mesure que le champ et l'importance de ses affaires s'étendaient, il découvrait que sur bien des points ses propres intérêts étaient en conflit avec les lois et le bien-être de son pays. Il ne prit pas ce conflit très au sérieux. Le miroir de son esprit lui renvoyait toujours l'image d'un citoyen patriote, plein d'ardeur pour le bien public; mais, en même temps, il était ambitieux et avide de conquêtes, et il ne se fit pas scrupule de sacrifier et la loi et le bien ])ul)lic à sa propre prospérité. Il commença, à son insu, à donner la preuve d'une division crois- .sante et décisive entre les deux intérêts primordiaux de la vie américaine. — celui de l'homme d'affaires privé et celui du corps politiijuc. 11 (l<-vinl la réfutation vivante îles aimables

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théories du démocrate jacksonien sur la conciliation de ces deux intérêts. L'homme d'afifaires était resté homme d'affaires tout simplement, et les conditions qui l'avaient désintéressé partiellement de la politique eurent aussi leur effet sur les hommes qui ne s'occupaient que de politique. De même que le commerce s'était spécialisé et organisé, la politique trouva avantageux de se spécialiser et de s'organiser. L'apparition du « capitaine d'industrie » coïncida presque avec celle du « boss ».

On a été porté à considérer le « boss » surtout comme la création politique de la corporation corruptrice, et il est indiscutablement vrai que l'une des fonctions les plus importantes des « bosses » de municipalités et d'États a consisté à conduire des négociations avec les corporations. Mais si l'on suppose que cette organisation spécialisée de notre politique locale est la conséquence directe de l'organisation spécialisée du commerce américain, on commet une grave erreur et l'on se méprend tout à fait sur sa signification. Les deux phénomènes sont les effets parallèles des mêmes conditions et idées, à l'œuvre dans des champs différents. Le commerce, pour être fructueux au milieu des conditions dominantes dans notre système politique et économique, ne pouvait se passer du « capitaine d'industrie ». La politique, pour être efficace, sous notre système de gouvernement local, ne pouvait se passer du a boss ». Ce dernier est une puissance indépendante, qui doit son existence propre à des raisons spéciales. Il avait fait son apparition embryonnair(? bien avant que les grosses corporations eussent obtenu quoi <ju(^ co soil cjui ressemblât à leur puissance actuelle dans la politique américaine; et il survivra, sous une for m o ou un«* autr(\ lorsque colles-ci seront réduites à l'insi^'nifiance polititjuc. Il a été un produit naturel et, dans certaines limites, un produit uiili' de la dcniocralie américain»', et ce serait une rrrcur profotxl»' {\v le déprécier on <ir le niécoii naître.

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Le système américain de gouvernement local favorisa la création du « boss » politique, parce qu'il faisait de la politique une affaire très compliquée. Il fallut quelqu'un pour s'occuper de cette affaire : la profession de politicien se développa pour répondre à ce besoin. Il n'y avait aucune raison qu'un tel besoin se fît sentir, parce que la somme des affaires politiques se rattachant au gouvernement de l'État aurait pu être administrée avec plus d'économie par une méthode plus simple d'organisation. Mais les idées delà démocratie américaine pendant les années de formation des gouvernements des États, restaient tout à fait opposées à cette simplicité d'organisation. Les constitutions d'États, adoptées pendant la période de suprématie jacksonienne. semblent avoir été rédigées dans l'intention de faire du gouvernement local une institution coûteuse, quant au temps et à l'énergie, et sans responsabilité de ses actes. Elles préparèrent la scène légale, sur laquelle le politicien professionnel est devenu le seul héros effectif.

Les constitutions d'États subissent toutes l'influence très forte de la constitution fédérale ; mais, dans les copies, se manifestèrent maintes tentatives de perfectionnement du modèle. La démocratie en était venue à se persuader que la constitution fédérale tendait à encourager l'indépendance et même une puissance spéciale de la part des fonctionnaires fédéraux, et elle se proposa de corriger l'erreur d'une pareille tendance dans le gouvernement des États les plus foncièrement démocrates. Aucune tentative ne fut faite, il est vrai, pour enlever leur indépendance aux fonctionnaires du pouvoir exécutif ou de la justice en les subordonnant au pouvoir législatif, parce qu'un tel changement, bien que conforme aux idées démocratiques primitives, eût été en faveur d'une concentration de responsabilité. On adopta un moyen beaucoup plus insidieux, en tenant séparés, au j)oint de vue tochnicjue, les yiouvoirs exécutif, judiciaire et législatif du gouvernement, mais en les privant, tous les trois,

