Les Publicains et Leurs Sociétés en Droit Romain

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INTRODUCTION

Le recouvrement des impôts et les services ou travaux publics peuvent s'effectuer d’après deux modes principaux, la régie ou la ferme.

Dans le système de la régie, l'Etat confie ces opérations financières ou industrielles, dont il assume les soins et les risques, à des fonctionnaires salariés et dépendants.

Dans la ferme, il les adjuge à des particuliers, à des spéculateurs qui s'en chargent à sa place et pour leur propre bénéfice, moyennant un prix à forfait généralement déterminé par des enchères.

De notre temps, le régime de la ferme n'est guère pratiqué pour la perception de l’impôt dont il augmente certainement l’impopularité. On l’admet, au contraire, à peu près universellement, pour les travaux et fournitures publics.

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Dans ces sortes d'entreprises, en effet, les abus sont moins à craindre de la part des adjudicataires, et, le plus souvent, c'est avec avantage que l’Etat recourt à l’activité privée, plus libre et plus féconde que celle de ses agents.

Chez les Romains, l’adjudication fut le procédé employé partout où il était praticable, dans la vie privée aussi bien que dans la vie publique. Les adjudicataires de l'Etat étaient les publicains. Ulpien définit leur profession en ces termes : Publicani sunt qui publico fruuntur ; nam indè nomen habent sive fisco vectiqal pendant, vel'tributum consequantur; etomnes qui quid a fisco conducunt, rectè appellantur publicani (1).

Les publicains prenaient à ferme la levée des impôts très nombreux et très importants en Italie et surtout dans les provinces ; ils spéculaient sur l'exploitation du domaine public, sur l'exécution de grands travaux de toutes sortes, sur les entreprises de transports et d’approvisionnements pour les

“expéditions de guerre ; en un mot, ils s’occupaient de tous les intérêts matériels de l'Etat.

En général, les publicains n'opéraient point seuls. A la suite des conquêtes romaines, les entreprises données à ferme dans les provinces nécessitaient par leur importance et leur étendue des avances de fonds considérables. Les ressources de capitalistes isolés n'auraient pu suffire à constituerles garanties solides que l'Etat exigeait de ses adjudicataires. Aussi, de bonne heure, les publicains furént-ils amenés, par la force même des choses, à s'organiser en sociétés, à grouper des capitaux.

Ce sont leurs puissantes compagnies que nous nous pro-

(1) LoilS 1, Dig., XXXIX, 1v.

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posons d'examiner. Celte étude nous montrera dans son application la plus intéressante et la plus développée l'esprit d'association du peuple romain.

En droit commun, la société, à Rome, a pour caractère fondamental linfuitus personæ ; chacun prend en considération les qualités personnelles et les aptitudes spéciales de ses coassociés. Ce contrat implique, par suite, la confiance et l'estime réciproques des contractants les uns pour les autres ; il établit entre eux un jus fraternitatis, une sorte de lien de solidarité, Or ce principe exclut tout esprit de suite, car il entraine, comme conséquence principale, la dissolution de la société par la mort ou la volonté d’un seul. Aussi ne pouvait-on s'associer que pour une opération de courte durée et qu’en nombre très restreint. Ajoutons que [a qualité de personne morale, indispensable pour les entreprises de longue haleine, n’était pas accordée aux sociétés ordinaires.

Seuls les publicains purent constituer des associations avec la survivance de la société à la personne des associés, avec la transmissibilité du droit social de chacun à ses héritiers, avec la personnalité juridique enfin.