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de toute indépendance et efficacité légitimes. Le mandat de l'exécutif, par exemple, ne devait pas dépasser un ou deux ans. L'importance de sa fonction était diminuée, son droit de nomination réduit. Beaucoup de ses auxiliaires exécutifs les plus importants étaient élus au suffrage populaire et de la sorte rendus indépendants. Il fut même, en certains cas peu nombreux, privé du droit de veto sur la législation. La puissance législative ne fut guère mieux traitée. Elle devait tirer son autorité dune constitution brève, lui conférant pleins pouvoirs législatifs avec des responsabilités ; mais, au lieu de cela, on s'est ingénié davantage à introduire une masse énorme de détails dans la loi fondamentale, et à diminuer ainsi indéfiniment Tinfluence du pouvoir législatif, soit pour le bien, soit pour le mal. Enfin les juges, au lieu d'être nommés à vie, furent élus pour un temps limité, de sorte qu'il leur était presque impossible de ne pas se montrer plus conciliants devant l'opinion publique dont ils étaient justiciables. La tendance était manifestement de multiplier partout les élections et les fonctions électives, de diviser la responsabilité et le pouvoir, et de délruirc l'indépendance. En devenant plus « démocratiques », ces constitutions indiquèrent plus clainîment la disposition de la démocratie à se délier de ses propres représenlanis et à leur enlever toute occasion de la représenter dignement cl utilement.

L'objet du démocrate jacksonien, en établissant des constituti(jns de cv.iU; nature, fui de maint<;nir le pouvoir politi«iue(MUre les mains de gens de condilion moyenne, oA de i)révenir la domination de légiste.s et d administrateurs spécialîsé.s. Le résultai fut précisément le conlr;iir(î de ( c qu'il su|)po.sait Elles offrirent au spécialisUî po]iti<|u«' uni* op[)oriunilt' iiiervcilleuse Vu (nU)vrn américain onlinaire ne pouvait pas prélen(lr<; donner à la polilU{Uii tout le temps <|u aurait exigé la délicate mise en œuvre de cette machine coni|»liquée ; alors, ]»'iii à pciii, on vil surgir dans «liffjTentes parties du pay>» uur « lasse <le politicit'ns «jui

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consacraient tout leur temps à la désignation et à l'élection des candidats à ces nombreuses fonctions. Les fonctionnaires ainsi élus, au lieu de se considérer comme responsables vis-à-vis du peuple, ne tenaient compte que des individus auxquels ils devaient leur emploi. Leur propre puissance officielle individuelle était ordinairement si petite qu'ils ne pouvaient mettre le peu d'indépendance qu'ils possédaient au service de quelque chose d'utile. En fait, ils mettaient leur crédit officiel au service de ceux qui avaient fait d'eux des fonctionnaires salariés. Ils nommaient aux emplois ceux que les « bosses » choisissaient. Ils passaient les mesures que la machine exigeait. De cette manière, le politicien professionnel amassa progressivement un stock de biens politiques, au moyen duquel il put maintenir et accroître sa puissance. Fortifié par l'introduction du « système des dépouilles », d'abord dans FEtat, ensuite dans les services civils fédéraux, un mouvement d'organisation politique locale commença, à partir de 1830, à faire de rapides progrès. Des chefs locaux parurent dans différentes parties du pays, qui, peu à peu, soulagèrent le fermier et l'homme d'affaires des soucis et préoccupations politiques. Au commencement, les plus actifs de ces politiciens étaient d'ordinaire les démocrates jacksoniens ; ils gouvernaient à la fois au nom du peuple et en vertu dune popularité vigoureuse. Leur puissance s'accrut progressivement jusqu à un tel point que. dans les années qui suivirent la guerre, ils obtinrent l'influence maîtresse dans la politique locale américaine et gagnèrent le droit d'être appelés d'un nom qu ils n'auraient ianiais osé s'api^liqucr à eux-mêmes : une classe dirigeante.

Si le « boss » local appartenait presque toujours au parti politique dominant dans son voisinage, de telle sorte qu'il pouvait, dans les élections ordinaires, compter sur le vote régulier de son parti, cependant la source réelle de son pouvoir lui venait il une bande de gens à son service. La manière dont de tels

groupes étaient formés et maintenus offre un curieux mélange de corruption et de démocratie. Dabord le chef local devait être un « bon garçon », vivant au milieu de ses partisans et connaissant tout ce qui les concernait. Son influence dépendait absolument de sa bienveillance personnelle, de sa loyauté, de ses rapports de bonne camaraderie. Il était socialement le compagnon de jeux et l'égal de ses partisans ; leurs relations mutuelles étaient caractérisées par maintes qualités aimables. Le groupe était dans son ensemble un exemple sincère de démocratie sociale, fondée sur l'entente, la bonne volonté et l'aide mutuelles. Le chef employait son pouvoir, officiel et non officiel, à obtenir de l'ouvrage pour ses partisans. Il les secourait dans leurs besoins, les protégeait quelquefois contre l'activité irritante de la police ou les poursuites des procureurs. Il organisait à leur intention des excursions et des pique-nique pendant les chaleurs et les retenait à lui par mille liens d'intérêt et d'association. Il les organisait en un clan qui le soutenait aveuglément au moment des élections, en retour de maintes preuves de bienveillance et d'une multitude de petits services. 11 devenait leur véritable représentant, officiel ou non, parce qu'il représentait leurs intérêts les plus chers et donnait satisfaction à leurs besoins les plus pressants et les plus intimes.

La méthode générale d'organisation politique indiquée ci-dessus fut perfectionnée pendant les deux décades qui suivirent la guerre civile. La démocratie américaine était divisée, politiquement, en une multitude de petits groupes, organisés surtout dans le but d'assurer les intérêts locaux et individuels de ces groupes et de leurs chefs, et soutenus par les sentiments locaux et personnels et le patronage politii^ue Ces groupes étaient associés aux deux partis et ne faisaient usage de leur alliance et de leur.s cris de partisans que pour obtenir la coopération d'électeurs plus déMintéressés. I-e résultat lut «juc, dans la mesure où la rrjjrésentatioii politique américaine ('lait purement locale,.

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elle fut généralement entachée de corruption et toujours égoïste. La puissance du chef dépendait d'une manière absolue d'un appel fait aux intérêts individuels, de voisinage et de classe de ses partisans. Ils étaient « le peuple » ; il était, lui, le tribun du peuple. Il lui eût été impossible de conserver son pouvoir pendant un mois, s'il ne réussissait pas à subordonner chaque intérêt plus grand à la flatterie, la flagornerie et à la satisfaction des appétits de son clan local. C'est ainsi que le système de représentation locale fut empoisonné à sa source. L'alderman, le membre de l'Assemblée Législative ou du Congrès, même s'il était honnête, ne représentait guère plus que les puissances politiques dominant son district ; il n'y avait d'ordinaire dans la politique locale d'autre désintéressement que l'indifférence.

Bien que ces clans locaux fussent la base de l'organisation politique américaine, ils n'en furent pas, évidemment, le produit définitif. Dans un grand nombre de villes, petites et grandes, et dans quelques-uns des Etats, les chefs des groupes locaux étaient sous les ordres d'un des leurs, qui devenait le véritable « boss » et fortifiait les organisations du district, en se servant pour leur avantage du patronage de la municipalité, de l'État et du gouvernement fédéral. La relation du « boss » de la ville ou de l'Etat aux chefs de district était comparable à celle du chef de district vis-à-vis des plus importants de ses partisans. Le « boss » conquit d'abord sa suprématie par habileté diplomatique ou force de caractère, et il lui fallut, pour la maintenir, pouvoir satisfaire aux exigences des chefs de district (|ui demandaient sa protection, tout en conduisant l'organisation à la victoire dans les élections locales. Ses devoirs spéciaux, en sa qualité de « boss », exigeaient pour leur réussite le prestige personnel, la force de volonté, la puissance d'une parole persuasive, la pénétration du jugement, la loyauté à tenir ses promesses, la fidélité à ses partisans et un manque total de scrupules. A la différence (lu < hef de district, cependant, le « boss » municipal inclina à

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devenir un personnage mystérieux et quelque peu solitaire, traitant les affaires toutes portes closes, et à qui s'attacha l'odieux que s'est attiré ce système entier d'organisation politique. Le chef de district n'est pas l'objet dune telle réprobation, ou en est moins affecté, parce que sa position sociale est précisément celle de ses partisans. Le « boss ». dun autre côté, par sa richesse et sa situation publique, devrait naturellement être un membre important de la société au milieu de laquelle il vit, tandis qu en réalité il est arrivé à en être exclu, en raison de l'origine de son pouvoir et de sa fortune. Son pouvoir a dépassé le clan du district, qui était la véritable base sociale, et il en est résulté que le « boss » est devenu, selon toute apparence, un homme très impopulaire dans la démocratie qu'il gouverne.