Ces caractères principaux des compagnies de publicains les rendent semblables, sur beaucoup de points, à nos sociétés par actions, et nous aurons plus d'une fois l’occasion de les comparer à notre commandite. Nous y verrons, en effet, l'élément réel juxtaposé à l'élément personnel ; à côté des soci ou associés en nom, indéfiniment responsables, des participes ou affines conductionis, associés de capitaux, engagés simplement jusqu’à concurrence de leurs mises, ayant dans la société des partes qui réunissent tous les caractères essentels de l'action moderne,

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Parmi les nombreuses entreprises que l'Etat romain donne en adjudicalion, la perception des revenus publics, vectigala, forme l’objet principal des associations de publicains, societates vectigalium. Ces sociétés, par leur nombre et leur puissance, par l'importance des intérêts qui leur sont confiés, sont, entre toutes, celles dont l'étude présente le plus d'intérêt, Aussi nous occuperons-nous spécialement de ces compagnies. D'ailleurs les autres sociétés fermières de services ou travaux publics avaient la même organisation, la même nature juridique.

Appliqué au recouvrement des impôts, le système de la ferme était aussi défectueux que possible, tant pour les contribuables que pour l'Etat. D’un côté, en effet, il facilitait beaucoup d’exactions, et, de l’autre, il privait le Trésor d’une partie considérable de ses revenus.

Malgré ces graves inconvénients, malgré les vives réclamations qu'il soulevait sans cesse, le fermage des impôts fut pratiqué d’une manière générale pendant toute la durée de la République et jusqu'aux premiers siècles de l'Empire. Comment expliquer cette persistance ? Montesquieu remarque qu’il est quelquelois utile de donner à ferme un droit nouvellement établi. « Il y a un artet des inventions pour prévenir les fraudes, que l'intérêt des fermiers leur suggère et que lesrégisseurs n'auraient su imaginer (1). » Cette observation est assurément très Juste. L’adjudication est, en effet’ le procédé pratiqué à l’origine chez tousles peuples nouveaux. Mais son existence prolongée à Rome eut plus particulièrement pour cause la faiblesse de centralisation administrative

(1) Esprit des lois, XIII, 19.

sous la République. L'organisation politique de l’Etat romain ne s'était pas développée dans la même proportion que son domaine. ec

Depuis sa fondation jusqu’à l’époque impériale, Rome n'eut

presque pas de fonctionnaires salariés. Il fallait par suite admettre les simples citoyens à s'occuper des finances et services publics. Le régime de la ferme pour la levée des impôts était encore nécessité par la variété qui régnait dans la législation financière ; chaque province était soumise à des contributions différentes, à des règles spéciales. Par suite de cette diversité de traitement, le recouvrement direct aurait été entouré d’une foule de complications et de difficultés. Le seul moyen pour l'Etat d'éviter ces inconvénients était de donner à l’adjudication chaque circonscription financière. Pendant toute la durée de la République, la ferme des impôts s’imposa donc comme une nécessité administrative.

- En vain Sylla et après lui César essayèrent-ils, dans la province d'Asie, de changer le mode de perception, de supprimer l'intervention des publicains ; ces deux tentatives n’eurent pas de succès et l’on dut bientôt rappeler ceux dont on ne pouvait se passer : Nomen publicani, écrit Cicéron, aspernart non possunt qui pendere ipsi vectiqal sinepublicano non potuerunt ; neque ü recusare qui postulaverunt (1).

Ce fut seulement par une centralisation puissante, par une administration solidement organisée que l'Empire put substituer peu à peu au régime de la ferme la perception directe de l'impôt par ses agents.

Pendant leur longue existence,les publicains exercèrent une

(1) Ad Quintum, I, 1. — Tite-Live, XLV, 1.

HARAS influence considérable sur les mœurs publiques et le gouvernement de Rome. Ils jouirent de l'autorité et de la considération que donne la puissance de la richesse. « Croissant, tous les jours, en nombre et fabuleuse opulence, dit Mommsen, ils conquirent rapidement le pouvoir dans l'Etat qu'ils semblaient ne faire que servir. »

Pour comprendre l'importance politique des publicains, avant d'étudier l’organisation et la nature juridique de leurs sociétés, il convient de passer en revue les principaux revenus publics qui leur furent affermés.