Sa conduite mystérieuse et son impopularité tiennent à l'une des plus importantes fonctions des « b(jsses » de municipalité et d'État, à laquelle on n'a fait jusqu'ici qu'une légère allusion. Le « boss » est devenu l'homme qui s'est chargé des négociations avecles corporations, et par lentremise duquel elles ont obtenu ce quelles voulaient. Nous avons déjà vu que les grandes corporations, particulièrement celles qui sont propriétaires de chemins de fer et de franchises municipales, ont découvert que l'achat d'une certaine quantité de puissance politique était une conséquence nécessitée par leur position légale douteuse. Un marché de cette nature n était pas de ceux auxquels on put admettre la présence d'un grand nombre de jiersonnes 11 fallait le traiter en secret et par des intermédiaires autorisés. Un arrangement pour obtenir certaines franchises ou une certaine législation nécessaire, en retour de certains avantages personnels ou de parti, n était pas un marché qui pouvait ètr«? conclu entre un rxtnst-W d'administration et un groupe <le clicts de district Si un gran<l nombre de p<'rsonnes étaient au («jurant des détails de pareilles négociations, il ne niam^uerail pas de m' produire (quelque imliHcréliori. d. indiscutablement, le tiiil (|ii"un Irahc de

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ce genre faisait partie du jeu politique eut beaucoup d'influence pour permettre au « boss » de la municipalité ou de l'Etat d'acquérir et de conserver son pouvoir. Les profits qu'il en retirait le mettaient à même d'augmenter les fonds de réserve de son parti et de garnir ses poches, mais lui fournissaient encore une source utile et abondante de patronage. Il pouvait procurer des emplois aux partisans politiques de ses chefs de district, non seulement auprès des gouvernements des localités et de l'Etat, mais aussi auprès des corporations. C'est ainsi que tout « boss », même quand son influence ne s'étendait pas au delà d'un district électoral, s'identifiait plus ou moins complètement avec les corporations qui avaient, dans les limites de son bailliage, quelque relation importante avec l'Etat.

Cette alliance entre l'organisme politique et les grosses corporations — surtout celles qui exploitaient les chemins de fer ou disposaient des franchises municipales — était une alliance «mtre deux puissances indépendantes et coordonnées dans le domaine des affaires pratiques américaines. Le « boss » politique ne créa pas le chef d industrie dans l'intérêt de ses desseins. Le chef d'industrie ne créa pas non plus la machine et son « boss », bien qu'il ait beaucoup fait pour confirmer l'influence de ce dernier, ('hacun d'eux vit l'occasion de tourner à son avantage ce qu'il y avait d'individualisme dans la « liberté » de la politique et de l'industrie américaines. Chacun d'eux fut à même d'ijbtenir du caractère de nos traditions politiques une puissance que les promoteurs de ces idées politiques n'avaient jamais prévue, et qui, si elle n'est pas illégale, restait entièrement en dehors de la loi. Il arriva que l'espèce de pouvoir que chacun d'eux obtint fut très utile à l'autre Une corporation tirant ses profits des franchises publiques ou d'opérations effectuées dans un grand nombre d'États différents découvrit que d acheter le concours de la machine de la localité ou de l'Etat ne dépassait pas ses moyeus et était d accord avec ses intérêts.

Les politiciens professionnels, qui avaient embrassé la carrière politique comme un métier, et qui en retiraient ce qu'ils pouvaient pour leur avantage et celui de leurs partisans, ne pouvaient manquer d'accepter cette addition aussi inattendue que lucrative à leur commerce habituel. Mais il ne faut pas oublier que cette alliance eut pour base l'intérêt plutôt que l'association, une entente mutuelle plutôt qu'une subordination effective quelconque de l'une à l'autre. Un certain changement dans les conditions pourrait facilement faire diverger leurs intérêts séparés et soustraire tous les profits de leur trafic. Si, par exemple, il arrivait quelque chose de nature à rendre les compagnies de chemins de fer plus indépendantes vis-à-vis des gouvernements des Etats, elles ne se trouveraient plus dans la nécessité de leur payer des subsides. Certains signes sembleraient indiquer que, dans le temps présent, ces intérêts ne concordent plus et que de telles alliances seront moins dangereuses à l'avenir qu'elles ne l'ont été dans le passé ; mais alors même que cette alliance serait rompue, l'organisation particulière non officielle de l'industrie et de la politique américaines persistera et constituera, dans ses conséquences et sa gravité, deux de nos problèmes nationaux les plus importants.

Ce serait une erreur aussi grave, cependant, de condamner absolument ce système d'organisation politique, que de condamner absolument le système d'organisation industrielle, l-'énorme corporation <H la machine politicjue ont toutes deux été créées pour répondre à un besoin réel et permanent, besoin de direction spécialisée et d'action as.sociée dans ces deux organismes primitifs de l'activité américaine. Que, dans ces deux cas, la méthode actuelle d'organisation ait menacé des intérêts publics vitaux et aussi l'avenir même de la démocratie, le fait doit surtout en être attribué k ce que le système poliliqu*^ officiel améri<ain a méconiui la nécesHité et les conséquences île la direction spécialisé<? et de l'iu tion organisée, J.e système poli

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tique était basé sur la supposition que l'individualisme qu'il encourageait pouvait être amené par la seule force de paroles persuasives à respecter l'intérêt public, que les fonctionnaires publics pouvaient être dépouillés de leur indépendance et de leur autorité au profit véritable des « gens du peuple ». et que ceux-ci ne demanderaient rien autre chose que l'exercice de leurs droits légaux. Ces suppositions étaient toutes erronées, et lorsque l'action organisée et la direction spécialisée devinrent une nécessité de la politique locale américaine, les chefs et leur machine profitèrent des défauts du S3^stème officiel pour établir à sa place un système non officiel, mieux adapté aux besoins populaires actuels. Les « gens du peuple » voulaient que le gouvernement fît quelque chose pour eux, et les politiciens gagnèrent leur vie et servirent leur pays en donnant satisfaction à ces exigences. Ceux qui en retirèrent quelque profit n'étaient qu'une petite minorité de la population totale, dont les intérêts étaient loin d'être ceux du bien public ; mais il n'en était pas moins naturel que les gens, quels qu'ils fussent, attendissent du gouvernement autre chose que la garantie de certains droits légaux, et ils devaient en arriver à choisir des chefs capables de donner satisfaction à leurs besoins qui, pour être égoïstes, n'en étaient pas moins positifs.

Il en est résulté, cependant, une séparation de la puissance politique réelle et de la responsabilité politique officielle. Les fonctionnaires publics sont encore, théoriquement parlant, responsables de la bonne administration des États, même si on ne les a pas revêtus, comme individus, de l'autorité nécessaire pour accomplir leur tâche avec efficacité ; mais leur pouvoir réel est encore moindre que leur autorité officielle. Ils sont presque complètement aux ordres de la machine qui assure leur élection ou. leur nomination. Le chef ou les chefs de cette machine sont les maîtres de la situation, alors même qu'ils n'occupent j)as d'emploi cl iic peuvent encourir aucune sorte

de responsabilité. Ici encore, comme dans le cas du multimillionnaire, nous avons un exemple d'inégalité dangereuse dans la distribution du pouvoir, inégalité qui tend à se maintenir et à se perpétuer. Le politicien professionnel est souvent battu ; on le combat avec vigueur, mais il comprend combien il est nécessaire dans l'organisation locale politique actuelle et combien il serait difficile de len déloger. Bien que battu à diverses reprises, il recouvre constamment son influence, parce qu'il accomplit une tâche politique nécessaire et qu'il est le représentant naturel des besoins de ses partisans. Des organisations comme celle de Tammany, dans la cité de New-York, sont fondées sur une tradition politique profondément enracinée, sur un groupe d'idées populaires, de préjugés, d'intérêts, et sur une sorte d'association démocratique sincère, qui sont une garantie de vie longue et tenace. Elles survivront en grande partie au mécanisme réformateur cjue l'on est en train de créer pour les faire disparaître.

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